行政強制執行與相對人權益保護問題研究

[摘 要] 從實現行政公共利益與私人利益最大化角度來看,防止公權力的異化是保持公益、私益平衡的關鍵影響因素。因此,在立法層面上,要使行政權的行使規范化、科學化;在執法層面,將“比例原則”貫穿執法始終;在監督層面,要加大監督力度。同時要培養公民的維權意識。

[關鍵詞] 行政強制執行;行政相對人;權益保護

行政強制執行是“行政主體為實現行政目的,對相對人的財產、身體及自由等予以強制而采取的措施。[1]”它是國家行政管理活動中必不可少的制度,對確保行政權力的有效運作,乃至維護社會秩序、保障公共利益都發揮著不可替代的作用。公共利益與私人利益在行政執法活動中的博弈成為行政主體和相對人之間的一種不平等的較量,實現雙方利益的最大化是博弈所追求的最佳效果。

一、從案例分析看行政相對人權益保護的必要性

2007年,重慶的“釘子戶”事件一度成為輿論的熱點。重慶市九龍坡區房管局向當地法院提出了司法強拆的申請,法院在3月19號召開了聽證會,作出維持了房管局的裁定,要求小樓的房主限期搬遷、配合拆除。當事人吳某說:“我不是釘子戶,也不是刁民,只是一個依法維護自己權益的公民,我愿意堅持到底。[2]”

從案例來看,一方面由于剛出臺的《物權法》對于物權變動作出了新的規定:“人民政府的征收決定自生效時便可以導致物權的設立、變更、轉讓或是消滅。”這就意味著今后再不會有“釘子戶”的出現;另一方面,該案例將人們的目光聚焦在行政強制執行與相對人權益保護的視角下。人民法院的生效裁定使得行政相對人處于行政執法的強弩之下,人民法院依法對吳某的房屋強制拆除導致其合法權益受到嚴重侵害。在實際的執法過程中,行政機關與相對人之間的矛盾愈演愈烈,其根源在于公共利益與私人利益的不均衡分配。

二、行政強制執行與相對人權益沖突的成因分析

行政關系紛繁復雜而又極易變動,所以因行政強制執行導致相對人權益受損的情形很容易發生。其原因如下:

1、程序法律依據不足

《荷蘭行政法通則》、《葡萄牙行政程序法典》都對行政執法的原則、程序、法律后果等等作出了明確的規定。與之相比,我國的《行政程序法》僅第八章的部分條款對行政機關的執行有規定外,就程序及賠償問題散見于《行政訴訟法解釋》、《行政賠償規定》中,且法條內容簡單,弱化了強制執行的法律規定,并未形成系統化的體系。

2、執法機關機械式分權

《行政訴訟法》對于非訴訟行政案件的執行在第六十六條中規定:“行政機關可以申請人民法院強制執行,或者依法強制執行”。顯然,法律將執行權賦予了行政機關和司法機關。實踐中,很多行政機關因沒有法定強制執行權而申請人民法院強制執行。人民法院對于行政機關申請強制執行的案件通常采用形式審查而不進行實質審查。因此,由人民法院來執行的案件往往缺乏必要的程序約束,很容易讓相對人蒙受不必要的損失。

3、監督機制不到位,公民法律意識淡薄

監督是對于公權力制約的一劑良方。在我國享有監督權的主體包括人大監督、政府專門機關監督、政協民主監督、司法監督。然而,名目繁多的監督并未起到制約的作用,相反監督機關的權限不明,程序不清。容易導致政府部門之間的相互推諉、扯皮。

另外,公民的法律意識淡薄也是其權益受損的影響因素。公民扮演著行政相對人的角色,在行政法律關系中處于弱勢。面臨強大的公權力侵犯時,相對人往往不知所措,形成了強制執行下的弱勢效應。

三、完善行政強制執行與相對人權益保護的對策

行政強制執行的頻繁運用是現代行政的一個重要特色之一。防止公權力行使的異化是實現公益、私益博弈的良性動態平衡的關鍵,也是行政執法所追求的價值所在。對此,應當完善以下幾點:

1、立法層面的完善

立法機關應當著重訂立規范行政主體實施行政行為的步驟、順序、方式、形式、時間以及相關的程序性制度,使行政權的行使規范化、科學化;對于行政相對人的合法利益提供必要的保護,在其權益受到損害后及時地提供救濟,使相對人能夠有效地防御不合理的侵害;將行政公正的相關制度嵌入到法律規范中,確保行政相對人的了解權、聽證權得到有效行使,同時也增加行政過程的公開性和透明度。

2、執法層面的完善

第一,行政強制執行的主體應當專門化。設立專門的行政執法機構,將強制執行的裁判權和實施權相分離。這樣既可避免執行人員的權力過大,又能監督行政主體實施具體行政行為的合理性,同時節約司法資源。第二,權責劃分應當明確化。建立行政執法責任制,將權力和責任明確劃分給不同的責任人。將責任嚴格落實到每個崗位和個人,對職責范圍內應作為而未作為或不依照法定權限和程序,損害行政相對人利益的行為,按照“誰主管誰負責,誰辦理誰負責”的原則,嚴格追究領導和直接責任人的責任。既強化執法責任制,又能促進執法部門依法行政。第三,“比例原則”應當貫穿執法始終。行政行為并非一味追求公共利益的完全實現。在公共利益與私人利益博弈過程中,“比例原則”成為衡量多寡的砝碼。執法主體應當在實踐中權衡利益大小,在實施行政強制執行行為時,將相對人的利益損害降為最低,使之與所追求的行政目的相適應。

3、監督機制的完善

監督機制是權力與權力(利)之間的互動機制—權力與權力(利)的相互制約、相互協調,其功能在于保障各方權力(利)的充分行使。行政執法活動中,行政權的特殊性勢必會對行政相對人的利益造成影響,監督行政權的合理利用至關重要。

(1)強化內部監督體系。將人大監督、政府專門機關監督、政協民主監督、司法監督有效結合起來,形成制約行政權的內部監督體系。在權限和內容上要相互協調,通過事前或事后的監督以及其他行政主體及國家機關的介入,來增加執法主體的自律性。其中,政府專門機關建立經常性的監督巡視制度,督促其依法履行職責,嚴格規范文件備案審查,充分發揮監督的作用。

(2)保障外部監督體系。著名法學家梁慧星教授認為:“面對行政權的不斷膨脹、不斷擴張、益發強大的趨勢,僅以公權制衡公權是無法防止行政權濫用的,而應暢通公民個人或社會組織為維護公共利益的渠道,實行以私權制衡公權。[3]”可見,群眾監督和輿論監督能夠及時、直接的揭露行政主體的違法行為,對于行政行為的實施發揮積極的監督作用。行政主體應當不斷拓寬外部監督渠道,利用信訪制度、傳媒力量等手段將各種監督形式緊密結合起來,保障外部監督機制配合內部監督權的運作,從而加大監督力度、提高監督效果。

4、公民維權意識的培養

公民維權意識的提高是建設法制國家的重要要求,只有具有法律意識的公民在受到非法侵害時,才能運用法律的武器來保護自己;同時在法律活動中,公民能夠遵紀守法、履行義務。特別是在行政執法活動中,一方面發動公民積極配合、協助行政機關工作,才能共創雙贏的局面;另一方面,公民的維權意識可以有效的遏制行政權的膨脹,防止公權力濫用,監督執法人員的行政行為。

綜上所述,法律應當構建一整套謀求行政效率和相對人權益最大化的體制,不是盲目的追求單方受益的結果,把行政機關和相對人推上分庭抗禮的局面,片面的割裂了行政機關和相對人的關系。實現行政公共利益與私人利益最大化,這是行政強制執行和相對人權益保護的平衡發展模式,從真正意義上節約社會資源,在全社會實現公平和正義。

[參考文獻]

[1] 姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京大學高等教育出版社,2006.3:322.

[2] 秦力文.“重慶最牛釘子戶”.載http://news.xinhuanet.com/legal(2007/03/23).

[3] 王納新.論述我國的行政訴訟制度的完善——以訴訟目的為視角的理性分析.載http://www.chinacourt.org/public/detail.(2004/07/14).

[4] 姜明安.行政法學[M].山西人民出版社,2000.8.

[5] 李 浩.強制執行法[M].廈門大學出版社,2004.

[作者簡介]

喬偉偉(1984-)女,內蒙古呼和浩特人,碩士生,研究方向為憲法學與行政法學.