新時期行政腐敗誘因及對策分析

摘要 腐敗是伴隨權力的出現而產生的一種社會現象。其不僅侵害政權賴以存在的經濟基礎，也嚴重破壞國家政權的穩定。因此被人們視為破壞社會發展的癌癥，成為各國政府的大敵。如何預防腐敗，不僅決定著一個國家政治、經濟、社會能否健康發展，而且也是對政府執政能力和公信力的嚴峻考驗。當前我國正處在計劃經濟向市場經濟的轉型期，在這個轉型過程中腐敗也有所加劇，其源于市場經濟條件下，腐敗的誘惑和機會增多增大。因此腐敗無論在層次和范圍上都在有所發展，一些地方和部門的腐敗也由個人腐敗發展為集體腐敗，由低層次腐敗發展到高層次腐敗，并越發具有技術性和隱蔽性。因此在新的時期歷史條件下，如何有效預防腐敗的發生，建立完善的反腐敗機制是我們當前面臨的一個歷史性課題。本文在系統分析當前新時期腐敗的特征、原因的基礎上提出了相應對策建議。

關鍵詞 行政腐敗 誘因 治理體系

一、對行政腐敗的理解

在西方傳統中，“腐敗”一詞來自于拉丁文動詞“corruptus”，意思是“毀滅”、“破壞”，它的希臘詞根意味著丑陋地死去或毀滅。對于腐敗我國古代也出現了一些萌芽性的闡述：如《漢書·食貨志》：“太倉之粟，陳陳相因，充露積于外，腐敗不可食”。唐代《唐律疏議》中較為系統的規定了對官吏貪污賄賂犯罪的處罰。當今學術界對腐敗的概念做了多角度的表述，如俞可平從民主政治的角度認為“政治腐敗就是政府公務人員以其職務之便獲取私人利益，以致國家的政治生活發生病態的變化’。發展政治學理論認為腐敗是”公務人員濫用公共權利以謀取私人利益的一種行為。國外學者如亨廷頓認為，“腐敗是指國家官員為了謀取個人私利而違反公認準則的行為”。斯里夫(SheJeifer，A.)和偉西利(vishny，R.)把它定義為“政府官員出售政府產權以謀求私利的行為。戴維·H·白利認為，腐敗一詞意味不正當地使用權威以得到個人利惠，這種利惠不一定是金錢。國際貨幣基金組織認為：腐敗是濫用行政權力謀取私利。從上述論述我們可以看到，對于腐敗可謂仁者見仁，智者見智。但其核心是一致的即：權力特別是行政權力的私有化，私利化。因此我們可以對行政腐敗做以下界定：即政府行政人員不正當地運用行政權力實現私利，從而違反公認標準的行為。簡單表述為：以公權謀取私利，導致公共利益遭受損害的行徑。對其我們可以從以下三個方面理解：第一，行政腐敗的動因是權力的行使和運作帶來的利益。權力的實質就是權力主體運用一定的強制力，為實現一定的利益而作用于客體的一種力量。個人利益和公共利益之間，權力主體如果運用權力指向公共利益，權力運作則有合法性；反之，違法的權力運作若指向個人私利，行政腐敗就會產生。第二，行政腐敗的關鍵是公權私化，權力不受約束。失去權力主體自身內在的自律，外界監督約束無力，屬于公法范疇的權力就將轉化為屬于私法對象的權利。第三，行政腐敗是違反法律和道德行為準則的行為。“行政腐敗通常泛指一個職權行使人的一種違背準則的行為”。行為準則包括法律和道德，職權行使人作為該權力主體違背法律所確定的權利職責即義務規定，就構成行政腐敗行為。言至于此一個問題必將產生：什么原因導致了行政腐敗呢?

