林業行政執法中存在的問題和解決建議

張懷玉

摘 要:林業行政執法存在的主要問題:執法人員素質不高、辦案質量差、行政執法單位權限不清、林業執法機構不健全、經費不足、地方保護主義嚴重、執法主體力量薄弱。林業是生態環境建設的主體,要加大執法力度,強化資源保護,不斷地推進林業建設,國民經濟和社會進步才能實現可持續發展。提出了嚴格林業行政執法、加強森林資源保護、實現可持續發展的對策建議。

關鍵詞:林業行政執法;問題;處理;建議

中圖分類號:DF463 文獻標識碼:B 文章編號:1005-569X(2009)10-0054-02

1 引 言

林業是經濟和社會可持續發展的重要基礎,森林是陸地生態系統的主體。在可持續發展中,林業占有重要地位,在生態建設中,林業負有首要地位和基礎地位。“三分造林,七分管護”,充分說明加強森林資源保護在林業工作中的重要性,但要保護好森林資源,嚴格林業行政執法就成為主要的措施之一。

林業行政執法是指林業行政機關和法律、法規授權的組織在林業行政管理過程中,針對相關行為人,依照法定職權和程序,使國家林業行政管理職能得以具體實現的活動過程。林業行政執法作為林業的四項改革之一,說明目前林業行政執法在相應的環節已制約著林業的發展,林業行政執法改革勢在必行。結合長期的工作實踐筆者對鳳翔縣林業執法工作作相應地探討,以求更好地保護森林資源。

2 基本概況

鳳翔縣地處秦嶺以北,位于陜西省關中盆地和渭北黃土臺塬西部,寶雞市東北,是交通要道。現轄12鎮5鄉,233個村,版圖面積1179km2,總人口51萬,是個以農業為主的縣。林業用地面積只占一少部分。林業執法以縣林政管理所、森林公安分局為執法管理主體,兩個木材檢查站、17個鄉鎮護林站、二個國有林護林站,共有國家林業局統一核發的林業行政執法證的行政執法人員40多名,有專兼職“天保工程”護林員多名。

3 林業行政執法存在的問題

鳳翔縣是個農業縣,林業用地很少。筆者在工作中觀察和感覺到林業行政管理工作中存在如下一些問題。

3.1 執法人員素質不高,辦案質量不高

鳳翔縣大部分林業行政執法人員沒有經過系統培訓,所學的專業都不同,在辦案過程中全靠自己理解《森林法》來判斷定性,有的人對復雜一些的案件就不會辦案、辦不了案,就是辦了案,也經不起時間和事實的檢驗,事實不清,定性不準。

3.2 執法單位權限不清,執法程序不到位

林政部門是林業行政機關的內設機構,是林業綜合執法部門。林木檢疫站、野保站、林業工作站都是按照各自的職權,根據林業行政機關的委托,履行各自的職責。在實際工作中,這些部門均有超出管理、委托職權范圍行使行政處罰權的行為,即使發現本不該屬自己部門管轄的林政案件,也不按林政處罰程序的規定移交有管轄權的執法部門處理,而是違規行政,降低處罰標準。有的單位為了本部門小團體的利益,相互之間互相拆臺,不能形成合力,不能夠起到嚴厲打擊違法犯罪活動的目的,失去了“嚴管林”的真正意義。一些執法人員對發現或舉報的案件查處不快,等到達案發地點時,當事人已跑掉,導致無法查處,使案件得不到有效處理。有的執法人員不按程序辦事,以個人意志代表法律,口頭處置,以收費代替處罰或以罰代刑,存在行政亂作為現象。

3.3 地方本位主義比較嚴重

在山區農村,以開發項目、發展經濟為由,亂采亂挖侵占林地的現象較為突出,因牽涉面廣,查處難度較大。尤其是近兩年來大力修建鄉、村道公路而隨意侵占林地,由于是山區農民為改善生產生活條件而集資修建,基本上無法查處。其次,近年來全縣已實施退耕還林、天然林保護等。執法實踐中對未停耕、復耕或損毀幼樹、幼苗等案件,調查取證和適用法律都很困難,因而震懾不力。其三少數鄉鎮干部為了發展地方經濟,搞政績工程,不惜犧牲資源,隨意表態,有的甚至超越權限審批采伐證,由于受財政核算包干體制的影響和部門直接利益的驅使,有的鄉級政府和其他行政機關也“積極插手”辦理林業案件,對當事人濫施處罰,直接侵犯了當事人的合法權益。

