關于中國郵政普遍服務義務與贏利沖突的探究

　　[摘要]郵政普遍服務義務與競爭性業務分離的郵政規制改革，即競爭性業務可通過引入競爭機制改善經營績效，普遍服務義務則可在成本核算的基礎上通過普遍服務基金、政策補貼等補償機制提供資金。
　　[關鍵詞]郵政；普遍服務義務；補償機制
　　[中圖分類號]DF38　[文獻標識碼]A　[文章編號]1005-6432(2009)49-0053-02
　　
　　1998年郵電分離以來，中國郵政改革一直處于探索和爭論中。國家停止補貼后的2003年，國家郵政局在報告中稱，中國郵政每年承擔普遍服務虧損額高達41.7億元。2007年1月，中國郵政正式實行政企分離。行使企業職能的中國郵政集團公司主要從事普遍服務業務、競爭性業務(包括快遞和物流業務)和郵政儲蓄業務。2007年，郵政業務收入達到930億元，增長了16％。但問題的復雜性在于，政企分開只是郵政改革邁出的一小步，郵政改革成功與否在短期內還難以進行評價。近年來，中國政府對醫療、教育等公共產業所推行的改革，都經歷過一個嚴重依賴市場化的階段。但就結果來看，情況均不樂觀。郵政集團的公司化改革是否會導致普遍服務的質量下滑，目前尚難定論。
　　
　　1　普遍服務義務與郵政企業經營的目標沖突
　　
　　1.1　郵政普遍服務義務
　　《萬國郵政公約》明確規定了“郵政普遍服務”的定義，即以合理的價格對領土每一角落提供經常、優質的基本郵政服務。盡管各國對郵政普遍服務業務的范圍界定并不相同，但公益性的特點卻是其本質要求。
　　1.2　中國的郵政普遍服務
　　中國郵政承擔普遍服務的范圍、種類、責任、困難之大之多在世界上首屈一指，還肩負著維護政權穩定和促進民族團結的職責。另外，由于我國幅員遼闊，不發達地區多，農村人口比例高，使得中國郵政有1／3職工、2／3郵路、3／4網點都是直接為廣大農村和邊遠地區服務的(周鵬，2008)。
　　在我國中西部的偏遠農村和山區，郵政是政府為保障當地公民基本通信權利而提供的主要服務平臺，在有些地方甚至是當地居民與外界交流的唯一渠道。這就要求郵政必須承擔高額成本，不講獲利，并承受由此造成的巨額虧損。此外，由于我國地理、交通環境的復雜性，很多邊遠鄉村地廣人稀，郵件量少，沒有公路，只能用馬班和步班郵路傳遞郵件，運營成本很高。而目前，全國采用的是統一低廉的資費。
　　1.3　普遍服務義務與郵政集團經營目標的沖突
　　新中國成立后，我國長期實行郵電合一的體制，郵政普遍服務的虧損主要通過電信收入內部交叉補償。因此，當時郵政普遍服務巨額虧損問題不突出，也沒有引起足夠重視。另外，郵電合一時期，郵電系統內部長期存在重電輕郵趨勢，郵政基礎設施建設普遍滯后，這些因素使得獨立運營后的中國郵政發展舉步維艱。
　　而競爭性業務屬商業性業務，必須與其他民營和外資企業公平競爭。而當前的郵政集團，既經營普遍服務業務又經營競爭性業務，這相當于作為企業的中國郵政集團同時擁有兩個完全相悖的經營目標，這極易導致產業定位不清，同時影響公益性與競爭性業務的發展，也可能排斥其他相關市場競爭主體。
　　
　　2　郵政專營權的局限
　　
　　2.1　郵政專營權的內涵及弊端
　　郵政專營是國家賦予郵政部門對部分郵政業務實行專營的一種制度，主要指信件業務專營。專營范圍之內的業務只能由指定的郵政企業經營，專營范圍由國家法律規定。事實上，國家通過立法賦予郵政企業專營權的目的，在于通過郵政企業獨家經營一定業務，通過贏利地區對虧損地區的交叉補貼，從經濟上支持郵政提供普遍服務。
　　針對我國郵政普遍服務業務的巨額虧損，郵政部門強調郵政產業的三大特點——規模經濟、普遍服務和法律責任，認為解決這些問題的途徑只有郵政專營。但是不難發現郵政專營在實際操作層面存在較多弊端：
　　第一，造成郵政系統經營效率的低下。郵政專營這樣一種暗補模式使人們無法判斷虧損到底是由于普遍服務還是因為經營不善，長此以往，會造成行業本身的無效率。
