我國慈善組織公信力弱化的因素與對策

摘 要:組織信息的封閉性、法律制度的缺失、政府的全面滲透以及社會的消極影響，是我國慈善組織公信力弱化的因素。應從慈善組織的規范性與專業化，政府扶持的外部性與法制化，社會引導的開放性與社會化三個方面進行改進。

關鍵詞:慈善組織;公信力;困境

中圖分類號:C913.7 文獻標識碼:A 文章編號:1004-1605(2010)03-0074-04

2008年汶川大地震的社會捐贈行動是我國歷史上最大規模的社會捐贈行動，它大大支持了我國的抗震救災工作，同時對我國慈善組織的公信力也是一次巨大考驗，其中仍然暴露出許多問題。據搜狐網對“造成中國慈善事業落后的主要原因”在線調查顯示:在1460總票數中，11.78%的人認為“一部分有捐助能力的人沒有盡到責任”，6.85%的人選擇了“缺少方便妥善的渠道進行捐助”，17.12%的人認為“缺少鼓勵進行慈善事業的機制環境”，1.99%的網民選擇了“其他”，而高達62.26%的選民都把“中國慈善機構的公益性令人懷疑”作為造成中國慈善落后的主要原因[1]。當前國內慈善組織公信力弱化的態勢令人擔憂。因此，本文著重分析當前我國慈善組織公信力弱化的若干影響因素，并提出相應對策。

一、當前我國慈善組織公信力弱化的若干影響因素

當前我國慈善組織公信力弱化的影響因素是多方面的。既有顯性因素，也有隱性因素;既有硬性因素，也有軟性因素;既有大因素，也有小因素;既有強因素，也有弱因素等等。不管有多少因素，但以下四種因素必須重視和解決(如圖1所示)。

(一)組織信息的封閉性

對于捐贈款物的接收及使用情況應該是公眾最關注的問題。但目前我國慈善組織的信息披露情況，據《全國性慈善組織信息披露監測報告》顯示，在28家可以開展汶川地震募捐的社會組織中，只有12家在其網站上公布了其接收的捐贈款物的使用和轉移情況，而且這12家社會組織的信息披露也不夠公開透明[2]。對于如此的信息透明程度，普通民眾顯然是不會滿意的。

對于慈善組織，特別是民間慈善組織，信息公布的透明性應該是其工作的生命線。如果沒有公開透明的信息公布制度，民眾無法通過正常渠道了解所捐款物的數量及使用情況，勢必會大大影響慈善組織在民眾中的認可程度，引起內部腐敗行為的發生，進而影響慈善組織未來的發展，特別是當前我國的慈善組織還不是很成熟，還處于發展的初期，更應該做好信息的公開透明工作。

一個典型的例子是“萬元帳篷”事件。在汶川大地震發生數日后，一位中國紅十字會的領導在接受媒體采訪時表示，他們共向災區送去了1000余頂總價值1300余萬元的帳篷。如此算來，每頂帳篷的造價高達1.3萬余元。事件被公布出來后，中國紅十字會多次發表公開聲明，上述說法數字有誤，紅十字會采購的每頂帳篷均價為1175元。試想一下，如果紅十字會能夠在采購帳篷時就做好信息的披露工作，也不至于會出現“萬元帳篷”事件。

(二)法律制度的缺失性

目前我國還沒有專門的促進慈善事業發展的立法。現階段關于慈善的立法主要有:《基金會登記管理條例》、《社團登記管理條例》、《紅十字會法》、《企業所得稅法》、《公益事業捐贈法》以及《個人所得稅條例實施細則》等，但這些法律不足以規范當今我國的慈善事業，特別是缺少對慈善組織接受捐助物資、捐助項目運作、捐助資金使用及監管等一系列重要問題的規定，使得我國的慈善事業時常出現丑聞。

在汶川地震發生后不久，災區連連降雨，災民帳篷嚴重不足，可救災帳篷卻出現在成都的各小區，有的還是高檔小區。在救災帳篷里坐著的人竟然是衣著光鮮，在使用手提電腦;在救災帳篷外停放的竟然是小轎車。這種景象，不禁使人寒心。種種行徑深深地傷害了廣大捐贈者的心，原本我國的慈善事業就處于起步階段，如果因為這種不光彩的事情影響了廣大捐贈者的熱情，將會更加使我國的慈善事業發展舉步維艱。

