上海交通“釣魚執法”實質分析

摘 要:由于公共交通體系不完善，“黑車”猖獗一時。為了遏制“黑車”，在依法行政的大環境下，取證成為必須解決的難題。面對“取證難”現象，政府機關決定獎勵舉報者，卻無意中催生了職業“釣餌”的出現，導致“釣魚執法”現象。“釣魚執法”的深層次原因是執法權力的“傳聲污染”，而非坊間廣為流傳的“利益鏈”說。“釣魚執法”對和諧社會建設和誠信政府建設都十分有害。采取措施，杜絕“釣魚執法”勢在必行。

關鍵詞:交通管理;釣魚執法;黑車;傳聲污染;依法行政

中圖分類號:D912.1 文獻標識碼:A 文章編號:1004-1605-(2010)03-0061-05

上海“釣魚執法”已成為社會熱點現象。對這一事件的性質，坊間眾說紛紜，對政府執法模式一片貶斥之聲，但事物的本質仍有待揭示。

一、上海交通“釣魚執法”的案例

我們選取了若干有代表性的個案進行研究。從被釣主體的不同可分為以下三類:(1)“釣餌”(執法人員的線人)與“黑魚”(黑車司機);(2)“釣餌”與私家車主;(3)“釣餌”與公務車司機。從時間上來看，這幾類事件前后相繼，一步步將“釣魚執法”推向高潮。

1.奉賢區“黑魚”雷慶文殺死“釣餌”陳素軍案

2008年3月7日12時，上海市奉賢區頭橋鎮的兩個灰色群體的成員發生了致命的碰撞，21歲的“黑車”(沒有營運證的車)司機(下文稱之為“黑魚”)雷慶文，將假扮乘客的“釣餌”(執法人員的線人)陳素軍刺死。“黑魚”被判處死刑緩期執行，“釣餌”被犯罪吞噬。有評論認為，他們一個是政府養的“魚”，一個是政府放的“餌”，結果魚死餌亡。[1]他們的故事一時引起軒然大波，但由于他們都處在社會底層，缺乏完善的表達群體意志的發聲組織，死亡的血腥所鼓起的狂躁在一陣怒濤后又漸漸平靜，世界依然故我，政府拿餌釣魚的事依然悄悄地進行。然而，由于監管不力，釣餌在利益的熏蒸下慢慢毒化，逐漸發酵為“毒餌”;釣鉤伸向了與非法營運無關的市民，而且是開私家車的有發聲能力的市民。

2.閔行區張暉起訴“釣魚執法”案

2009年9月8日，“釣餌”偽裝成需要救助的“突發胃病”的人，要求搭車看病。閔行區一公司白領張暉在上班路上好心幫忙，不料該男子上車幾分鐘后即拔走張的車鑰匙，旋即，數名交通行政執法人員趕到現場，張被以“非法營運”為名罰款1萬元。[2]日后，張暉向閔行區法院提出行政訴訟并獲受理。最后，區政府承認執法不當，撤銷了處罰決定。

3.浦東新區孫中界因“釣魚執法”斷指案

2009年10月14日19時30分左右，孫中界駕駛公司的面包車行駛在路上，一男子衣著單薄懇求搭車。男子上車幾分鐘后，該車即被兩輛車包圍、逼停，隨即被指認涉嫌黑車經營，車輛被浦東城市管理行政執法局扣留。孫回公司后遭遇領導指責，他無法接受自己做好事反被冤枉的事實，遂用菜刀切斷左手小指以示清白。[3]孫的自戕與河南張海超的“開胸驗肺”有異曲同工之處。一時間坊間淚雨紛飛，悲情激昂，“釣魚執法”成了群眾街頭巷尾熱議的話題。與此同時，媒體的輿論監督也達到了高潮，許多網站建立專題網頁，跟蹤集中報道。上海市政府遂指令有關部門徹查此事，及時公布事件真相。

后來，有關部門已經承認存在釣魚執法現象，并對2006年以來的釣魚執法事件進行核查，決定退賠相關的錢款。[1]在政府的積極干預下，群眾對政府的怨恨消解了，但黑車依然猖獗，群眾要求加強交通執法的呼聲不絕于耳，交通執法難題有待破局。