3.4 執行不到位

本來,實施行政處罰有嚴格的程序規定,否則處罰無效。但目前在執法實踐中,無論是執法者,還是當事人,圖省事而輕處罰的現象時有發生,認為在處罰決定下發就萬事大吉,缺乏執行監督機制,使處罰決定書成為一紙空文,失去法律的尊嚴。同時,制作法律文書也不夠嚴肅和規范。調查取證簡單化,“以嘴代卷”。有的辦案人員在調查取證中,忽視證據材料的充分有力與相互印證,有的連基本材料都不具備,所收集的材料不齊備,不充分,取證材料書寫也不規范。

3.5 執法主體力量薄弱

林業執法是鳳翔縣林業行政執法的主力軍,在現有的6名森林公安執法人員中,正式警察只有2名,縣林政管理所執法人員10人,已不適應當前的森林資源保護任務。有關行政部門不管森林法的規定程序,也不管林業部門是否同意,就自行辦理有關證件,導致執法受阻。

3.6 經費保障不足

由于缺少充足的辦案經費,對需及時外出調查取證的案件材料得不到落實,違法犯罪人員外逃,不能及時抓捕歸案,致使一些案件久拖不決,而降格處理或不能處理。過錯追究制度落實不到位,特別是對行政不作為和亂作為造成重大破壞森林資源的案件責任追究不夠,導致破壞森林資源案件的不斷發生。

4 建議

為進一步嚴格林業行政執法,加強森林資源保護,實現可持續發展,筆者提出以下幾個方面建議:

4.1 增強廣大干部群眾的法律意識

搞好普法宣傳是林業建設的首要環節。把《森林法》、《野生動物保護法》、《森林防火條例》等林業法律法規,作為專門法律列入普法教育的內容,要堅持不懈地抓好林業法律法規的宣傳工作,通過廣播、電視、墻報專欄、標語口號、印發資料等多種形式,廣泛進行林業法律法規的宣傳教育,真正使廣大干部群眾充分認識加強森林資源保護管理的重要性必要性,做到自覺管山護林,增強法律意識,努力形成依法治林興林的良好社會風氣和法制環境

4.2 抓好執法培訓,穩定執法隊伍

抓好教育培訓是提高執法能力的重要途徑。要結合當前執法實踐中的客觀情況,抓好培訓,每年集中安排一定的時間,采取選送到外地學習與內部培訓相結合的辦法,有所側重地對執法人員進行培訓,檢查和監督執法人員工作,提高整體執法素質,加強林政執法,維護正常秩序。在人員管理方面,實行縣局登記注冊,鄉鎮管理,人員變動需征得主管局的同意,從而保證執法隊伍的穩定,在體制上實行全縣一盤棋,打破行政區域界線,落實執法責任,支持他們依法行使職權,積極解決工作中存在的實際困難,從而保障執法人員能嚴格執法。

4.3 發揮森林公安的主體作用

一是加強森林執法隊伍建設,設法解決編制問題,為林業執法隊伍輸送年輕人才;二是在經費保障方面給予傾斜,確保所發生的各類林業案件都能及時有效得到查處,并給一定的專項辦案經費加大對林業執法基礎設施建設的投入;三是解決辦公、交通、通信條件,充分發揮林業執法快速反應能力和保護森林資源主力軍的作用。

4.4 建立執行監督機制,切實解決執行難的問題

執行難是執法過程中存在的普遍現象,如何破解這一難題,一是建立案件執行監督機制,誰辦案誰負責,確保處罰能得到有效的執行;二是圍繞管理抓監督,落實執法責任。《行政處罰法》對行政執法工作提出了嚴格的程序規定,違反程序則行政處罰無效。因此,必須抓好執法管理和執法監督,落實林業行政執法責任。要嚴格遵守《林業行政處罰程序規定》和《林業行政執法監督辦法》的各項規定,明確執法主體,落實執法責任,依法實施處罰,尤其要注重執法程序,規范執法行為。對于不依法履行職責,或履行職責時故意或過失造成執法過錯的,要追究林政執法人員的責任。

4.5 是圍繞穩定抓查處,依法治林興林

加強偵察破案,查處毀林案件,是保護森林資源,維護林區安寧的首要任務,也是林業執法工作的主要體現。為此,必須堅持以《森林法》、《野生動物保護法》、《退耕還林條例》、《陜西省森林法實施條例》等法律法規為武器,高舉生態環境建設的大旗,始終把積極查處林業案件放在首位,堅決制止和打擊亂砍濫伐、亂收亂購、非法運輸,非法征占用林地等林業違法行為,切實保護以森林植被為主體、開創林業建設新紀元,為建設黃河中上游的生態屏障而努力。