(三)政府滲透的全面性

目前我國的慈善組織大多依靠政府的支持成立，官辦色彩濃厚，政府在慈善組織的管理、資金募集、人員組成等方面掌握主導權。例如，中華慈善總會主要是依托于民政部建立，中國青少年基金會是從團中央分化出來的，中國人口福利基金會脫胎于國家計劃生育委員會等。從慈善組織的發展角度來看，慈善組織擁有政府的支持，將會更方便的籌集資金，而且會提高慈善組織在社會上的認可度。但政府這種金字塔形的官僚科層制已經不能適應時代發展的要求，它對外界環境的變化反應遲鈍，各科層之間缺乏有效的溝通，機構臃腫，人員膨脹，效率低下，難以形成專業化、職業化的工作團隊。這些都將大大影響慈善組織的發展及其公信力的提高。

汶川地震后，由清華大學NGO研究者中心鄧國勝副教授領銜所作的一項針對所捐款物去向的調查研究顯示，所捐款物的58.1%流向了可接受社會捐贈的政府部門，36%流向了政府指定的紅十字會和慈善會系統，只有5.9%流向了公募基金會[3]。當然，在這里并不是反對社會所捐款物進入政府財政，筆者真正擔心的是這筆錢會不會被挪用，會不會成為地方政府建辦公大樓，或者購買公車的資金呢?四川省都江堰市龍池鎮南岳村在建的村委會，據說建成后還將有小橋流水等“美景”，能夠達到四星級賓館標準，僅砌一個廁所就要花費近50萬元人民幣，需要說明的是，距該村委會僅150米遠的農民依然住在被地震破壞的危樓里，若有較大的余震，該樓將十分危險。看到這樣的情形，還有誰愿意繼續給災區捐款物呢?

(四)社會影響的消極性

隨著我國經濟的快速發展，社會變得越來越復雜，社會上假借慈善之名進行詐騙的現象也越來越多。據2007年4月12日《南方周末》報道，曾在中央電視臺的公益廣告上被稱為“中國母親”的胡曼莉被官方審計發現她將捐給孤兒的善款據為己有。她利用孤兒學校大肆吸納社會捐款，并通過種種手段，將捐款人的錢轉入自己名下，并用私吞的捐款，為自己置辦豪宅，送女兒出國。種種此類詐騙行為，使得廣大民眾在行善之時多了一絲警惕，以免使自己的善舉成為那些行騙者眼中的獵物。

總之，慈善組織公信力弱化的影響因素主要由慈善組織信息的封閉性、法律制度的缺失性、政府滲透的全面性和社會影響的消極性等構成，慈善組織自身的發展不成熟是最根本的問題。

二、提升我國慈善組織公信力的對策

為了解決慈善組織公信力弱化的若干影響因素，提升其公信力，我們通過剖析公信力的橫面、縱面、矢面三維立體圖，認為可從以下三個維度尋找對策:慈善組織的規范性與專業化，政府扶持的外部性與法制化，社會引導的開放性與社會化(如圖2所示)。

(一)慈善組織的規范性與專業化

要解決慈善組織公信力所面臨的困境，最根本的還是慈善組織要練好“內功”。

首先是制度保障:加強慈善組織的規范性。

建立公開透明的信息披露制度。信息披露制度，也稱公示制度或信息公開制度，是組織出于某種目的向外界揭示自身信息的一種制度安排，以滿足相關決策者的需要。建立公開透明的信息披露制度，通過制度保障，促使慈善組織運作更加透明，將是今后我國慈善組織公信力建設的重中之重，也將是慈善管理部門的工作著力點。美國卡耐基基金會前主席盧塞爾曾經說過:慈善事業要有玻璃做的口袋。的確，慈善組織對于自己的資金運作機制，要像玻璃做的口袋一樣，能夠隨時讓外人看到本組織的資金運作情況，隨時接受外人的監督，這樣，普通民眾才會對他們所捐款物的流向和使用情況心中有數，才會提高慈善組織的公信力。

