公共政策與黨執政的合法性

摘 要:中國共產黨作為執政黨，其政策是國家公共政策最直接的來源，因此，公共政策的合法性將影響黨執政的合法性。要提升公共政策的合法性，必須增強其公共性。途徑是強化政府公共服務理念，完善規約政府行為的制度體系，推動公眾參與監督政府的行為。

關鍵詞:公共政策;公共性;執政黨;合法性

中圖分類號:D25;D62 文獻標識碼:A 文章編號:1004-1605(2010)03-0014-04

早在解放戰爭時期，毛澤東就提出了“政策和策略是黨的生命”的著名論斷，深刻地揭示了黨的政策的極端重要性。我們黨要鞏固、強化自身的合法執政地位，就必須重視發展政策領域。公共政策與黨的合法執政存在什么樣的關系?如何通過政策領域的優化來鞏固、增強黨的合法執政地位?本文著重從這兩個問題著手進行探討。

一、政策公共性是黨執政合法性的基礎

“政策是黨和政府用以規范、引導有關機構團體和個人行為的準則或指南。其表現形式有法律、規章、行政命令、政府首腦的書面或口頭聲明和指示以及行動計劃與策略等”[1]。中國共產黨作為我國唯一的執政黨，黨的政策是國家政策的主要來源，對我國的大政方針發揮著無可替代的重要作用。歷屆黨的全國代表大會都會根據當時以及其后一個時期國內外形勢的變化，根據黨所面臨的新任務、新問題，提出許多具有重大價值的政策建議。這些政策建議又會通過全國人民代表大會的法定程序上升為國家法律或政策，從而得以在全國各條戰線貫徹執行。

“合法性”是個政治學概念。具體來說，“合法性”是指民眾對于現存政治秩序和政權的信任、支持和認同。用中國古代的治政格言來講，就是“得民心者得天下”。政府要增強執政的合法性，最根本的是要獲得廣大人民群眾對其執政效果和執政方式的支持和擁護。新中國建立后，特別是改革開放以來，我們黨制定了一系列重大方針政策，它們通過合法程序轉化為國家公共政策后，在促進經濟發展和社會進步、不斷滿足人民群眾日益增長的物質文化需要方面取得了豐碩成果，極大地增強和鞏固了人民群眾對我黨執政能力和執政地位的認同感，為黨贏得了穩固的執政地位。 我們黨之所以能擁有穩固的執政基礎，根本原因還是在于其階級本質，就是說，黨的政策是代表廣大人民利益的，是受到人民群眾歡迎擁護的，從政治學意義上來說，就是具備合法性的。無論面臨多么復雜嚴峻的形勢，我們黨都始終堅持為人民服務的根本宗旨，始終堅持政策為民而定的原則。當然，要制定出真正代表人民利益的政策，僅有為人民服務的主觀愿望是遠遠不夠的，還需要確立“解放思想、實事求是”的思想路線，堅持一切從實際出發，尊重社會發展的客觀規律。這方面我們是有深刻教訓的。例如，在建國后相當長一段時間里，由于急于求成，我們黨制定過許多有違經濟發展規律的方針政策;由于對國內主要矛盾所作出的脫離實際的錯誤判斷，帶來了“文化大革命”的十年浩劫，造成了巨大的災難，使公共利益受到極大的侵害，也嚴重損害了黨的形象，侵蝕了黨執政的合法性。十一屆三中全會以后，我們黨迅速撥亂反正，恢復了正確的思想路線，作出了改革開放的偉大戰略決策，為我國的發展帶來了春天，也為人民群眾帶來了實實在在的利益，從而使黨在人民心目中的光輝形象得以逐步恢復，民眾對黨的認同度得以逐步回升和鞏固。今后，我們黨要想繼續得到人民的擁護和支持，就必須永遠牢記這一教訓，在制定政策時堅持從人民利益出發、從實際出發，堅持尊重社會發展的客觀規律。

