我國財政投資評審研究綜述

[摘 要] 財政投資評審是財政實施監管職能的具體體現，本文擬將近年來我國財政投資評審的最新研究成果加以介紹。

[關鍵詞] 財政 投資評審 綜述

財政投資評審是財政實施監管職能的具體體現，其在加強財政投資監督管理，提高財政投資效益，構筑公共財政框架等方面均具有十分重要的意義。關于財政投資評審的研究工作主要集中職能定位、評審模式和評審方法等三個方面。

一、關于財政投資評審職能定位的研究綜述

自從1994年財政部門收回原來由建設銀行代為行使的評審職能以來，關于財政投資評審的職能定位問題，明顯存在一個認識逐步清晰深化的過程。最初，人們一般將財政投資評審視為財政職能的延伸;而在當前，人們已經將財政投資評審定位為財政職能的重要組成部分，將財政投資評審視為財政部門加強預算執行監管的重要手段。

朱志剛認為，財政投資評審應該是財政工作的題中應有之意，是財政監督的重要環節和有效手段，進一步加強投資評審工作是新時期財政工作和財政改革的要求。 加強投資評審工作是深化預算管理改革，提高預算管理水平的必然要求。 應該站在公共財政體制改革、建設社會主義新農村、轉變經濟增長方式和預算制度改革的高度，充分認識新形勢下財政投資評審工作的地位和作用。財政評審機構承擔的是公共任務，不應該將財政評審機構看作中介機構，應當是一個由國家撥款的單位，而不是依靠評審收費來養活自己的機構。

龐敦之認為，財政投資評審工作為財政投資管理提供基礎性、技術性服務，是財政基本建設投資管理監督的方式和手段，是財政基本建設管理職能的延伸。

魏躍華認為，財政投資評審機構，是財政部門所屬(或主管)的專業監管機構，承擔(或履行)政府投資項目預算、決(結)算的經濟技術監管職責。其專業審核是財政項目預算運行機制的必要環節。

黃佩筠認為，政府只有經過科學縝密的評審過程，才能優化資源配置，滿足社會對公共產品的需要，因此，財政投資評審是財政職能的重要組成部分，沒有財政投資評審，公共財政就不能有效地發揮其職能。本質地說，財政投資評審機構是政府公共財政職能的實施機構。

謝賢星認為，財政投資評審是通過考察、評估和測算政府公共投資客體運作全過程，對相應的政府公共投資進行技術性、基礎性的審定，保證其使用效益的一項基礎性工作，是財政部門資源配置職能的一部分。賈康認為，加強和完善財政投資項目的評審制度是當前推行積極財政政策的迫切要求;為了實現社會福利的最大化，政府必須精打細算，做到少花錢多辦事，這就離不開財政投資項目的評審;財政投資項目的評審應站在社會的角度來考慮財政投資的效益，這就意味著，不僅僅需要考慮財政投資的經濟效益，還要考慮財政投資的社會效益。白景明認為，加強財政投資評審機構建設是財政投資評審體系建設的核心內容;在財政投資評審機構的建設過程當中，應該著力解決好三個問題:一是要明確評審機構的性質，評審機構應當被定位為行政系列而不是事業單位;二是要明確評審機構的職能，評審機構應當根據有關法規組織評審;三是優化評審隊伍的結構，以適應財政投資評審專業性強的特點。

二、關于財政投資項目評審模式的研究綜述

財政投資項目評審模式就是關于財政投資項目評審的范圍、目的、準則、評審思路及其評審方法的總括，是對政府公共投資項目評審實踐經驗的總結和理論認識的升華。

1.關于財政投資評審的范圍、目的和準則的研究綜述

隨著我國預算管理體制的不斷完善，無論是政府機構的專業領導還是學術研究者都已經對投資評審作用的強化和投資評審模式的完善進行了廣泛的研究。在投資評審的范圍方面，朱志剛提到:“應當圍繞財政工作的重點開展財政投資評審工作”，尹慧敏指出:“切實發揮財政投資評審在強化預算管理中的積極作用，…對提高財政預算管理水平具有重要意義”，龐敦之認為:“財政投資評審是提高財政投資效益的有效措施”;在投資評審工作的完善和發展方面，孫志筠提到“評審質量是評審工作的立身之本，發展之基”;尹慧敏指出“拓展投資評審業務范圍，建立科學規范的評審體系和工作機制”是“十一五”期間山東省財政工作的重要任務。

