我國項目代建制運行中的問題與對策

摘要:代建制的產生是我國政府對投資體制進行改革的產物。既是我國投資管理體制的一項重大改革,也是針對政府投資項目建立的一種建設管理模式,在市場化運作、項目管理等方面體現了獨特的優勢。然而,在代建制運行過程中,存在的問題也不少。

關鍵詞:代建制;問題;對策

作為政府投資工程建設管理體制和組織實施方式的改革產物——代建制,自其推出之日起,就引起了各方的廣泛關注和熱烈討論。實踐中,很多政府投資的工程項目也已經或正在以代建制的方式操作。盡管代建制在市場化運作和項目管理等方面均體現了獨特的優勢;然而,在其運行過程中,存在的問題也不少。

1 代建制的管理模式

1.1 代建制的內涵

國際上并無代建制的說法。代建制一詞源于我國一些地方政府關于使用地方財政投資建設的項目需要委托專業單位代為建設實施的文件規定。如從1993年開始,廈門市通過采用招標或直接委托等方式,將一些基礎設施和社會公益性的政府投資項目委托給一些有實力的專業公司,由這些公司代替業主對項目實施建設,并在改革中不斷對這種方法加以完善,逐步發展成為現在的項目代建制度。2004年7月國務院出臺的《國務院關于投資體制改革的決定》提出:“對非經營性政府投資項目加快實行代建制,即通過招標等方式,選擇專業化的項目管理單位負責建設實施,嚴格控制項目投資、質量、工期,建成后移交給使用單位。”

1.2 代建制的主要模式

《國務院關于投資體制改革的決定》頒布后,各地迅速頒布了本地的代建制實施辦法,在非經營性政府投資項目中推行代建制。目前,從各地的實施情況看,代建制主要有以下幾種模式:

一是集中代建模式,即由政府成立專門負責項目代建的部門,直接從事具體項目的代建工作。這一做法的典型代表為深圳,也稱“深圳模式”。深圳市政府專門成立了建筑工務局,由工務局的專業人員負責政府投資的市政工程、“一次性業主”的房屋建筑工程和公益性工程的統一實施,統一建造。取消政府投資項目“一次性業主”的建設管理模式。二是公司代建模式,即由政府有關部門設立準入條件,通過招標方式,從社會上公開選擇代建單位。這一做法的典型代表為廈門,也稱“廈門模式”。廈門市的重點建設項目全面實施目代建制,其作法是項目業主在項目批準后,將整個項目的前期準備、實施、竣工驗收等全部工作任務通過招標等方式委托給具有相應代建資質單位進行建設管理。對代建單位經濟上的報酬包括代建費用以及投資節余,可在工程結余款的5%以內給予代建單位獎勵;突破投資的,代建單位要支付投資突破額的2%作為罰金。

2 代建制運行中存在的問題

無論在何種模式下,在代建制實際運作過程中,或多或少地存在以下幾個問題:

2.1 立法與制度建設問題

目前,代建單位作為項目法人的制度設計與現行的法律環境還存在一定矛盾,即在國家基本建設程序中并沒有賦予代建單位以法律地位,各項審批手續仍然需要以使用人的名義進行辦理,如此,代建單位作為項目法人而存在的意義就大大削弱了,實際上成了建設項目的組織者和協調者,而無法行使項目建設過程中的全部權利并承擔相應責任,項目使用單位也無法真正從項目建設程序中超脫出來,這與制定代建制的初衷是不相符的。

2.2 代建模式的選擇

目前,在國內,政府投資項目代建制實施模式主要有集中代建和公司代建兩種。

(1)集中代建。集中代建是指政府成立具有較強經濟技術實力的代建機構,按事業單位管理,對政府所有投資項目實行統一代建。優點:一方面有利于實行集中統一管理,有利于從根本上解決拖欠工程款的問題,避免不規范行為;另一方面,由于代建單位是代表政府機構協調建設中出現的各種問題,便于監督和管理。缺點:需要增設新的機構,政府機構無法承擔責任,缺少必要的競爭和激勵機制,效率降低。