在借鑒英美等國經驗的基礎上，同時結合我國慈善組織的特點，筆者認為改良我國慈善組織的信息披露機制可以采用以下框架[4](如圖3所示):在內容上分為財務信息的披露和非財務信息的披露，不僅強調信息披露的強制性，更強調信息披露的自愿性;在措施上不僅強調政府監管，還強調中介機構對信息的驗證。因此，在信息披露的一般框架中，慈善組織的信息披露具有一定的“優序”選擇:首先選擇自愿性信息披露，這是慈善組織的性質決定的。然而，披露成本的存在和決策層的激勵不足，會導致自愿性披露受阻，為了保護捐贈人和受益對象的利益，監管者(政府)干預成了信息披露的保障——強制性披露成為次優選擇。但是，信息的質量如何得到保證，政府已無力顧及，只能借助第三方檢驗，即由信息中介機構來擔當——構成了信息披露制度的補充。決策層、監管者和信息中介機構構成了慈善組織信息披露的多方行為主體。

構建制度化的內部監督機制。慈善組織僅僅有公開透明的信息公布制度是遠遠不夠的，還要構建制度化的內部監督機制，嚴防組織內部貪污腐敗現象的發生。制度化的內部監督機制是一種剛性機制，是指通過組織的章程、內部機構、規章制度的安排對組織的內部人所形成的牽制與約束。要盡快引入使命與戰略規劃的自我評估機制，在標準方面，應著重進行慈善組織的需求評估、創新性評估和靈活性評估，從而明確慈善組織的發展方向，促進慈善組織的健康、快速成長;要加強對慈善組織項目績效的評估，尤其是那些重要的項目，慈善組織可以在年度預算中預留一部分經費專門用來進行項目評估，促進項目評估的制度化發展;慈善組織的董事會、執行層要注重評估組織的項目，開展組織的能力評估，監事會要注重對組織成員日常工作的監督。

其次是素質優化:加強慈善組織的專業化。

慈善組織的具體工作歸根結蒂還是要由慈善組織的工作人員去完成，工作人員的專業素質直接影響到慈善組織工作的質量。為此，一方面慈善組織要通過各種渠道求聘優秀人才，這里的優秀人才既包括慈善組織的公職人員，也包括組織董事和志愿者。為了獲得組織所需要的優秀人才，一是要擴展人才來源的社會基礎，保證慈善組織從社會中廣泛獲取優秀人才，應該采取公開招聘、公平競爭、擇優錄用的人才選拔方式;二是要對于日常工作中涌現出來的優秀公職人員，應委以重任，使慈善組織能夠發掘和留住寶貴的社會服務人才，因此應該在組織內部完善功績考核、晉升惟功的人才發展路線。另一方面，慈善組織要持續開發人才，使組織人員適應社會發展與組織本身發展的需要。持續開發人才的方法就是在合理使用人才的同時，采取各種措施加強繼續教育，不斷進行培養。因此，慈善組織內部要創造一種持續教育、終身學習的環境和氛圍，持續不斷地開發人才。隨著信息化社會的發展，信息不斷地豐富并得到普及，尤其是網絡教育、遠程教育的普及和發展，也為人才的持續開發提供了便利的條件。

(二)政府扶持的外部性與法制化

根據現階段我國的基本國情，慈善組織還處于初期發展階段，還不能完全脫離政府而獨立發展，政府在提高慈善組織公信力方面還起著非常重要的作用，但政府應該改變以往在慈善組織中的角色，做到“掌舵而不是劃槳”，具體來說:

首先是柔性服務:加強政府扶持的外部性。

事實證明，政府過度干涉慈善組織的事務，容易對慈善機構的運行產生消極影響，造成慈善組織接受的捐贈物流入地方財政，對慈善組織的長期發展是不利的。但是，由于我國的慈善組織發展的不成熟，又不可能一下子放開對慈善組織的管理。筆者認為，政府應該由對慈善組織的直接管理逐步轉向對慈善組織進行外部支持和監督。為此，政府一是通過立法手段確立慈善組織的獨立法人地位，使慈善組織能夠獨立自主的發展;二是在社會中通過加強對慈善組織及慈善意識的宣傳來提高廣大民眾對慈善事業的支持;三是在對慈善組織的財政支持方面，可以以起導向性作用的“激勵撥款”取代過去的專項撥款與整筆撥款方式;四是在慈善組織成立方面，簡化注冊程序。在美國，注冊一個慈善組織只需要提交一份兩頁紙的機構章程，寫明機構名稱、目標，說明不為任何私人謀利益的宗旨，然后交由州內政司批準即可，但目前慈善組織在我國的申請程序還是比較繁瑣的。