二、“釣魚執法”的成因分析

(一)黑車產生的原因分析

1.市場需求是產生黑車的真正原因。黑車的存在有其經濟基礎。出租車的費用由以下幾部分構成:(1)車的折舊;(2)燃料費;(3)司機的工資;(4)上交企業的費用，包括:出租公司上交國家的稅收、公司行政人員的工資、公司運營成本、公司的合理利潤。行內一般稱這項費用為“份子錢”，北京、上海一般是每車每天上交380元左右。[4]而黑車少了上面的第(4)項，所以他的經濟成本總是小于出租汽車。從市場角度來看，黑車總是有競爭力。

2.正規公共交通不能滿足需求是重要原因。盡管黑車比出租車便宜許多，但還是比公共交通的費用更高，而且乘坐黑車不太安全。那么，市民為什么還愿意乘坐黑車呢?顯然公共交通的保有量不足或者不方便是驅使市民乘坐黑車的重要原因之一。

3.農村人口大量向上海流動又沒有職業也是原因之一。黑車司機大多為外省市戶籍，他們懷著致富的夢想來到城市。但城市并不能夠提供足量的就業機會，特別是對非熟練技術人員。為了謀生，大量流入人口干起了隱形職業，成為職業“黑魚”。

4.城鄉結合的區位使黑車成為必然。城鄉結合的區位特征，使它容易成為黑車的集散地。城鄉結合部公共交通的配置趕不上城市的發展速度。人們出行需要機動車代步，殷勤“黑魚”的出現讓市民難于拒絕。

(二)“釣魚執法”產生的原因分析

1.每一個角色都有自己的角色利益。按照美國社會學家戈夫曼的擬劇理論，每一個社會個體或者群體都存在自己的角色利益，每一個人都在扮演某種社會角色。國家的權力屬于人民，人民群眾的角色利益是有序安定的市場秩序，基于選舉的政府接受群眾的權力委托代表群眾的意志，不可能將向非特定的市民釣取錢財作為自己的目的。之所以出現目前這種“政府唯利是圖”的表象，是政府意志在執行過程中變異的結果。“釣魚執法”事件中，可以說政府的角色意志是維護社會交易秩序公平有序。辦事公務員的角色意志是完成本職工作，得到代表政府的領導的賞識。“釣餌”的角色意志是通過配合政府的工作拿到賞金。黑魚的角色意志是用車非法營運賺錢，盡可能不被公務員抓到。開私家車的人和開公務車的人的角色意志是如果有人需要幫忙，基于良心應該救助和如果順路且安全的情況下可以順帶載人得到一點實惠。而普通群眾的角色意志是安全且有序的車輛運行秩序，可以在出行時便宜打到車。這樣一般群眾的意志和政府的意志是一致、重合的，但在意志傳遞中，意志內容出現了變異。代表政府的交通執法活動為什么沒能得到群眾的滿意，與群眾的意志出現了偏差呢?

2.“傳聲污染”導致“釣魚執法”。為了解釋“釣魚執法”產生的原因，這里提出“傳聲(權力委托關系，類似于用傳聲筒傳達命令)污染”理論。政府的權力來自于人民，公務員的權力來自于政府，釣餌的權力來自于執法公務員，釣頭的權力來自于釣餌的知情同意。在權力委托關系中，由于各方不可避免地摻入了自己的角色利益，使最初的意志發生變異，意志鏈斷裂，這一現象可以形象地概括為“傳聲污染”。因此，“傳聲污染”可以定義為:在權力委托關系中，由于參與各方的角色利益滲透而帶來的政府權力意志的異化現象。

第一，權力傳聲委托中的具化污染。任何抽象的意志都比具體化的措施更模糊更有彈性更無可挑剔。人民群眾的意志很抽象:黑車是對市場秩序的擾亂，不符合群眾利益。政府代表群眾的利益，打擊黑車，罰款是有效的辦法之一，政府決定對黑車施以罰款，使黑車運營在經濟上無利可圖，最終迫使黑車退出市場;為了對公務員的行為進行督促，政府還制定了公務員應該完成的任務量，人民的意志被政府具體化了。

