論我國水資源定額管理機制的建立

　　[摘要]水是人類生存與發展的重要資源，如何加強水資源的高效、持續利用已成為我國社會、經濟發展中的重大問題。我國應建立合理的定價管理機制，采用市場調節為主的方法對水資源進行管理，以保證我國經濟與社會的可持續發展。
　　[關鍵詞]水資源；定額管理；可持續發展；機制研究
　　[中圖分類號]X37　[文獻標識碼]A　[文章編號]1005-6432(2009)49-0078-02
　　
　　1　我國水資源定額管理機制建立的意義
　　
　　水是人類和生物賴以生存和發展的基礎，是人類可持續發展的重要自然資源。水資源(包括經人類控制并直接可供灌溉、發電、給水、航運、養殖用的地表水和地下水，以及江河、湖泊、井、泉、潮汐、港灣水域等)既是自然資源，又是經濟資源，具有生活資料和生產資料的雙重屬性；既是工農業等一切經濟活動不可或缺的資源，又是人類消費生活中不可缺少、不可替代的消費品，并且是與人類生活密切相關的生態環境中的重要組成部分。因此，水資源是經濟增長、人民生活水平和生活質量提高的重要保證，也是人類可持續發展的重要條件。水資源短缺問題是21世紀可持續發展中諸多矛盾的焦點，如何加強水資源高效持續利用、實現社會經濟可持續發展，已成為廣泛關注的問題。隨著改革開放的逐漸深入，我國社會主義市場經濟體系逐漸建立和完善。依照市場經濟的運行規律，資源的稀缺性決定了資源的有價性。隨著人類需求的增長，水資源越來越稀缺，對稀缺資源的競爭利用逐漸成為影響資源配置效率的決定因素。
　　改革開發以來，隨著工業化和城市化進程的加快，水資源逐漸成為稀缺資源，水資源的供求矛盾日益加劇，水資源短缺越來越成為制約我國經濟社會發展的重要因素。可以預見，中國在21世紀頭20年全面建設小康社會的進程中，以及未來50年邁向中等發達國家的道路上，水資源短缺問題將成為制約經濟社會發展的最大資源瓶頸之一。我國是全球13個人均水資源最貧乏的國家之一，淡水資源總量約2.8萬億立方米，占全球水資源的萬分之六；人均2200立方米，為世界人均水平的1/4、美國的1/5。受開發利用、洪水以及生態需要等因素的影響，我國實際能利用的水資源只有8000億～9000億立方米。新中國成立至今，我國的實際用水量已經從1000億立方米增加到5400億立方米，正常年份全國缺水量近400億立方米，目前的660座城市中，有2／3的城市缺水、110座城市嚴重缺水，每年工業總產值因缺水損失達2000億元人民幣。專家預計，我國將在2030年左右出現用水高峰，屆時用水總量達到上限，供需矛盾將更加突出，水資源短缺并非危言聳聽。如何控制水資源需求過快增長、擴大水資源供給、開源節流、優化水資源配置將是必須解決的問題。采取定額管理機制，可以在遵循有效性、公平性和可持續性的原則下，按照水資源特征、經濟規律和資源配置準則，對有限的、不同形式的水資源，通過工程和非工程措施在各用水戶之間進行科學分配。
　　
　　2　定額管理機制的建立
　　
　　由于我國水資源缺少，因此，水資源定額管理機制的建立就顯得非常必要。水資源定額管理是以用水定額編制為核心，以用水統計管理、節水管理、取水計劃管理為主要內容的綜合管理過程。
　　完善的取水定額指標體系、具體量化的取水定額指標以及核算單元對應的取水規模的界定，是開展水資源定額管理的3個基本要素。根據取水定額指標以及取水核算單元對應的規模定量地核算用水需求量即配額，是定額管理的核心，它將宏觀尺度的區域水量分配與微觀尺度的用戶用水考核有機地結合起來。定額管理從宏觀至微觀由三個管理尺度組成，不同管理尺度的定額管理目標和任務對應于不同的管理方案和措施。