由于黨的政策只有通過合法程序轉化為國家公共政策，才能在全國各個領域具有普適性，因此，黨的政策最終是否贏得公眾的認可，最直接的就要靠公共政策的社會效果來檢驗。可以這么說:黨的政策的合法性取決于公共政策的合法性，公共政策的合法性又取決于其是否為公眾所接受和認同，取決于是否能為公眾帶來實實在在的利益。在這里，我們可以得出結論:要鞏固和提升黨執政的合法性，就必須保證黨的政策的科學合理;科學合理的政策能否取得合法性，又取決于公共政策能否為公眾所接受和認同，取決于公眾能否體認到公共政策所帶來的利益。因此，公共政策是否具備公共性及其公共性的強弱，便成為公共政策能否被公眾認同的關鍵。

所謂“公共性”，指的是“一種公有性而非私有性，一種共享性而非排他性，一種共同性而非差異性”[2]。自古以來，“公共”的中文語義就強調多數人共同或公用。在古希臘社會里，“公共”是一種所有成年男子都可以參加的政治共同體，其主要職責是建立一些永久的標準和規則，目的是為了獲取最大的善。現在，“公共”概念已發生很大改變，幾乎成為政府和政治的同義詞。

政策的公共性，“是公共政策形成的邏輯起點，是公共政策分析的理性取向，是公共政策的元屬性，一般表現為公正性、公平性和公開性三個基本維度，是公共政策問題分析、制定分析、執行分析、評估分析的價值基礎和精神內核”[3]。政策公共性要求政策在制定、執行、評估、終結的過程中，始終以公共利益為首要的考量標準，這是公共性的價值核心。堅持了政策公共利益取向，也就相應地遵守了政策公共性的公正性、公平性與公開性這三個維度，因為，公共利益取向正是靠這三者的共同作用來維護的。

公共政策作為政府的核心管理工具，深刻地影響著政府的行政效果。公共政策是否具備合法性以及合法性的強弱程度，將對政府行政的合法性產生關鍵性的影響。政府運用“不合法”的政策對社會進行干預，無論其出發點是否善良，都很難在過程上取得公眾的認可，政策結果也往往會受到過程非合法性的影響而難以得到公眾的認同，從而導致政策合法性危機。在這種危機的背后，往往是公眾對政府合法行政能力的質疑。由于執政黨的政策是公共政策最主要的來源，在人們對政府行政能力提出質疑的同時，自然會對黨的執政能力及合法性提出疑問。因此，政府要保障其行政合法性，進而保持和增強黨的合法執政地位，就必須重視公共政策的合法性。

公共性無疑是影響政策合法性的核心因素。這是因為，公共政策作為政治系統的輸出物，其合法性也來源于公眾的認同、接受。公共政策的核心價值便是其取向的公共利益性，這是政策公共性的集中體現，它的存在以公共利益的公平分配、合理維護和有效增進為目的。一項以公共利益為取向的政策，往往在公眾的認同方面更具群眾基礎，也更容易被公眾所認同和接受。在君主專制時代，政策是以君主為核心的統治集團利益維護和政治統治的工具。因此，那時的政策談不上公共利益性，即使有，也不過是統治集團所謂的“政治恩賜”。在當時因社會政治冷漠而形成的順從型政治文化影響下，那時的政治也會在一定時期內具備穩定性。進入民主政治時代后，人民主權的思想已深入人心，公眾的政治參與熱情日益高漲，人們對政策的公共利益取向充滿期待。此時，一旦政策違背公共利益，喪失公共性，便會出現對政策合法性的認同危機。長此以往，勢必引起整體政治系統(包括執政黨)的認同危機。因此，在現代社會條件下，公共性已成為政策合法性的基礎。要維護、增強政策的合法性，就必須設法規范并切實實現其公共性價值取向。

公共性影響著政策的公眾認同，決定著政策的合法性;而政策合法性又在根本上制約著政府行政的合法性，進而影響著黨執政的合法性。因此，說政策公共性是黨執政合法性的基礎，一點也不為過。

