職務犯罪初查制度的現實困惑與改革路徑

賀江華

摘要:初查制度是檢察機關在長期的司法實務中積累的辦案經驗總結,由于缺乏系統的法律規定,實務部門在辦具體案件時面臨諸如法律地位不明、手段有限、對公民權利保護不力、證據效力不確定等困惑,鑒于此,應該對初查制度在法律上正名,并進一步加強初查手段,明確初查獲得證據材料的效力。

關鍵詞:職務犯罪;初查;強制到案

中圖分類號:D924.393文獻標志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)26—0064—02

刑事初查,是指偵查機關在立案之前對犯罪案件線索材料進行審查和必要的初步調查的活動。一般認為,初查是立案前所設立的一個前置環節,其目的是辨別犯罪線索的可靠性程度,以決定是否立案和進行進一步的偵查活動。[1]

我國《刑事訴訟法》并未規定初查制度,初查制度確立于最高人民檢察院于1999年頒布的《人民檢察院刑事訴訟規則》(以下簡稱規則)。初查制度是檢察機關在長期司法實務中積累的辦案經驗總結,這項制度一方面能有效抑制偵查權濫用給公民帶來的傷害,避免國家公職人員陷入不必要的刑事追訴程序;另一方面也提高了檢察機關的案件起訴率及有罪判決率,另外在集中優勢力量辦理大案要案,提高辦案效率方面也起到了不可小覷的作用。然而,這項制度一直缺乏具體系統可操作的法律規定,以至實務部門在辦案時面臨諸多困惑,亟待解決。

一、職務犯罪初查制度的現實困惑

1.初查制度的合法性不明確。我國刑事訴訟法并未規定初查,只是在第86條規定“人民法院、人民檢察院、或者公安機關對于報案、控告、舉報和自首材料,應當按照管轄范圍,迅速進行審查……。”該規定只用了“審查”一詞,且對象僅限于“報案、控告、舉報和自首材料”,并未涉及事實和證據;從法條字面看立法者所提倡的審查也只是書面審查,并要求“迅速進行”,并不主張進行更深入的調查,這一點由《刑事訴訟法》規定的立案條件亦可以看出。《人民檢察院刑事訴訟規則》作為人民檢察院辦理案件的具體操作規則,第127條至132條對初查制作規定,將《刑事訴訟法》所確定的迅速的、表面的審查深化為具體的、深入的調查,并規定可以采取詢問、查詢、勘驗、鑒定、調取證據材料等偵查手段。作為司法解釋,《規則》這一做法似乎有超越法律范圍進行解釋的嫌疑,因而也導致初查制度的合法性并不明確以至于理論界對初查的合法性爭論不休,實務部門在開展初查時又有些“底氣不足”。

2.初查手段有限。刑事訴訟理論將偵查機關收集調取證據的方法分為兩類:任意性偵查和強制性偵查。[2]區分的標準是是否對公民權利進行強制。《規則》規定初查的措施均是任意性的偵查手段。然而,職務犯罪大多具有復雜性和隱蔽性的特征,偵查部門在受理職務犯罪案件線索以后,運用現有的手段很難收集到直接證據,特別是對一些具有反偵查意識的犯罪分子來說,如果事先加以防范,偵查人員要得到其有罪證據就更為困難。[3]因此,僅依靠任意性的手段要想在初查中獲得嫌疑人的犯罪證據在實踐中非常困難,初查手段的局限性事實上已經嚴重影響初查工作的效率。在信息技術飛速發展的背景下,面對日益智能化的犯罪,對偵查手段有效性的呼聲也越來越強烈,這就需要立法考慮有條件的允許檢察院在初查中動用強制性的偵查手段。

3.現有初查制度忽視了對公民權利的保障。首先,初查制度過于粗糙,缺乏具體操做規范,以至于實踐中辦案人員隨心所欲。由于沒有合法與違法的界限,對檢察院初查中違反正當程序的行為很難作出界定,也就使得該過程中的違法行為得不到有效制約,反過來又促使更大的隨心所欲,這些都會給公民權利造成傷害。其次,《規則》對初查的手段缺乏規范,實踐中容易給公民造成損害。以詢問為例,刑事訴訟法規定訊問犯罪嫌疑人不能超過12個小時,但初查中對將來可能成為犯罪嫌疑人的公民進行詢問時卻不受這一期限限制,這就容易造成公民被變相剝奪人身自由的情形出現。

4.初查中獲得的證據效力不明確。一般來講,偵查機關在偵查過程中收集的證據只要辯護方沒有異議是可以直接認定的。但初查階段獲得的證據資料卻由于初查在法律上的地位不明確而導致材料的效力不明確。初查期間找知情人談話不能稱為證人證言,找被查對象談話也不能形成訊問筆錄,只能做《調查筆錄》。這些缺乏法定的取證程序形成的材料,只能通過轉換才能夠再成為證據,但轉換一方面浪費了司法資源,另一方面也有一些證據無法轉化或者轉換難度較大。