　　第二，為郵政部門不適當地擴大其專營業務范圍、強化對其他競爭性業務的壟斷性經營提供了條件。由于郵政專營范圍界定的模糊性和郵政部門兩種業務的混合經營，很容易導致郵政部門從部門利益出發，擴張行政壟斷能力，不適當地擴大業務壟斷范圍。這必然會強化郵政行業壟斷經營體制，不利于郵政企業效率的提高；也損害了競爭者的權益，不利于形成公平競爭的市場秩序，不利于擴大就業和促進社會穩定。
　　第三，對我國民營快遞業的發展產生限制。近年來國內民營，快遞企業發展很快，全國快遞從業人員已經超過100萬人，企業數量超過2萬家，年營業額超過500億元人民幣。如果按照郵政部門的規定來看，目前非郵政快遞企業60％的國內快遞業務都是違規的。而新郵政法曾幾易其稿，一個重要的原因就是民營快遞對郵政專營的不滿。
　　2.2　處理郵政專營權的經驗及思路
　　從各國經驗來看，在處理郵政專營權問題上，目前主要有兩種方式：①取消郵政專營權，如瑞典、俄羅斯、荷蘭等。②將專營改為許可，實際上是取消了專營制度，如英國、日本。
　　大多數國家目前仍然保留郵政專營，但郵政市場也日趨開放。這些保留郵政專營制度的國家，大概使用了四種基本的標準來確定專營業務的范圍：一是重量限制，一定重量以下的信件由郵政專營；二是資費限制，一定資費以內的信件由郵政專營；三是內件限制，規定某些性質的郵政業務為郵政專營；四是投遞限制，郵箱等設施為郵政專用。多數國家采取四種基本標準中的一種或幾種相結合的方式。
　　從國際上的總體經驗來看，雖然各國具體狀況不同，但其變革的主要趨勢是一致的，即逐步開放市場，鼓勵競爭，縮小郵政專營范圍乃至取消郵政專營。因為專營是一種行政性壟斷，不利于郵政體系效率的提升。就我國而言，由于普遍服務業務繁重，一下子將郵政專營權全部放開并不現實，易引起混亂，且無法確保普遍服務的實現，但出于對市場其他競爭主體的考慮以及新郵政法在專營權問題上的幾易其稿可以發現，對郵政的專營權逐步縮小乃至淡化已然是大勢所趨。
　　2.3　中國郵政產業規制的進一步改革設想
　　2.3.1　中國郵政產業規制改革基本設想
　　基于用專營權進行內部業務交叉補貼的低效率，我們需要提出更有效的方式在保證普遍服務業務實現的同時使郵政的其他業務能夠在市場得以公平競爭，這就需要進行郵政產業規制改革。
　　在中國自然壟斷產業領域，分拆式改革一直得到較高支持，有的行業則已進行分拆，如電信、石油、石化等，郵政產業雖非完全屬于自然壟斷，但以分拆的方式引入競爭也有較大的可行性。
　　對于郵政產業規制改革，筆者認為最有效的方式是進行按“條”分拆，即將主要贏利業務如郵政速遞、郵政報刊發行、郵政儲蓄等分別從郵政整體業務中拆出，各自成立公司，完全市場化操作。同時，將信件投送中“普遍服務”虧損的那部分分出來，作為一項公共品，引入市場競爭機制，通過招標或委托中國郵政集團實現，但要搞清楚“普遍服務”政策性虧損究竟有多少。按“條”分拆方式的優點是顯而易見的。中國郵政長期虧損的根本原因并非完全由于低成本的“普遍服務”，更在于郵政各項業務的整體經營、界限不清以及壟斷經營帶來的低效率。
　　2.3.2　建立普遍服務的補償機制
　　當普遍服務業務和競爭性業務被分離開后，普遍服務就不能通過郵政競爭性業務的贏利來獲得企業內部的交叉補貼，對此，可借鑒國際經驗并結合本國實際情況，嘗試用以下兩種方式來補償普遍服務業務。
　　(1)建立普遍服務基金。通過國家法規向所有郵政業務運營商按比例征收基金稅，建立普遍服務基金，然后再統一轉移支付給實際承擔普遍服務業務的郵政企業以補償普遍服務造成的虧損。普遍服務基金政策避免了利用一般稅收系統所產生的較高社會成本，也不會與競爭機制產生矛盾，能有效地促進郵政網絡擴張，并能對高成本地區實行定向補貼，進而實現社會效益最大化。
　　(2)政策性補償。中國的普遍服務業務中除了傳統核心業務外，黨報、黨刊、機要文件和義務兵郵件等政策性郵政業務是為黨和政府提供服務、保障國家信息安全的一項重要郵政工作。積極承接這些服務工作是郵政企業義不容辭的責任。由于政策性郵政業務的補償機制有一定的特殊性，可采取由國家或地方財政進行直接補貼的方