(2)公司代建。公司代建的運作方式為:由政府設立準入條件,按市場競爭原則,由政府招標選擇公司承擔代建任務。這種代建模式的優點是:引入了競爭,符合市場規律,避免指定做法的不科學,并可進一步降低工程造價和投資。缺點是:代建公司屬于盈利企業,可能會因為追求利潤最大化而出現壓低投資、降低施工標準等問題,既影響政府投資質量和效益,又造成政府投資的流失或浪費;另外,代建公司屬于社會性機構,穩定性不強,無法落實“質量責任終身制”。

2.3 代建制從業相關人員的綜合素質不高

代建單位在項目管理中起著關鍵的作用,是建設管理的實施者。但是面對這種新的管理方式,目前有能力接受工程項目全過程委托管理的比較獨立、成熟的企業并不多,政府對該行業的管理也幾近空白。

2.4 招投標制度的完善問題

對于政府非經營性投資項目而言,代建公司的選擇需要通過招標來確定。這樣,在原來的建設方式中又多了一層招投標關系,即由單一的面向施工單位的招投標關系變為先進行選擇代建公司的招投標,再由代建公司進行選擇施工單位的招投標。招投標制度強調了公開性和透明性,但是在實際的工作中仍然有許多違規的事項發生。這些發生的問題會不會在代建公司的招投標中重演?代建公司的招投標又該如何進行?

3 對策及建議

3.1 完善代建制相關法規、營造良好的市場環境

目前我國僅有國務院關于投資體制改革的決定中關于代建制的上述規定,沒有更進一步的解釋。各地均依據自己對代建制的理解,建立各地的實施辦法。全國各地的實施辦法中關于實行代建制的工程項目范圍、代建階段、代建單位的資質要求、代建單位的選聘方法、代建單位的法律定位、代建服務取費標準以及對代建單位的監督等方面的規定很不統一。故應當盡快出臺相關政策法規,使其擺脫無效率的路徑依賴,促使代建制朝著健康的方向發展。

3.2 培育和發展一批真正有實力的代建單位、加強代建人才培養

由于我國剛開始實行代建制,真正有實力的代建企業尚不多,急需政府給予政策引導、社會各界參與積極培育和發展。我國可在已有工程咨詢、建設監理等單位的基礎上,通過與設計施工等單位資產重組等方式,增強企業經濟、技術、管理實力,逐步培育和發展起一批具有雄厚經濟實力、領先的技術和管理水平,可以獨立承接代建業務、承擔代建風險的具有較強競爭力的代建企業。

3.3 完善工程擔保和工程保險體系

在代建制中,代建單位享有很大的權利,包括招投標等幾乎所有業主的權利。與此相對應,代建單位也要承擔相應的責任和風險。目前,各地普遍采用要求代建單位提交履約保函的方式來確保代建單位承擔相應責任。但是,各地關于履約保函的規定尚不完善,工程擔保作用尚不夠明顯。另外,由于我國代建單位的經濟實力普遍不強,承擔風險的能力較差,一旦由于代建不善需要承擔代建責任或風險時,單靠代建單位自身的經濟實力顯然是不足以承擔的。所以,應當建立健全工程擔保和工程保險制度,強制要求代建單位進行工程擔?；虮ｋU,從而在代建責任發生時保證委托人的利益。

3.4 完善代建制的內外部監督機制

在代建制下,需要研究如何完善對政府相關部門和代建單位的監督問題。一方面應當研究加強對項目的申報決策過程的監督,加強政府部門對代建單位的選擇過程的監督,加強對代建項目的投資質量進度的監督考核,建立完善的工程概預算編制審查制度、嚴格的竣工驗收制度以及后評價制度、更為嚴格的招投標監督制度、責任追究制度;另一方面應當研究對代建單位的業績與誠信檔案管理,加強監理單位、建設單位和政府相關部門對代建單位的監督管理和輿論監督,以防止以盈利為目標的代建單位與政府有關職能部門(特別是投資主管部門和資金主管部門)、設計單位、施工單位以及監理單位等串通,通過非法手段擴大自己的收益。

參考文獻

[1]孔曉.關于代建制的思考(上)[J].中國工程咨詢,2006.

[2]梁昌新.關于政府投資項目代建制的幾點思考 [J].宏觀經濟管理,2007.

[3]祈玉清.謹防政府投資項目代建制中的風險[J].宏觀經濟管理,2006.

作者簡介:胡云鵬(1980.04-),男,湖北秭歸人,碩士,講師,現為河南城建學院教師,研究方向:項目管理,技術經濟。