江蘇促進資源節約和環境保護創新機制研究

摘 要:江蘇是中國東部地區發達的省份之一，正處于工業化、城市化加速發展的關鍵階段，資源消耗和環境壓力成為制約發展的兩大“瓶頸”。需要不斷創新科學發展機制，建立促進資源節約和環境保護的系統機制，促進江蘇經濟社會的可持續發展。

關鍵詞:資源節約;環境保護;創新機制;可持續發展

中圖分類號:F205 文獻標識碼:A 文章編號:1004-1605(2010)03-0054-03

所謂資源，是指自然界存在的可供人們利用的礦產資源、水資源、森林資源、土地資源、生物資源和環境資源等。環境之所以也是資源，是因為它是人類賴以生存的棲息之地，是維持人類生活的基礎條件。而當經濟社會發展到一定階段的時候，人們越來越認識到節約資源和保護環境的重要性，建設資源節約型、環境友好型社會成為必然選擇。要建立資源節約、環境保護的體制機制，通過國家和各級政府行使其管理職能，出臺一系列的政策和措施，促進國家和地區合理利用資源、節約資源和保護環境，以實現可持續發展為目標。為此，需要發揮政府的主導作用和市場的導向功能，綜合運用行政、經濟和法律等各種手段，在全社會合理地配置資源，建立有利于資源節約、環境保護的系統機制，使經濟社會在其資源和環境承載力能夠承受的范圍之內可持續發展。

一、江蘇資源利用和環境保護現狀綜述

江蘇是中國東部地區發達的省份之一，目前正處于經濟發展加速、社會進步加快和環境保護加強的重要時期。近年來，在科學發展觀的指導下，正以實現可持續發展為目標，積極建設資源節約型、環境友好型社會，走新型工業化道路，努力實現經濟、社會和環境協調發展，并取得了許多富有成效的寶貴經驗。其資源綜合利用率高出全國平均水平20多個百分點。節能方面，江蘇大力推進節能降耗，積極開發新能源，提高能源使用效率成效顯著。2008年江蘇單位GDP能耗為0.803噸標準煤，比全國平均水平1.102噸標準煤低29個百分點，位居全國第五位。節地方面，江蘇通過嚴格控制項目用地指標，使開發區成為全省產業集聚區和經濟發展的帶動輻射區。江陰的“工業向園區集中、人口向城鎮集中、住宅向社區集中”的土地“三集中”舉措，在全省實施并得到了國家的肯定和推廣。生態建設方面，江蘇最早提出建設一個青山常在、碧水長流、清新怡人的綠色江蘇，把發展循環經濟，建設生態省作為建設資源節約型、環境友好型社會的重要途徑和目標。目前，全省已建成5個國家生態市、18個環保模范城市、63個全國生態示范區和2個國家生態工業示范區，數量均居全國前列。在經濟迅速發展、居民生活水平顯著提高的情況下，全省主要污染物排放強度有所下降，生態建設持續加強，環境惡化的趨勢也得到控制，初步走出了一條具有江蘇特色的環保發展之路。但是，江蘇正處于工業化轉型、城市化加速發展的關鍵階段，將大大增加對資源、能源的需求，增加對土地、煤炭、石油等不可再生資源的消耗，加大污染排放總量，資源消耗和生態環境的壓力正在成為制約江蘇進一步發展的兩大“瓶頸”。因此，探討如何促進江蘇資源節約和環境保護創新機制是非常重要的一項課題。