二、改革路徑

初查制度是一種典型的“實踐先行”,經過二十余年的實踐暴露出來的問題使我們不得不對這一制度重新審視,本文認為,針對上述困惑,應該對現行制度進行改革。

1.將初查制度納入刑事訴訟法,確立初查的合法性。初查制度改革的第一步應該是為其正名,在刑事訴訟法中對職務犯罪初查做出明確規定,并將其作為刑事訴訟程序的一部分,即將職務犯罪的訴訟程序由“立案-偵查-起訴-審判-執行”變為“初查-立案-偵查-起訴-審判-執行”。理論界已經對這個問題基本上達成了共識,徐靜村教授在發表的一份刑事訴訟法的“學者擬制稿”第157條、158條設置了初步調查程序,其主要內容與現行的初查制度基本相仿。[4]陳光中教授也在《中華人民共和國刑事訴訟法再修改專家建議稿》的第159條設計了初查制度。[5]但學者們的建議畢竟只是理論上的探討,在刑事訴訟法未修改之前只能通過規范化建設,完善初查程序,規范初查手段,使初查在現有法律制度下獲得最大的地位,并體現公正與效率并舉的價值。

2.強化初查手段,以保證初查的有效性。初查手段是初查得以有效查明應否立案的保障,關于初查手段的改革本文認為有以下幾項工作要做:第一,對現行法律規定的任意性偵查手段做出明確規范。《規則》第128條規定了初查的手段主要有詢問、查詢、勘驗、鑒定、調取證據材料,但對這些手段如何行使沒有具體規定。筆者認為,對于查詢、鑒定和調取證據材料,法律可以直接規定適用偵查中關于查詢、鑒定和調取證據材料的規定。對于詢問知情人應當作出明確規定,比如詢問的時間不能超過12小時,不能在非工作時間詢問,詢問應當單獨進行、詢問不能在留置室等帶有強制色彩的地點進行等。第二,規定可以有條件的采用強制到案協助調查措施。實踐中經常會有這種情形出現:檢察院在某職務犯罪線索時,向涉嫌人員出具協助調查通知書,要求其到檢察機關接受調查,涉嫌人員以協助調查沒有強制性為由予以拒絕。由于法律規定初查中不得對被查對象采取強制措施,偵查人員對拒絕到案的涉嫌人員無可奈何。鑒于此,在初查中應規定可以在協助調查遭拒絕的情形下對涉嫌人員采取強制接受詢問的措施,但為防止檢察人員在偵查中過度適用這一手段,對于強制到案措施應作出規制:(1)必須是針對案件的涉嫌人員,也就是將來有可能成為犯罪嫌疑人的人;(2)必須是針對經過通知拒不協助調查的涉嫌人員才可采用;(3)必須經過檢察長批準并簽發強制到案協助調查令。為防止強制到案措施被濫用,檢察院在對涉嫌人員采取該措施時必須獲得檢察長的批準,并由其簽發強制到案協助調查令。檢察人員持調查令強制涉嫌人員到案接受調查詢問,詢問制作的筆錄稱為協助調查筆錄,可作為筆錄類證據直接進入法庭質證。第三,對秘密偵查手段作出設計。秘密偵查即偵查機關采取隱藏身份、目的、收集犯罪證據,乃至抓捕犯罪嫌疑人的活動。[6]常見的秘密偵查手段有監聽、秘密錄音錄像以及經專業訓練的“線人”、“臥底”的調查等。如前所述,職務犯罪大多具有隱蔽性,因而在初查中采取秘密偵查手段是必要也是必需的,當然,關于秘密偵查的合法性本來在我國就有很大爭議,但筆者認為,為保證初查的有效性,在現代科學技術越來越發達,犯罪分子反偵查能力越來越強的情形下,在初查允許采用秘密偵查手段是刑事訴訟制度發展的必然趨勢。

3.對初查中的證據效力做出規定。前面提到,在刑事訴訟法修改,刑事訴訟程序由“立案-偵查-起訴-審判-執行”變為“初查-立案-偵查-起訴-審判-執行”的情況下,初查的法定程序地位得以確立,這一階段獲得的證據也就成為法定偵查機關在訴訟活動中取得的證據因而具備了法定程序和形式,可以在法庭上直接運用。但是,在刑事訴訟法不修改的情況下,只能通過司法解釋對初查中所獲證據材料的證據資格做出規定。例如規定初查中檢察機關依法查詢、勘驗、鑒定獲得的證據材料可直接進入法庭質證;詢問知情人獲得的書面證言,在法庭上一般要求該知情人作為證人出庭作證,在知情人確實無法出庭的情形下,書面證言可以作為證人證言進入質證。初查詢問涉嫌人獲得的調查筆錄可作為訊問筆錄的輔佐證據,就某一事實在訊問筆錄中沒有記載的,可以根據調查詢問筆錄作出認定。

初查在實踐發展中已經逐漸偵查化,并且在自偵辦案中實際承擔了刑事訴訟啟動程序的重任,作為司法解釋的《規則》已不足以對初查制度有效制約,有必要在立法上規范初查的手段、程序,并對初查的法律地位明確予以規定,但也要看到,刑事訴訟是一個動態的過程,任一項制度的改革都可能帶來其他相關制度的變革,因而在完善初查制度的同時,也必須做好相關制度的配套改革措施,以保證刑事訴訟的流暢。

參考文獻:

[1]郭建.論我國刑事初查制度的缺陷及改革方向[J].河北公安警察職業學院學報2007,(3).

[2]陳光中.《中華人民共和國刑事訴訟法》再修改專家建議稿與論證[M].北京:中國法制出版社,2006:419,92.

[3]吳杰鋒.職務犯罪初查制度的現實困境和改革路徑[D].華東政法學院專業碩士學位論文.

[4]徐靜村.刑事訴訟前沿問題研究(第四卷)[M].北京:中國檢察出版社,2006:32.

[6]何家宏.秘密偵查立法之我見[J].法學雜志,2004,(25).

(責任編輯/彭巍)