第二，權力傳聲委托中的人性污染。在科層制組織結構中，人性始終是執法的羈絆。由于受到公務員的角色利益的污染，這一意思傳到具體的辦事公務員那里就成了:“這是領導的決定，作為公務員我應該把這個事情不折不扣地做好。”由于黑魚和乘客在正常的交易中，沒有受害者，沒有人愿意向執法人員指證。這類案子的辦理空前困難，于是“執法隊伍面對取證難題敢出執法新招”(中共閔行區委黨務公開網)。執法人員考慮到利用犯罪偵查中的誘惑偵查手段不失是一種好辦法。由于人的意識的局限性，這一決定沒能充分考慮到它的潛功能和反功能。同時這一決定顯然不是以撈錢為目的，因為錢是直接交給國庫了，執法人員無權支配，他們的直接目的顯然是為了完成上級交給的任務。在這樣的權力傳聲委托關系中，“釣魚執法”順理成章地擠進了執法意志鏈中。

第三，權力傳聲委托中的利益污染。執法人員向社會公布了獎勵措施，無意中，獎勵金催生了職業“釣餌”的出現。上海市的獎勵金是200到600不等。[5]在這種情況下，聰明的社會無業者就發現了一個生財之道，那就是做“釣餌”，從政府那里拿錢。這種運營模式實際上也是經營模式的創新，慢慢地，職業釣餌出現了，他們以此為業，轉戰在上海各城區之間。但是，好景不長，早已職業化了的“黑魚”們開始對“釣餌”的外在表觀特征越來越熟悉，終歸上海不夠大，慢慢地他們已能辨認出從業已久的職業釣餌，而且釣餌騙人被車主認出來后，有被報復的風險。這樣，在圈子里，資深的“釣餌”越來越難于掙錢，垂釣資深黑魚需要新面孔才能完成。在種種壓力下，資深釣餌開始依靠販賣“釣魚理念”賺錢，他告訴一些貧窮的人，現在有一個賺錢的差事你愿意干嗎?但是我告訴你以后，你賺到的錢要跟我分成，窮人欣然答應。這樣，他組織了很多“釣餌”。于是，“釣頭”與“釣餌”的分工和職業化也慢慢地出現了。

第四，權力傳聲委托中的毒化污染。隨著前文的“黑魚”與“釣餌”的斗爭，“釣餌”唯利是圖的角色意志在傳聲委托中進一步污染了“釣魚執法”的公務員意志。由于，釣到資深的“黑魚”變得越來越難。在利益的驅動下，“釣餌”開始發生嬗變，變異的方向有兩種，一種是前文所說的釣頭，不斷地培養新的釣餌，繼續垂釣“黑魚”;另一種是“釣餌毒化”，即向不認識自己的市民下手，借誣陷樂于助人的或者貪小便宜的車主，滿足自己，靠販賣良心取利。

第五，權力傳聲委托中的暴力污染。釣頭與釣餌之間也存在著斗爭，隨著這一經營模式為越來越多的人知曉，被釣頭告知新經營理念的人開始變得不那么情愿無止境地給告訴他信息的人錢財，違約變得越來越嚴重，因為他們的約定目的違法，協約不能得到法律的保護，這樣釣頭要如意地拿到錢財得越來越多地依靠暴力才能實現。于是，沒有暴力施展能力的釣頭慢慢地退出了釣頭圈子。而且，隨著知道這一“賺錢”之道的人的增多，新釣餌知情并非都是釣頭告知的，按理他們不必向釣頭繳納信息費，但釣頭為了維持壟斷利潤，開始強迫所有的釣餌交錢，不然不能在此垂釣。于是，“釣頭”越來越多地呈現出黑社會組織老大的性質特征，對“釣餌”進行盤剝和控制。任何人不經釣頭的允許，不得在此做“釣餌”。實際上這時候釣頭已經綁架了政府，將釣餌和政府區隔了。慢慢地“釣頭”都蛻變為有暴力傾向的黑社會頭子。他們的加入使“釣魚執法”徹底腐化了。他們開始向“黑魚”收取信息費，在執法人員出擊時，保護已經繳費的黑魚。在他們的保護下，黑魚更加猖獗，而黑魚的猖獗又激起政府加大打擊力度，給執法人員制定更高的任務指標。釣頭既要收信息費又要“釣魚”漁利，兩難之下，他們開始有組織地向市民下手，借公權力牟利。他們教育和培訓“釣餌”怎樣假借自己的困難處境拉開市民的車門，訛詐市民，于是發生了上述的故事。這樣，經過“傳聲污染”機制，政府的意志徹底變了味。從表觀來看，“釣魚執法”成了“釣魚搶錢”、“公權碰瓷”，其影響之惡劣，無異于對公共道德進行釜底抽薪似的破壞。從上述分析來看，“釣魚執法”存在嬗變的制度基礎，無論怎樣，這株毒樹都結不出正義之果來。