二、行政腐敗誘因分析

(一)個體原因

公共選擇理論認為政府的建立是為了提供公共物品、控制經濟運行、保證社會的穩定和法律的實施，同時政治家和政府官員也是理性的，也是追求個人利益或效用最大化的獨立的經濟人，其動機在于追求更多的報酬、權力和威望。無論是經濟領域還是非經濟領域，官員或政治家會按照成本收益原則追求效用或利益的最大化。根據經濟人的假定，人們從事某種職業活動，目的在于謀求自己的私人收益。這一私人收益不僅包括當事人目前能獲得的各種有形的經濟利益和無形的滿足，還包括履行職責可望得到的各種預期收益，如利潤、市場份額、權勢、工資、晉級等。對市場主體而言，如果市場是完備的，沒有外部性，他將獲得履行職責的所有收益，并承擔相應的成本。也就是說，收益和成本等同于他的私人收益和私人成本。在這種情況下，充分履行職責將完全符合當事人的利益。而對代理人或科層組織中的雇員來說，他并不能獲得履行職責的全部收益，也不承擔瀆職的全部損失。履行了職責也只能得到契約收入。反之，如果腐敗不受查處，除了獲得契約收入，還會得到額外的腐敗收益。因此，科層組織中個人帶來的市場收益和市場損失都可以通過組織外化。代理人履行職責與搞腐敗的私人收益和私人成本既可能小于、也可能大于其行為所帶來的社會收益和社會成本。作為理性的決策者，代理人只能根據其私人收益和成本的計算來選擇自己的行為。因此，即使履職會增加社會收益，但只要履職給代理人帶來的私人成本大于私人收益，他就不會認真履行職責；同樣，只要腐敗給他帶來的私人收益大于私人成本，就會誘發腐敗。

(二)制度原因

腐敗的產生除了公職人員個人的原因外，制度的缺失或不完善是另一個非常重要的原因。假如只從人性的角度來探討公職人員腐敗的原因，就會有失偏頗，因為任何事物都是內因和外因共同作用的結果。僅有個人利益最大化的利己動機還不能構成腐敗行為，制度缺陷才是問題的關鍵。如果說追求自身利益最大化的經濟理性是公職人員腐敗的內在原因，那么制度的不合理、不健全就是公職人員腐敗的外部條件，甚至是直接推動腐敗行為發生的直接原因和最重要的因素。腐敗的個人因素解釋了腐敗行為產生的內部動機，腐敗的制度因素則解釋了腐敗產生的外部條件，制度的缺失和不完善提供了腐敗機會，這兩種因素共同作用就導致了腐敗的產生。

一般認為制度可分為正式制度與非正式制度兩大類。

正式制度有兩個層面：一是宏觀的制度環境和制度結構；二是微觀和中觀層次的具體制度安排。主要表現為行政權與產權的相互藕合。而非正式制度則指文化傳統、習慣、道德、意識形態等。正式制度體現在經濟制度、政治制度等各方面，制度的載體表象為行政權與產權兩種相互交替爭權奪利。產權一般源于社會的生產與分配過程，它產生于經濟市場。而行政權是由于政府職能的存在而產生的一種權力，它產生于政治市場。當一個社會的資源配置是由產權決定的時候，那么就會形成一種尋利的社會；當一個社會的資源配置是由行政權決定的時候，那么就會形成一種尋租的社會。由于在市場經濟發展的過程中，經濟的飛速發展形成了新的財源和權力渠道，新的財源往往具有產權不明晰的特點。加之相關的制度不健全具有滯后性，客觀上形成了腐敗的基礎。

在非正式制度安排中，關系網盛行的現狀與重視人倫關系的傳統也屬于非正式制度的有機部分。這種網和這種情一旦運用于權錢交易，則產生大面積的腐敗。

中國現階段的確存在著一個既不同于計劃體制，又不同于規范市場化的資源配置系統，它是一種非正式的社會關系網絡。尋租活動的展開，主要就是通過這種非正式社會關系網絡來進行的。

(三)信息不對稱

在公共事務領域，如果信息是完全對稱的，那么。民眾與官員之間形成的公共權力委托代理運行機制不會失靈。因為，雙方不論在公共權力委托代理的隱含契約形成以前還是以后，民眾對公共權力執行過程及其結果的監督成本為零并積極監督，官員也知道如果自己執行與實施公共權力不力，會失去代理人資格，因而雙方都沒有機會主義傾向。但是，在信息不對稱的現實世界中，公共權力的委托代理雙方都是只具有有限理性和有限計算能力，雙方都具有機會主義傾向。因而，在公共權力的委托代理關系運行中，誰對公共權力運作擁有的信息多，誰就在這種隱含的委托代理契約及其執行中擁有潛在的優勢。在現實中，接受廣大民眾公共權力委托并代理運行的政府，在很大程度上只不過是觀念化的象征物，而其真正的職能需要通過有關具體部門及其官員負責執行來實現。因此，官員就成為民眾的公共權力的終極代理者，公共權力被多層委托代理給具體的官員，由其負責公共權力的執行。由于官員成為公共權力的終極執行者，使廣大民眾與政府之間的公共權力初始委托代理關系復雜化，即從民眾到官員之間的公共權力委托代理關系鏈增大，在公共政策的制定、實施和作出行政行為等過程中，官員擁有眾多的信息資源，成為信息強勢主體。在這種信息不對稱的情況下，信息強勢方能夠利用自己的信息優勢，通過損害信息劣勢方獲益，因而，這將會更容易導致民眾與官員之間的公共權力委托代理關系失靈，即出現腐敗。