其次是制度創新:促進政府扶持的法制化。

雖然我國在立法方面對慈善組織進行了大力支持，頒布了多項法律，但由于我國在這方面經驗缺乏，這些法律和政策還很不完善，隨著慈善組織的發展，也暴露出很多問題。比如，在繳稅方面，在我國捐贈企業的捐贈限額為年度應納稅所得額3%以內的部分，一旦捐贈金超過3%，企業就得為所捐款項納稅了;但在美國，2008年6月19日，美國國稅局對外表示，將其990稅務表作出了重大調整，此次調整的主要內容是關于美國國內民間慈善組織的稅收形式，通過這種調整，既加強了對慈善組織的支持，又使民眾對慈善組織的資金運營情況更加放心，同時也減輕了政府負擔。因此，我國應盡快完善政策與立法，不僅要嚴厲打擊各種假借慈善之名為己謀私的行為，也要鼓勵支持那些真正為慈善事業做出貢獻的民眾和機構。

(三)社會引導的開放性與社會化

慈善組織公信力的提高除了需要我國慈善組織、政府的努力外，還需要社會為其提供適合其發展的社會大環境。

首先是媒體責任:推進社會引導的社會化。

對慈善組織的認識，大部分民眾應該是通過各種媒體獲得的。媒體對慈善事業的發展起著非常大的推動作用，在2008年南方雪災及汶川大地震之前，我國鮮有為災區募捐的晚會等此類活動，但在汶川地震發生后的央視抗震救災晚會上，短短的三個小時內現場就募集到了15億元，媒體對于慈善事業的作用可見一斑。因此筆者認為，媒體一方面應該提高其自身的慈善意識，積極探索多種參與慈善的有效方式，另一方面應該積極宣傳和普及慈善價值觀，為慈善事業營造積極健康的輿論氛圍，另外，媒體還要致力于客觀公正的報道，履行好輿論監督、社會協調的職能。

其次是自覺意識:明確社會引導的方向性。

慈善組織公信力的提高，最終還是要靠普通民眾的支持。因此，普通民眾應該主動提高自己的慈善意識，為慈善事業做出自己的貢獻，并且給我國慈善組織的發展一點時間，不要因為一時的不信任而徹底否認我國的慈善組織的發展。畢竟慈善事業是整個社會大家共同的事業，需要我們每個人的努力。

第三是文化培育:提升社會引導的開放性。

政府應該借助強大的國家機器，在民眾中間廣泛推行慈善文化的宣傳教育工作，使慈善理念能夠深入人心，使民眾不再“被”慈善，而是主動地參與到慈善事業中去，在社會上形成慈善風氣。在歐美國家，慈善理念早已深入人心，美國著名經濟時評人理查德#8226;蘭伯特在英國《泰晤士報》上曾說“在美國，你可以隨心所欲地聚斂財富。你可以擁有極多的財產。只有一個條件:你必須有所回饋，而且必須有人注意到你這樣做。而且你必須這樣做，否則你就永遠不會成為真正的大人物”。正是在這種理念的驅使下，美國人成了世界上最“慷慨”的人，美國人并不是被動地去行善，而是把行善當做自己應盡的義務，這方面非常值得我國民眾學習。□

參考文獻:

[1]造成中國慈善事業落后的主要原因在線調查:http://survey.it.sohu.com/manage/poll/poll.php.

[2]高志民，顧磊.捐贈信息披露應該公開透明.http://epaper.rmzxb.com.cn/2009/20090818/t20090818_270400.htm.

[3]民政部回應“8成地震捐款可能流入政府財政”.http://hi.baidu.com/dnxk/blog/item/94a1df1b385252f3af5133f8.html.

[4]程昔武.非營利組織治理機制研究[M].北京:中國人民大學出版社，2008:186.

責任編輯:黃 杰