二、在增強政策公共性中鞏固黨執政的合法性

當前，我國在一定程度上存在著政策公共性的弱化或缺失的現象，這在很大程度上影響了政府行政和黨的執政基礎的穩固。因此，有必要采取措施增強政策的公共性，進而鞏固政府行政的合法性和黨執政的合法性。具體而言，增強政策公共性的途徑主要有以下三條:

第一，強化政府公共服務的理念。在前資本主義時期，政治是少數人的事，政治系統的建立完全是出于政治統治的需要。“奴隸制國家的內部職能，是控制奴隸和自由民等廣大被壓迫群眾”[4];“在本質上講，封建制國家是封建階級對廣大農業勞動者進行剝削和壓迫的工具”[5]105，政策作為當時政治系統對社會干預的主導工具，是缺乏“公共性”服務精神內涵的。進入資本主義階段后，隨著自由、民主、博愛等啟蒙思想的廣泛傳播，民眾的公民意識開始覺醒，主體認知開始確立。這時，資產階級要保持自己的統治，就不能再沿襲前資本主義時期的“強力”統治管理模式，而不得不轉向提供必要的“服務”以換取政治認同的“柔性”統治管理模式。隨著資本主義制度的進一步完善和成熟，公共管理體制和公共管理精神的改革和重塑已“改變了傳統模式下的政府與社會之間的關系，重新對政府職能及其與社會的關系進行定位，即政府不再是高高在上的、‘自我服務’的官僚機構，政府公務人員應該是富有責任的‘企業經理和管理人員’，社會公眾則是提供政府稅收的‘納稅人’和以享受政府服務作為回報的‘顧客’或‘客戶’”[5]10-11。在資本主義國家，誠如西方學者所言:“就公共行政而言，最重要的并且最有價值的是我們為公民服務以增進共同的利益。”[6]作為確立了公共服務理念的資產階級政府工具的政策，也就更多地體現出了“公共性”。

我國是中國共產黨領導下的社會主義國家，是“建立在生產資料公有制為主體、多種經濟成分并存基礎上的、代表廣大人民群眾利益的人民民主專政國家”[7]。公有制的經濟基礎、無產階級先進政黨的領導、馬克思主義在國家意識形態中的主導地位等因素的存在，決定了我國政府必須以實現最廣大人民的根本利益為宗旨。同時，社會主義國家的政府也不是超脫于利益世俗的組織，它的行為也符合公共選擇“經濟人理性”原則，也有自利傾向，也會出現“利益觀的迷津”，這是導致政策過程失真現象的主要原因之一。政策失真的結果是對政策公共性的背離。所以，有必要在原有政府行為理念的基礎上，進一步強化政府的公共服務觀念，在思想上剔除“自我利益”的誘惑，在行動上堅持公共利益取向，維護和增強政府政策的公共性。

第二，完善規約政府行為的制度體系。在維護和增強政策公共性、鞏固黨執政的合法性過程中，有必要規約政府行為。原因有三:

其一，根據孟德斯鳩提出的關于“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止”[8]的觀點，政府作為權力的行使者也難逃窠臼。因而，必須對政府行為合理規約，以防止權力被濫用而侵犯公共利益、背離公共性。

其二，現行公共行政理論認為:政府并非無所不能，而是常常陷入失敗困境;政府的活動范圍也不是無所不及，應是有限的。所以，對政府行為必須進行必要的規約，以防止政府失敗，減小因此而帶來的公共利益損失;合理縮小政府活動范圍，杜絕公共利益被政府行為侵犯的現象，實現權力向社會回歸和政府社會互動的“善治”狀態。