二、江蘇資源消耗和生態環境方面存在的主要問題

江蘇是一個經濟大省，但也是面積小、人口多、資源相對貧乏的省份。其資源現狀是:自然資源相對匱乏、人均資源相對短缺、資源利用效率不高，經濟發展對資源的需求量較大。主要表現在:(1)經濟發展與土地資源供需之間的矛盾突出。“十五”期間，江蘇的GDP每增長一個百分點，要消耗2.4萬畝左右的土地資源。2008年，全省耕地面積7153.1萬畝，占全國的3.8%，人均占有耕地0.95畝。江蘇經濟發展在全國處于前列，人地矛盾卻十分突出。近幾年來，被征地農民的生活保障問題成為與土地問題相關的新問題。保護耕地和保障經濟發展的任務十分艱巨。(2)經濟發展與礦產資源供需之間的矛盾突出。江蘇礦產種類多，但人均資源短缺。人均占有煤炭資源量僅占全國人均占有量的683%，石油探明可采儲量只占全國的0.2%，一次能源消費中煤炭占3/4，品種單一;80%的能源需要從外省調入，交通壓力大。2003年以來，能源消費彈性系數大于1。能源需求與經濟發展的矛盾日益突出。(3)經濟發展與保護水資源、水環境之間的矛盾突出。水資源消耗過高，水資源利用效率低下。2007年，江蘇人均用水量達698立方米，遠高于全國442立方米的平均水平;萬元GDP用水量213立方米，遠高于發達國家50立方米的水平;農業灌溉水利用系數只有0.5左右，遠低于發達國家0.7-0.8的水平。水資源雖然豐富，但洪澇災害、局部水資源短缺以及水污染問題也很突出。(4)經濟發展與生態環保之間的矛盾凸顯。雖然江蘇經濟年均以兩位數在快速增長，其經濟總量一直位居全國前列。但總體上看，江蘇的發展是以高投入、高消耗、高排放來帶動高增長的發展軌跡，可以說，在一定程度上是以大量消耗資源和犧牲環境為代價而換取經濟增長的傳統發展模式。江蘇省以占全國1.06%的國土面積創造了全國1/7的工業總產值和10.3%的GDP，但江蘇每平方公里的污染負荷也居全國之首，尤其是鋼鐵、水泥、紡織、印染、石化等支柱產業的發展，到2020年，江蘇GDP翻兩番的時候，污染物排放總量將要增加4倍，環境壓力不堪重負。長期積累的環境問題尚未解決，新的環境問題又在不斷產生。隨著經濟的快速發展，有些地區的污染物排放量已超過環境承受能力，制約了可持續發展的空間。有關研究表明，20世紀80年代后期蘇南太湖流域水污染造成的經濟損失占到該地區國民生產總值的7%左右，如果按近幾年的污染狀況推算，環境污染造成的經濟損失更大。無錫和鹽城兩市爆發的飲用水污染問題，就是深刻的教訓。2009年，首席科學家楊開忠主持的國家社科基金重大項目《中國生態文明地區差異研究》首次披露了中國生態文明的發展現狀。課題組用生態效率定義經濟發展的生態文明水平。通過測算，除西藏自治區外，給全國30個省市自治區的生態文明水平進行排序。其中，北京、上海、廣東為前三位，江蘇為第六位。這說明江蘇生態文明現狀與經濟發展水平并不一致，有待于進一步強化。

三、江蘇促進資源節約和環境保護創新機制探討

1.建立促進土地資源合理利用、節約利用新機制。多年來，江蘇在全國率先實踐了土地利用“三集中”、工業用地一律招拍掛、土地執法模范縣與獎勵用地指標掛鉤、被征地農民基本生活保障制度等一系列創新的土地管理政策，建立了具有江蘇特色的合理利用、節約利用土地的機制。但是還需要不斷創新節約土地的機制。18億畝耕地是中國的保護紅線。根據國家土地規劃，江蘇的耕地保有量2010年和2020年應分別保持在7143萬畝和7127萬畝以上，要確保6323萬畝的基本農田一分都不能減少，必須落實最嚴格的土地管理制度，保證土地資源的合理利用、節約利用。這需要建立實施耕地紅線保護的長效機制，嚴格按照土地利用總體規劃和土地利用計劃用地，從源頭上保護耕地;實行耕地保護的政府責任制、社會共同責任機制和土地違法問責制;建立被征地農民的保障機制，適當提高征地的補償標準，確保被征地農民生活水平有保障。通過實施這些措施促進保護土地和保障發展協調發展。

2.建立促進礦產資源、能源節約的新機制。江蘇是資源消費大省，又是資源擁有小省。對資源的利用應放眼于世界，放眼于中國中西部，建立礦產資源開發利用的國內外合作機制和儲備基地，充分利用國際國內兩種資源、兩個市場，打造江蘇礦產資源供應新基地。在發展戰略上，建立系統的能源發展戰略體系。包括能源開發戰略、節能環保優先發展戰略和開發新能源三大戰略。改革和完善能源管理體制。借鑒國外能源管理經驗，按照“政監分離”的原則，分別建立能源管理部門和監督部門“雙層結構”的能源管理體制。充分利用能源價格和財政、稅收政策等經濟手段，推動政府、企業和個人積極采用節能的技術和方法，在全社會建立促進節能的激勵機制和約束機制。針對江蘇能源密集型產業制定新的能效準入條件，提高行業能效準入標準，建立符合能效、環保、安全三個要求的新型市場準入制度，對于不能同時滿足三個條件的投資項目一律不許開工建設。同時，建立落后產能的退出機制。