為了解釋“釣魚執法”的成因，利益鏈說似乎很過癮，很切中要害。其實，該說只是妖魔化政府，奪人眼球的偽命題。從筆者的分析來看，顯然不存在各種媒體中廣泛宣傳的利益鏈。如果說存在利益鏈，這只有“釣頭”和“釣餌”的利益短鏈，釣頭從釣餌的活動中受益。“釣魚執法”的過程是權力委托關系的傳聲污染過程，其間并不存在政府或者執法人員與釣頭或者釣餌的共謀。

三、釣魚執法的危害

1.損害政府公信力。“釣魚執法”踐踏了政府形象。人民政府的形象是公正愛民，全心全意為人民服務，以誠信執法為最高原則。而釣魚執法的消息披露后，不管是哪一級政府的形象受損，終歸是政府行為，肯定影響政府形象，特別是交通管理部門的形象變得很壞，助長類似車匪路霸一樣的官僚作風。據中國社會調查所對北京、上海、廣州、武漢、深圳的近千名居民的問卷調查顯示，“‘釣魚式執法’的危害遠大于‘黑車’，引誘方式不僅損害了政府公信力，而且是對道德的肆意踐踏，更是對法律的不尊重”。抹黑政府便民、利民、為民的最高宗旨。

2.有違道德風尚。“釣魚執法”踐踏了公民良心。釣魚執法不僅麻痹和摧毀公眾對政府的信任，嚴重傷害廣大人民群眾對政府的崇高信念，更可能摧毀人們將樂善好施作為傳統美德的價值追求。“釣魚執法”嚴重毒化社會主義精神文明建設，毀壞社會主義市場機制的道德根基，會使人以鄰為壑，社會失去誠信的基礎。正如媒體所言:“釣魚執法”讓人不敢“善良”。人們將難于判斷身邊的人是否是出于真誠而進行交易行為或者是否真切地需要幫助，這種在道路交通中形成的與人交往的信條會潛移默化為人們交往溝通的信念和習慣，長此以往，和諧社會建設將成為“墻頭之草，無根之萍”。

3.“釣魚執法”涉嫌違法。“釣魚執法”踐踏了法律尊嚴。我國憲法規定，我國“實行依法治國，建設社會主義法治國家”。“法治”是與“禮治”、“人治”相對立的，是“法律的統治”，政府的執法行為必須得到法律的授權，法無授權皆禁止。目前來看，釣魚執法沒有法律依據，屬于違反行政法的行政行為，而且前文所述的張暉等人的行政訴訟案相繼勝訴也說明了這一點。釣魚執法嚴重損害了法律的權威性，毒化政府的執法程序與執法環境。也就是說，政府不依法行政會給社會帶來一系列的負面影響，動搖黨依法治國的群眾基礎，破壞全社會遵紀守法的風尚。

四、針對“釣魚執法”的對策建議

1.政府對自己的角色定位應更明確。對黑車加強管理是政府的職責，但政府是法治政府，必須依法治理。在采取監管措施時，必須充分考慮各種因素，既要考慮到措施的顯功能和正功能，也要考慮到措施可能的潛功能和反功能，避免釣魚執法，可以考慮在道路廣場等公共空間加強電子監管，更多地設置錄音錄像設施。這樣對真正的黑車通過長期的電子監視便于甄別和取證。雖然這樣會增加執法人員的工作量，不及釣魚執法簡單，但這是法治的要求，秩序的要求，只有政府帶頭有序執法，才有可能帶來黑魚的遵紀守法。

2.執法者要不斷提高自己的素質。執法人員應牢記自己的地位和宗旨。從近來的情況看，違法執法多發生在協管的身上，而協管的素質明顯低于公務員的素質，群眾把公共管理工作委托給政府，實際上也就是委托給政府公務員，而政府如果讓協管員去代公務員執法的話，從法治政府、服務政府建設的角度來看，實際上是以次充好，愚弄群眾。另外，應該在體制、機制等硬環境上做好工作，除了社會設置等硬件建設外，還要加強軟件建設，也就是思想文化建設。公務員要不斷學習不斷提高，在思想上樹立依法行政的理念，杜絕當權者思想，強化服務意識和正當程序觀念，不斷學習和熟練掌握相關的法律知識，牢記“法無授權皆禁止”的執法原則，做到“有法必依，執法必嚴，違法必究”。