　　從宏觀上講，國家和區域水行政主管部門在區域水資源分配總量的約束下，基于綜合取水定額核定的計劃水量和國民經濟發展，制訂地區中長期水供求規劃和年度水量分配方案，上級用水管理部門通過對下級各區域宏觀取水定額指標核定的年度用水量的層層下達，進行水量總體控制。
　　從中觀上講，以行業用水統計為基礎，基于不同行業、不同類別的行業綜合取水定額，主要完成城市水資源在國民經濟各行業間的分配。同時，在開展建設項目水資源論證和取水許可管理時，以同行業取水定額為組織建設項目水資源論證報告書審查及管理提供評價和決策參考；論證建設項目用水量的合理性，用水過程的先進性，分析產品取水定額、生活取水定額、綜合取水定額，并與先進水平比較，分析節水潛力并提出節水措施。另外，依據取水定額，開展城市節水工作的指導、協調，建立節水型用水標準化體系。綜合運用法律、行政、經濟的措施和激勵機制，確保取水定額管理的有效實施，實現城市水資源的高效利用。
　　從微觀上講，主要以分析各類用戶用水行為，分部位研究用水規律，完善細部取水定額體系；建立以計劃取水量、行業取水定額和細部取水定額為主體指標的定額管理考核、評價體系為主要目標。根據用水戶的用水規模和取水定額，編制年度取水用水計劃；研究不同的用水結構、硬件設施等因素的影響對同行業內不同用水戶間客觀存在的用水差異，并通過調節系數進行調整。審查、下達用戶的取水計劃，對用戶取水、用水的統計進行分析，對用水計劃執行情況進行監控，及時地掌握各用水戶的合理用水、節水情況。同時，對各用水戶的用水規模進行統計和鑒別，避免因虛報、瞞報使個體用水控制指標達標而地區取水控制指標無法完成的困境。
　　
　　3　水資源定額管理機制建立的具體措施
　　　3.1　總量控制與定額管理相結合的管理制度
　　對用水實行總量控制和定額管理相結合的制度不僅是我國水法的明確規定，而且是科學指導用水、優化配置水資源的重要途徑和手段。
　　水資源總量指標體系用來明確各地區、各行業乃至各單位、各企業、各灌區的水資源使用權指標，實現宏觀上區域發展與水資源、水環境承載能力的相適應；水資源定額指標體系用來規定單位產品或服務的用水量指標，通過控制用水方式，提高水的利用效率和效益，達到節水目標。
　　總量控制的調控對象是用水分配和取水許可，定額管理的實施對象是用水方式和用水效率。總量控制要求用水分配和取水許可的取用水總量在控制范圍內，控制和指導著用水的合理分配以及取水許可證的頒發和執行；定額管理要求各個層次、各個行業要使用效率較高的用水方式，實現水資源優化配置目標。
　　區域控制的總量，是經上級主管部門批準或按照各地區之間的協議所確定的地表水和地下水(包括主水和客水)水量分配方案或取水許可總量控制指標。根據水量分配方案和年度水情狀況所制訂的年度計劃取用水總量，依照行業用水定額核定的用水戶的取水總量，水功能區劃所確定的水域(河道)納污總量。
　　水資源定額是指在區域用水總量宏觀控制指標下，根據各行業取、用、耗、排特點，在水平衡測試的基礎上，制定各行業的耗、用水定額。定額管理需要根據水資源條件的地區差異，結合總量控制進行審核、核算、編制、調整。
　　3.2　總量控制與定額管理的重要手段——配額
　　本文所講的配額，是廣義的范疇，應用于水資源領域，是對有限的水資源進行管理和分配的一種手段，是指采用市場手段對水資源采取的數量上及價格上的調控額度，以保證社會使用水資源的平衡。目前已經在區域間、流域間、水資源分配方面得到了其用水價格，實現水資源和經濟增長的基本平衡。筆者認為，可以根據不同行業特點決定對水資源的配額進行調整，采用市場手段為主并適當地結合行政手段的方法完善我國水資源的定額管理機制，為實現我國經濟與社會的可持續發展作出貢