(四)文化因素

在討論我國權力腐敗問題時，經常被學者論及的概念是“貪讀文化”。歷史上貪讀文化的表象有：“輕視公德、重視私人關系是我國傳統人際關系的一大特點，‘禮尚往來’這一戒律是人際關系中的利益交換具有一種道德含義。‘千里做官為求財’則說明中國人心靈深處對在政府任職的一種世俗看法，‘法不責眾’一方面使人們在犯罪時有了從眾的心理基礎，另一方面使社會懲罰失去效力”。現在的腐敗現象只是古老文化的一種延續，“貪讀文化”是對中國政府歷史上一直存在的大量腐敗現象的反映和總結，歷史上的腐敗長期對國民價值觀念發生潛移默化的影響，被國民所接受并努力效仿。進而，使腐敗形成一種社會風氣和生活方式，反過來，被國民心理所接受的貪讀文化進一步加劇了腐敗。

三、行政腐敗的治理體系

(一)建立激勵機制保障廉潔行為的發生。

中國歷來有高薪養廉的說法，雖然由于人欲望的無限高薪永遠無法養廉，但與經濟發展水平向適宜的收入確能在一定程度上起到抵制利益誘惑的效果。如新加坡腐敗現象很少，除了法制健全、措施得力之外，還有一個重要因素，這就是政府給予官員優厚的薪金和良好的待遇。新加坡政府官員的收入在世界上也屬于較高的國家之一。新加坡政府認為，與其讓官員們通過非法途徑獲取錢財，不如給予優厚待遇，以養其廉。另外，新加坡實行退休養老金保險制度。如果公務員因貪污受賄等罪被開除或判刑，其養老金亦一并取消。因此，公務員一般都珍惜職務，勤政清廉，絕不甘冒因貪污受賄而被剝奪養老金之風險。因此，根據我國當前的生產力水平，在政策安排上應建立合理的公務員工資收入制度，適當提高公職人員的收入水平，確保國家公職人員的合理待遇和正當利益。并應建立公務員的收人體系將工資外收入、工資外的補貼、福利納入到工資內，使實物福利貨幣化；并完善公務員的醫療保險制度、退休養老保險制度；建立合理的監督、獎懲制度，使國家公職人員在內心建立起一道抵御腐敗的心理屏障。

(二)以制度規范建立起防止行政腐敗的基礎

廉潔的行政體制需要一種特定的社會組織結構作為依，更需要優良的政治體制支撐。十六大指出“進一步轉變政府職能，改進管理方式，推行電子政務，提出要通過制度安排，保證具體的腐敗活動要為之付出代價，不能使腐敗行為成為一種有利可圖的活動，更不能使廉潔的行為成為事實上的吃虧者。對此，胡鞍鋼教授提出要從制度上大幅提高“四大腐敗成本”，一是提高查處腐敗的概率；二是加大法律處置程度；三是提高經濟懲罰程度，使之為腐敗交易付出高額的經濟代價；四是加大精神或名譽損失程度，讓其為腐敗行為支付高昂的“精神代價”。總體來說即通過加大制度供給以使腐敗無存在的制度空間。結合我國實情可通過以下措施實現：

1 加強行政立法，實行依法行政 古希希臘哲學家柏拉圖說：“如果一個國家的法律處十從屬地位，沒有權威，我敢說，這個國家一定要覆滅。”法律和法律安排同樣是一套語言和信息，它顯示對社會成員的行動的預期。以法律形式明確規定國家公務員的權責范圍，明確何種行為是越離正軌、玩忽職守的，應該給予何種懲罰。同時提高執法人員的素質，清除超法律因素在法律程序中的影響，使腐敗不僅能及時被發現，而且能沒有障礙地得到查處。 為此完善的行政法律體系應進行以下幾個方面工作：