3.適當疏導、促進黑魚群體就業。黑魚之所以以開黑車謀生，也是迫于生計，因此，政府應該適當疏導，采取促進就業的政策措施。

4.動員更多的企業和社會組織為社會提供更多的公共資源。動員企業接送自己的員工，既體現對員工的關愛，又減小公共交通的壓力;條件合適的員工可以考慮在家辦公，盡量減少出行的機會;鼓勵市民盡快接受現代化的生活方式，如采用網絡購物等;國家健全電子通訊設施，減少通訊費用，市民可以通過通訊方式交流意識和情感，諸多事務不需要當面處理的，可以電話解決;社會組織可以自發組織起來幫助群眾排憂解難。通過以上措施盡可能地減少公共交通的壓力。

5.開通更多的公共交通路線方便市民。群眾有出行的需求，有些公交車結束時間較早;而有些地方則長期不通公交車，群眾雇傭黑車在所難免。出租車運行在鄉村等人口稀疏區，可能經常跑單，拉不到回頭客，可以考慮通過技術革新，對運行在鄉下的出租車給予補貼，這可以考慮通過衛星定位系統來實現。對在人口稀疏區運行且提供了交通服務的出租車給予補貼。

6.加強對市民的教育、取信于民。要向市民提示黑車的風險，與市民心連心，做到與市民統一利益、統一愿望、統一行動。通過誠信政府建設減少市民的猜忌、誤解和抵觸情緒;通過相關的配套服務取信于民，使市民自覺抵制黑車，配合政府的依法治理行動，形成聯動機制，共同努力維護良好的公共秩序。

7.將黑車晾白。從社會角度來看，黑車是社會財富存在形式，黑魚是社會勞動者，而且是積極的社會勞動者。從他們的生意很紅火來看，群眾有出行搭車的要求。如果讓他們退出市場，那么，群眾出行難短時間內無法有效解決，作為黑車的社會財富和作為黑魚的勞動力也將閑置。因此，應該通過某種形式，使“黑車”正常運營。因為前述的黑車營運的固有問題，將黑車晾白，在所難免。那就是將所有的黑車登記造冊，對黑魚進行安全培訓管理，安裝計時定價裝置和司機保護隔離裝置。成立低營利性的國有管理公司，對黑車進行集中管理。與此同時，加大對黑車的處罰力度，對抓捕的黑車不能一罰了事。黑車與乘客的交易并非無成本的，客戶對黑車的不信任會顯著加大黑車的交易費用，因此，比例很低的管理費用一般來說會使晾白的出租車相比黑車在價格上更有競爭力。

8.制定專項制度。應當按照“查”、“處”分離的原則，制定有關制度，主要內容是查車的人不能處理違章“黑車”;處理違章“黑車”的人不能上路查車。[6]這樣，在內部設立監管機制，通過程序公正實現依法行政。□

參考文獻:

[1]王嵬，孫翔.黑車協查員之死[N].南方都市報，2007-3-20.

[2]楊慧瑾.新華網.“釣魚執法”利益鏈:今天你被釣了嗎?[EB/OL].(2009-10-27)http://news.xinhuanet.com/focus/2009-10/27/content_12288745.htm.

[3]國務院參事室.上海“釣魚執法”事件確實存在不當方式[EB/OL].(2009-10-27)http://www.counsellor.gov.cn/Item/5592.aspx.

[4]吳編輯.市政協委員:出租車取消“份子錢”借鑒“香港模式”[EB/OL].(2009-1-20)http://www.52pudong.com/shop/ahtml/20091/2009120945273962948.html.

[5]張子賢.新華網.上海“釣魚執法”調查:疑存在職業攔車群體[EB/OL].(2009-10-21)http://news.163.com/09/1021/08/5M4TOQD20001124J_2.html.

[6]劉偉，孫偉.淺談“黑車”問題[J].黑龍江交通科技，2009(04):157.

責任編輯:錢國華