尹慧敏、龐敦之指出完善投資評審制度應作為加強財政法制建設與財政監督的一項重要舉措來看待。

目前，針對國外財政投資評審模式的研究尚不多見。且主要集中于對國外投資評審機構、投資評審程序等方面的描述性研究。如《英國、意大利政府投資項目監督管理體制考察報告》主要集中于對英、意等國的政府投資項目監管機構和政府投資項目監管流程的全景式描述;《美國、加拿大政府投資項目管理考察報告》，在對美國、加拿大政府投資管理進行考察的基礎上，分析了美國、加拿大政府投資監督管理制度，并進一步以建設項目工程造價管理體系為例，詳細解釋了美國政府投資項目監管和預算控制體系。《澳大利亞、新西蘭政府投資項目管理體制考察報告》在對澳大利亞、新西蘭等國進行實地考察的基礎上，詳細分析了兩國政府的投資監管模式。但是到目前為止，有關國外投資評審模式的研究很少涉及投資評審在預算管理中的定位等內容。

2.關于財政投資評審事業發展思路的研究綜述

尹慧敏，龐敦之認為，隨著公共財政改革的進一步深化，財政工作重心應由資金分配到資金管理轉移，應該扭轉“重分配、輕管理”的局面。財政投資評審應該配合部門預算、政府采購、集中支付等財政預算體制創新，將管理和監督的觸角擴展到財政資金分配的事前、事中、事后的各個環節。 上述觀點具有代表性，也散見于近期許多論述中。

尹慧敏認為，財政投資評審的范圍和規模有待擴大;財政投資評審的規范化、程序化明顯欠缺。段曉晨指出，財政投資項目可行性研究和項目設計階段是評審的重點，必須運用全生命周期投資理論進行投資項目的投資估算和投資方案的優化。銀濤甚至為工程項目概算設計了一套造價估算方法，對可行性研究階段的造價投資估算具有積極的意義。

3.關于財政投資評審的指標體系

財政部投資評審中心的康學軍主任認為，加強公共支出績效的評價是現代市場經濟發展的內在要求，受托理財的財政部門有必要在制度上加強公共支出績效管理。開展公共支出績效評價要處理好績效評價與績效預算的關系，同時，還要處理好部門自我評價、財政評價、人大評價和社會評價的關系，以及項目績效評價和部門績效評價的關系。應該逐步完善績效評價工作體系，逐步實現績效評價的法制化，將績效評價結果與部門預算掛鉤。

財政部科研所的賈康認為，做好績效評價工作是提升公共利益的具體努力。在市場經濟和公共財政構建過程中，努力把績效評價工作由粗到細做好，關鍵要從五個方面入手:一是建立績效評價的長效機制，要以制度安排，謀求公共效益最大化，保證制定的目標不落空;二是把績效評價作為貫徹落實統籌協調、科學發展觀的重要依據，使績效評價的重點往前移，通過事前評估，更多地規避實際發生的低配置，提高公共資金的使用效益;三是把項目績效評價作為切入點，逐步擴大到整個支出和預算;四是提高績效評價的法制化水平，有相對穩定的規范依據;五是研究工作者要加強研究，做好專門人才的培養，共同促進這項事業的發展。

國家發改委產業經濟研究所的馬曉河認為，政府投資目標比較復雜，要圍繞公平性、效率性和先進性建立評價體系。

國務院發展研究中心的米建國認為，對財政性投資項目進行績效評價是財政資金管理的重要內容，績效評價有助于提高財政資金使用效益，也有助于提高政府行政效率。財政部門搞好績效評價要注重直接效益和間接效益的結合，當前效益和長遠效益的結合，評價指標定量和定性的結合，事前評價和事后監督的結合，量力而行和發展需要的結合。

財政部科研所的蘇明和中國社科院財貿研究所的高培勇認為，績效評價是對財政投資評審工作的延伸和拓展，是對投資項目全過程的評價，包括起點、進程和結果。有關財政投資評審和績效評價的理念、方法要準確定位。一是要解決好對誰負責的問題;二是要區別公共財政支出與非公共財政支出的關系;三是要找準評價的依據和評價的對象。同時要處理好三個關系:一是與審計工作重疊的問題;二是在實踐中與部門利益的沖突問題;三是在財政部門內部的工作協調問題。