其三，根據政策研究的團體理論，政策是多維力量相互作用、相互博弈達到均衡的產物。政府作為政策權威主體，自然也是其中力量之一維，并且是最強大、最核心的一維。為了削弱政府在政策過程中有可能“專斷”的權力，有必要建立和完善政府行為的規約制度。“制度就是關于博弈重復進行的主要方式的共同信念的自我維系系統”[9]，博弈貫穿于政策制定、執行、評估、終結的全過程。政府處于博弈主體的一方且擁有行政權力，所以居于優勢地位。在西方，利益團體、政治家、官僚形成政治上的“鐵三角”，利益受損的往往是普通民眾。在我國，雖然不存在這種“鐵三角”，但在政府政策活動失范的情況下，受損的也是普通民眾。因此，合理完善的制度的存在，能有效規約政府行為，削弱政府在博弈中的優勢地位，相對增強民眾的力量，從而更有利于政策的過程真正體現“民意”，政策的最終結果能夠維護和實現公共利益，維護政策的公共性。

第三，推動公眾參與監督政府的行為。“就政治參與這個術語來說，我們指的是平民或多或少以影響政府人員的選擇及(或)他們采取的行動為直接目的而進行的合法活動”[10]。政策參與作為政治參與的主要形式之一，可定義為平民以各種合法的途徑影響政治權威主體的選擇及行動的各種政治活動。民眾通過政策全過程的參與，可以達到影響公共政策，使其在制定、執行、評估和終結中充分體現民眾取向的公共性。具體表現在四個方面:

其一，政策參與對科學決策的規范作用。決策的科學化是保證政策公共性的有力工具。因為，只有科學的決策才能制定科學的政策，而科學的政策是保證公共問題得以合理解決的前提。科學化的政策決策是建立在對政策問題充分了解和政策方案正確選擇基礎上的。決策主體要獲得對政策問題的充分了解、政策方案的正確選擇，不能僅靠政策決策的輔助系統，如:咨詢機構、參謀部門，更重要的是充分調動公眾的政策參與。“作為公共政策過程的參與主體，公眾參與政策決策有其必然性和緊迫性，而這對于公共政策質量的提高無疑具有相當重要的作用”[11]。因為，充分的政策參與是匯集和傳遞政策真實信息的有效渠道和充分利用公眾智能資源的便捷途徑。

其二，政策參與對政策執行的監督作用。政策參與的監督作用在政策執行中體現得最為明顯。因為，公民是政策的直接作用對象，政策執行的質量直接關系到他們的切身利益，而且這種影響是顯性化的，易于為公眾所關注。“經濟人”的自利性會促使公眾參與到政策執行中來。公民在政策執行中的監督功能，就是公民按照一定的標準和規范，運用適當的監督手段，對執行政策目標的行為進行檢驗、矯正、糾正，把各種執行活動規范在政策允許的范圍內，防止和糾正政策執行落實不到位的現象，以保護自己的合法權益。應該說，目前我國公民在這方面的參與還是十分欠缺的。今后，有必要大力提倡民眾參與到這種政策監督活動中去，與那些濫用權力、以權謀私、違規操作、上有政策下有對策的行業、部門和個人作堅決斗爭，抵制政策執行中的各種主觀性、隨意性和利己主義、本位主義行為，以保證政策取向的公共性。

其三，政策參與對政策評估的督促作用。前面已經提到，政策評估的公共性取向，就是政策評估的結果能夠反映政策運行的真實狀況和效果。政策參與可以促使公眾將民間評估機構對政策評估的結果，作為督促官方政策評估機構理性而無偏私地進行政策評估的砝碼。在民間政策評估機構的評估結果的對照、衡量下，政府評估機構將不可能無所顧忌地得出虛假的評估結果。

其四，政策參與對政策終結的促動作用。由于組織慣性、終結成本、相關利益既得者的抵觸等因素的存在，政策終結的阻力重重。其中，相關利益既得者是最主要的因素。政策參與可以通過公眾力量聚合形成的參與勢能和終結的決心，對相關主體造成一種壓力，迫使他們在“眾怒難犯”中知難而退。

由上可知，公民政策參與也是一條監督政府行為、規范和增強政府政策活動“公共性”取向的有效途徑。針對當前我國公眾參與的廣度和深度均較欠缺、所形成的監督力較弱的缺陷，有必要采取措施進一步拓展政策參與渠道，激發公眾的參與熱情，實現公眾更廣泛的參與。□

參考文獻:

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責任編輯:王清明