3.建立促進水資源節約和水質保障機制。要建立全民節約用水、全社會合理用水的聯合機制。改進傳統的灌溉方式，提高農業用水效率;加快節水型企業建設，提高水資源的重復利用率;積極推進居民家庭、社區、機關、學校等單位的節水活動，在全社會形成節約用水、合理用水的良好風尚。要建立實施水資源節約和保護的管理機制。繼續推進“三條紅線”管理，加大水資源合理利用的改革力度;根據江蘇區域水資源承載能力和水環境承載能力，實施水資源的總量控制和定額管理，逐步建立利用市場配置水資源的機制，并在有條件的地區施行水權轉讓，推進階梯式水價和農業水價等方面的改革;盡快出臺《江蘇省水資源費征收使用管理辦法》，適當提高水費征收標準，限制水資源浪費和過度使用，并制定中水、再生水等水價管理辦法，實現“優水優用、分質供水”。建立保護水資源、改善水環境的保障機制。借鑒發達國家的經驗，應強化水質、水量與各類水生態要素的統一管理，積極推進與經濟水平相適應的水資源一體化管理;建立健全對水資源和水環境管理的考核體系;強化飲用水源地的保護和管理，加快現有水源地達標建設，推進備用水源地建設，建成兩個以上相對獨立控制取水的水源。要建立完善突發性水污染事件應急預案，全面提高應對突發性水污染事件的能力，切實保障人民群眾的飲水安全和飲水質量。

4.建立促進生態環境保護管理機制。一是強化政府的生態環保責任，建立健全科學發展評價制度。強化生態環境保護責任制度，把生態環境保護指標放在科學發展評價指標體系之中，將其作為考核領導干部政績的硬指標，實行“一票”否決制。在經濟發達、環境壓力大的一些城市，試點推行“綠色”國民經濟核算體系，將發展過程中的資源消耗、環境損失和環境效益納入經濟發展的評價體系之中，以“綠色GDP”來衡量城市經濟發展水平并排名。二是建立健全經濟社會發展與生態環境保護綜合決策機制。政府在制定重大經濟技術政策、社會發展規劃、經濟發展計劃時，應依據生態功能區劃，充分考慮生態環境的承載能力，嚴格執行以環境容量為基礎的污染物排放總量控制制度，把好環評關。三是建立生態環保科技創新管理機制。把生態環境保護研究項目納入科技發展規劃，圍繞生態建設和環境保護的重點領域和關鍵技術，組織開展科技研究和技術攻關工作，促進科技進步和提高自主創新能力。鼓勵各類科研和開發機構從事生態和環境領域的科研工作，對研究成果予以保護;建立生態環境專家咨詢和技術支撐系統，完善科技推廣、信息服務體系和技術交流網絡，積極推進環保科技成果的轉化并產生效益。

5.建立促進生態環境保護投入和分擔機制。一是建立政府引導、企業為主和社會參與的污染治理投入機制。政府按照建立公共財政的要求，增加污染治理的投入，著重支持基礎性、公益性治污項目建設，特別應在環境基礎設施、農村環保與治理、重要生態保護地等方面大幅增加投入。同時，拓寬環保投融資渠道。通過制定財政、稅收、金融等各種扶持政策，吸引、支持各類企業、社會資本投入環保產業，開展企業環境污染責任保險試點工作，有效推動環保產業大發展。二是建立生態環境保護分擔機制。保護和治理生態環境僅僅依靠政府的投入是不夠的，應充分利用市場機制推進生態環境保護的力度，實行生態治理分擔機制。針對太湖流域的治理，進一步擴大實施環境資源補償機制范圍，在實行上下游補償機制外，將治太工作納入有關市、縣小康建設指標考核內容和落實科學發展觀綜合指標體系，對領導實行“一票否決”;繼續推廣對主要入湖河流實行“雙河長制”的做法;積極開展排污權有償分配、水污染物排污權有償使用和交易試點工作。

6.建立促進生態環境保護監管機制。一是建立健全生態環境保護法規制度。盡快修訂出臺《江蘇省環境保護條例》，制定與完善固體廢物污染防治、自然保護區管理等地方性法規，制定生態功能區劃管理、生態補償、環境監測管理等規章制度，制訂《江蘇省發展循環經濟促進辦法》等系列法規體系。重點檢查和督促江河主要水污染排放新標準，盡快改善水質，為生態環境保護提供法律法規保障。嚴格貫徹“誰污染誰治理”、“誰保護誰受益”的原則，加快生態文明建設進程。加強企業主要污染物減排考核評估，定期向社會公布。加快建設環境監測預警體系，健全監測網絡，嚴格監測制度。進一步強化環保行政主管部門執法主體的地位和責任，加大執法力度，嚴厲查處環境違法行為和案件，改變過去追究環保責任以行政手段為主、經濟懲罰為輔，轉向綜合運用行政、經濟和法律等多種手段來追究環保責任，建立行之有效的生態環境保護長效監管體系。□

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責任編輯:浩 宇