首先行政法規的內容要全面，要形成科學完備的法律體系，行政立法要對行政權力運作的全過程進行規范，使行政權力運行的每一個環節都有相應的法律法規來約束。

其次各種行政法規要相互配套，應當適應形勢發展的需要，具有預見性和較強的操作性。最后行政立法要求有確當的規劃，當前大量的行政行為還無法可依。而法院、檢察院從事訴訟和其他職權活動都必須遵守嚴格的法定程序，而行政部門每日從事的大量行政行為卻沒有明確的程序依據，這就導致了法律空白下行政權力無約束的膨脹，最終導致了腐敗的出現。因此，必須盡快出臺防范行政權力腐敗的相關法律：一是要抓緊制定《行政監督法》，制定該法的主旨是規范監督的主體和范圍。它不僅要規定國家機關在各自權限內對法律實施所進行的監督，還要規定政協、各政黨和社會團體、新聞機構、社會公眾對法律實施的監督，目的在于預防和糾正立法、執法中可能或已經出現的各種偏差和錯誤，督促各級國家機關、公職人員及社會各方面嚴守法律，保障國家法制的順利實現。二是要制定《政務公開法》。規范各級權力行使者的審批權，任何項目的立項，都應經過嚴格的論證、評估審查等程序，任何項目投入運行，都必須經過公開和公平的投標、竟標等程序，以杜絕給權力腐敗留有任何的空隙或灰色地帶。三是要制定《行政程序法》。我國已制定了《行政處罰法》、《行政監察法》和《行政復議法》，但這僅僅是對行政處罰，行政監察和行政復議這三種行政行為作出規范。除此之外，大量的行政行為還無法可依。我們知道。法院、檢察院從事訴訟和其他職權活動都必須遵守嚴格的法定程序，而行政部門每日從事的大量行政行為卻沒有明確的程序依據，這是不正常的。因此，必須盡快出臺《行政程序法》，將分散的程序立法適時地提升為統一適用的行政程序法，按照規范和公開的原則，對各種行政行為的實施的方式、順序、時限和規則做出明確、具體、嚴密的設定，防止權力運行中擅自減免、超越、改變甚至隨意違反程序和規則，從程序上防止行政權的濫用。

2 創新行政監督機制，加強對行政權力的監督制約

19世紀英國著名歷史學家阿克頓勛爵曾提出過一個廣為流行的觀點“權力趨于腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗”，人類的歷史和現實表明，只要尚未建立起有效的行政權力監督機制，行政權力的非公共運用就會發生。要防止行政權力的濫用，就必就必須建立起規范化、制度化的監督體系對行政權力進行有效監督。為此要學習國外經驗，通過權力機關設立一些專門機構并采取一些有針對性的措施。首先建立專門的監督行政權力的機構監督委員會，要求掌握行政權力的人員定期向該委員會述職，以監督行政權力運行情況。其次，可通過監督的立法完善監督程序，通過完善的監督程序保證國家權力機關對行政權力的有效運行。監督立法的重要責任就是監督和制約，若不完善行政程序，監督就缺乏依據起必將導致決策的隨意性過大。

另外應拓寬監督渠道，加大監督力度，預防腐敗發生。缺乏有效的監督是誘發腐敗的重要原因。要進行有效的監督，除了制訂相應的制度之外，還必須具有一定的手段，而電子政務正好起到了一種難以替代的作用。一方面政府可以通過電子政務對外實現政務公開，使得公民能夠通過政務平臺了解政務、參與政務、監督政府，另一方面可以通過電子政務平臺幫助政府進行內部資源規劃和內部監督，具體說即政府部門以GRP為理念通過電子政務平臺實現組織的信息資源收集整理與規劃，從而是組織內各部門工作一目了然為上級領導以及監督部門提供監督和決策參考。使監督部門可以隨時查看政府部門的各種信息庫，及時準確地掌握各種情況，變事后查處為事前預防和事中阻止。政府工作人員的工作行為都會被完整的記錄，這些記錄真實地反映了政府工作人員處理業務的過程和結果。監督部門通過實時地查看操作記錄，從而可實時地跟蹤工作人員的行為軌跡，一旦他們有違規的地方，可以及時發現。這樣可以讓腐敗行為在發生之初或中間被發現和制止，從而避免腐敗行為造成重大的損失。

(三)通過行政文化建立行政腐敗思想防線

應加強行政人員的道德建設，使行政人員不斷提高思想素質和道德水平，在思想上建立起自身的道德防線，從而據腐敗于千里之外。為此，一要樹立正確的行政道德價值導向，以維護國家、社會和人民的利益為己任，承擔公共責任，維護社會公正，全心全意為人民服務。二要繼承和弘揚中華民族傳統的美德，“先天下之憂而憂，后天下之樂而樂”，把人民利益放在首位，吃苦在前，享受在后，勤政廉政，秉公執法。三要加強個人道德修養，正直無私、實事求是、光明磊落、表里如一，一切從國家和人民的整體利益、長遠利益出發，團結協作，高效負責人地完成對國家和社會公共事務的管理。