王海兵在《公益性項目決策階段財政投資評審的方法研究》一文中認為，項目投資決策評審的指標體系應包括項目建設的必要性指標、建設條件指標、社會效益指標和環境影響指標等;而系統性、獨立性、可測性、定性和定量相結合、科學性、可比性、可操作性、全面性與必要性等內容是構建財政投資評審指標體系應遵循的基本原則。

劉新民在《政府公共工程績效審計研究》中設計了資金籌集與運用、工程工期、工程質量、工程造價、使用后的效果等五個方面的指標。他認為，政府公共工程績效評審指標的選擇應考慮到全面性、適當合理性、針對性和真實準確性等幾個方面的因素。

鐘凌云在《政府投資績效審計研究》一文中設計了主要財務評價靜態指標、主要財務評價動態指標、不確定性分析指標、建設速度指標、工程質量指標、達到建設能力狀況指標、投資回收效果指標、社會效應指標和環境效應指標等十類指標來綜合反映財政投資項目的效績。他認為，相關性、綜合性與系統性、責任性與可控性、可理解性與可接受性、可操作性與成本效益性，以及持續發展等原則是建立政府投資績效審計評價指標體系應遵循的基本原則。

呂耀俊在《建設項目績效審計的理論和實務研究》中提出了財務效益指標、國民經濟效益指標、社會效益指標和環保評價指標等四大類指標來綜合反映財政投資項目的效績。他認為，建設項目績效審計評價指標的設立應遵循層次性、相關性、地域性、時效性、全面性、可控性、動態性和指導性等原則。

浙江省財政廳績效評價處課題組的《財政支出績效評價指標體系研究》設置了三級指標來綜合反映財政投資項目的效績。該課題組認為，績效評價指標的設置應遵循精確性、相關性、可行性(易操作性)、可比性和重要性等原則。

另外，建設部和原國家計委1993年頒布的《建設項目經濟評價方法與參數》(第二版)，詳細介紹了建設項目經濟評價的原則和方法，其中也涉及相關的評價指標，如財務評價指標、國民經濟評價指標、不確定性分析指標、方案比較指標等。

三、關于財政投資項目評審方法的研究綜述

我國建國初期的財政投資項目管理基本上是按照“先勘探，后設計，再施工”的原則進行的。在第一個五年計劃時期，投資項目的評審真正引入投資管理程序。隨后，由于極左路線的干擾，不少項目沒有進行深入細致的調研，不搞可行性分析，也不編制設計任務書，出現了大量“邊勘探、邊設計、邊施工、邊投產”的“四邊”工程，造成國民經濟資源的極大浪費。改革開放以后，1981年，國家計委正式把可行性研究納入了基本建設程序。1983年，國家計委頒發了《關于建設項目進行可行性研究的試行管理辦法》，規定一旦項目建議書獲得批準，都必須進行可行性研究。與此同時，在世界銀行的幫助下，中國投資銀行也在其貸款項目管理中引入了項目評審的原理和方法，并于1984年出版了《工業貸款項目評估手冊》，作為投資銀行系統開展項目評估的依據。隨后，建設銀行又于1984年擬定了《中國人民建設銀行工業項目評估試行辦法》，用于指導建設銀行基建貸款的決策管理。1986年，國務院正式將項目評審作為項目前期的一個重要工作階段，要求建設項目必須先提出項目建議書，經批準后，可以開展前期工作，進行項目可行性研究。而且，國務院要求可行性研究報告必須達到規定的深度，編制大中型項目設計任務書時必須附可行性研究報告，并經有資格的咨詢公司評估，提出評估報告，再由國家計劃委員會審批。至此，項目評審已經成為我國投資項目決策過程中的法定工作程序。

我國的建設工程造價長期采用定額計價模式，財政投資項目評審也以合法性、合規性審核為主，評審的業務流程，以及評審的方法相對簡單，技術性明顯，因此，尚未發現涉及財政投資評審方法的系統性理論研究。

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