民事執行裁決權配置淺論

摘 要:目前民事執行裁決權在配置中仍存在著執行裁決裁量權較大;執行人員難以適應專業化裁判的要求;不利于對執行工作的監督和審判資源的合理配置等問題。為此，應首先明確執行裁決權與執行實施權的權能劃分標準，在此基礎上增設執行裁判庭，將執行裁決案件與案外人異議之訴集中到一個部門審理，建立完整的執行裁決機制，重新設立執行事務局，行使執行實施權。

關鍵詞:民事執行裁決權;配置

中圖分類號:D925.1 文獻標識碼:A 文章編號:1004-1605(2010)03-0066-04

司法執行權運行機制是法院執行機關按照一定的原則構建執行權運行的有機整體的制度。在民事案件執行過程中，不可避免地會在執行當事人、案外人與執行人員之間發生各種爭議和糾紛，需要加以解決。這類解決爭議的行為，具有司法裁決的性質，關系著司法執行裁決權。民事執行裁決權是指執行機關依法享有的對民事案件執行程序中不需經訴訟程序確定的實體和程序事項，依當事人及案外人申請或依職權作出裁斷或決定的權力。[1]134就其內容而言，有學者認為，執行裁決權包括爭端裁判權和拘留決定權，[2]也有學者將其概括為執行事項審查權、確定執行依據權、執行糾紛解決權、執行復議權等六項權力。[1]137-142當前，基于對執行權性質、執行工作規律的認識、理解不同，學界和實務部門對執行裁決權配置的設計也不同。筆者從學界和司法實踐的雙重視角，對執行裁決權的配置提出設想，以期為建立統一、完善的執行裁決權運行機制提供參考。

一、現行民事執行裁決權配置存在的問題

1.沒有實現執行權的有效分離。目前執行裁決權與執行實施權仍集中在執行局內，執行員的自由裁量權仍游離于司法審查之外，當事人和第三人缺乏充分的權利資以對抗。另外，在實際運行中，裁決權與實施權未完全分離，裁決權顯得過于薄弱，對實施權往往難以起到應有的監督制約效果，這在基層法院表現得較為明顯。裁決人員在具體裁決時，一般都由實施人員提出初步意見，裁決時只進行形式審查，事前與實施人員溝通，確保內部關系和諧。這些操作程序在一定程度上影響了裁決權與實施權的完全分離。第三，分權不明還體現在很多法院對執行實施、執行裁決及裁決中實體與程序問題認識區分不清，限制了執行裁決功能的發揮。

2.執行裁決案件不斷增多，執行人員難以適應專業化裁判的要求。由于現行執行異議審查程序不收費，一些被執行人或者第三人惡意提出執行異議，甚至提供虛假證據，引起執行異議審查和復議程序，以阻礙執行程序的順利進行。再加上當事人權利維護意識的增強，導致執行裁決案件數量不斷呈上升趨勢。執行工作的首要任務是兌現裁判文書的內容，將當事人“紙面上的權利”變為真實的權利。長期以來，執行權的行政權“慣性”強大，執行工作與裁判工作性質上的巨大差異決定了執行人員在工作方法和思維理念上難以承擔執行裁決的艱巨任務。

3.執行裁決權的配置不利于內外部的監督。目前，法院執行裁決權的行使在實踐中未聽說過被再審的，實踐中也沒有被抗訴的。因為法院沒有把執行裁決權真正作為司法權來對待。同樣，檢察院可以對生效的裁判進行抗訴，不能對執行進行抗訴，執行異議的審查只是內部監督手段，只有進入訴訟程序才存在抗訴的可能。在2007年民事訴訟法修改時只是局部修改，沒有對此問題進行明確。圍繞是否有權針對執行中的法院裁定提起抗訴，最高人民檢察院和最高人民法院曾各自發布司法解釋，而其內容正好針鋒相對。這個事例似乎意味著，圍繞是否對執行實施檢察監督，兩個實務部門之間一直存在著某種類似“博弈”的關系或相互作用。在此過程中既有部分的協調，也始終存在著潛在的對立沖突。于是，有關執行檢察監督是與否的“引入說”和“反對說”差不多也就成了檢法兩家分別秉持的基本立場。在民訴法學界，主流的觀點是明顯地傾向“引入說”，主張實施檢察監督，作為對當事人執行救濟渠道的補充。比較有代表性的一種觀點，就是主張檢察院對法院在執行程序中作出的所有裁定都可以提起抗訴。[3]有數據表明，當前許多地區的涉訴信訪中，有關強制執行的信訪大約會占從20%到30%多、甚至近40%的比率。如單獨考慮涉及民商事審判和執行這兩項總和的話，涉執行的信訪比率會更高。[4]而現行執行裁決配置無法引入檢察監督和再審程序，使執行監督行同虛設。

4.執行裁決權的配置沒有實現法院內部審判資源的合理配置。目前執行裁決案件由執行局裁決科行使，案外人提起異議之訴前應先提出執行異議，由執行裁決人員進行前置審查，不能通過異議程序解決的，案外人才能提起異議之訴。這種裁決權配置有如下弊端:

一是不利于執行裁決效能的提升。由于執行裁決與案外人異議之訴由不同的部門進行審理，由于其他部門還需要重新熟悉案情，不熟悉的地方還要向執行裁決人員進行咨詢，由于審判角度不同，還可能導致執法尺度不同，難以保障執行裁決效能。

二是執行裁決在各個部門分散行使，加大了執行實施與裁決部門協調的成本，不利于裁決與執行實施工作的協調配合，影響了裁判效果。執行裁決與案外人異議審查在不同部門審理，必然加大執行實施部門與裁決部門及其他審判庭的協調成本，導致一個執行案件，需要在三個以上的部門之間進行協調溝通，難以保證執行效率。

二、對現行民事執行裁決權配置的思考

1.不符合審判、執行工作分離的基本要求，不利于實現對執行實施權的監督制約。現行的執行裁決機制體現了司法權、行政權不分的缺陷，不符合分權制衡規律，應當予以打破。只有將執行裁決完全獨立于執行部門，另設執行裁決庭，按照審判庭對待，才能實現審判、執行的完全分離，理順執行裁決與執行救濟、檢察監督及再審的關系，將檢察監督引入到對執行裁決監督的法律渠道上，能夠通過審判方式解決執行不公難題，防止對執行橫加干預。

2.配置現狀不符合執行裁決權的性質，不利于執行裁決案件的科學審理。從工作性質看，執行工作主要是非裁決性的執行實施工作，不需要裁決行為所要求的推理和判斷，只要對該執行行為的實施完成即可。將執行裁決權配置在執行機構內，容易混淆兩種權能的行使，違背了民事執行與民事審判的不同制度原理。現實配置中，實體裁決(異議之訴)與程序裁決分離在不同部門處理的方式違背了同類案件類型化集中審理的原理，不符合分案規律，影響了執行裁決案件的整體審理效果。

3.不符合執行改革目的的要求，不利于實現執行公正。分開設立執行實施機構和裁決部門是執行改革的要求。執行體制改革的目的就是改變過去執行權高度集中，缺乏有效的監督和制約的問題。一個公正裁決的基礎是由公正無私的人來審判，那是一個與糾紛無利害關系的人所作出的裁決，這一裁決永遠都不能以利用權力地位為基礎。由于權力在客觀上存在著擴張性，目前執行裁決與執行實施權配置在一個部門行使，難以避免執行實施和執行裁決等不同性質的權力互相侵蝕對方的領地，這在基層法院尤為可能。由執行員包辦執行案件，從調查財產、采取各種執行措施到價款或者執行標的物的分配與交付，以及對各種執行異議的處理，全由一人或一個部門內的人負責，權力過分集中。加之執行工作的社會性、流動性、分散性的特點，又很難對其進行有效監督，因此，存在很大的隨意性。這是造成錯誤執行、違法執行的一個重要原因。所以，應當將審查當事人或者利害關系人提出的異議和復議等事項從執行實施事項中分離出來，交由專門的裁決部門行使。執行實施機構與執行裁決機構各司其職，各負其責，既相互配合，又相互制約，有利于執行權的公正行使。而且，由于執行裁決事項和執行實施事項性質不同，對負責辦理的人員的資格要求也應有所不同。設立專門的執行審查(裁決)機構，有利于執行隊伍專業化建設，從體制和人員上保障執行工作的公正、順利開展。

4.不符合世界司法改革潮流和國際慣例:執行實施機構獨立或裁執分離。在國外，執行實施機構不管是否保留在法院內部，但基本實現了執行實施權由執行實施機構獨立行使，并裁執分離。在國外，執行裁決分離后集中行使，重在提供充分執行救濟的層次和空間。如瑞士為保證執行救濟程序中裁判的公正性，在負責執行具體性事務的機構(執行事務局和破產事務局)之外，精心設計了一個獨立和超然的裁判機關——州監督機構和法院，使裁判機關獨立于執行機關，讓監督者超然于具體的執行事務，實現了裁判者與實施者的徹底分權，這樣，使得裁判者不會卷入具體的執行事務、避免自己裁判自己執行行為，導致自己否定自己的執行行為的尷尬發生;也避免利害關系人的顧慮和質疑——裁判者可能會有意無意地出于方便執行工作的需要，對當事人提起的救濟作出有利于自己工作的裁判，這樣利害關系人提起的救濟就會交由一個超脫的監督機構或者法院去裁決。美國也實行執行機構與裁判機構分離，聯邦或州的執行官負責執行事務，執行中有關異議的解決由法官來裁判。德國《民事訴訟法》第766條規定:“對于強制執行的種類和方式，或對于執行員在執行時應遵守的程序提出申請、異議或抗議時，由執行法院裁判之。”日本《民事執行法》第11條規定，對于執行官的處分及其怠慢，可以向執行法院提出異議。我國臺灣地區的“強制執行法”第12條也作了類似的規定。對于實體上的執行救濟(指債務人和第三人對債權人的請求存在著實體上爭議問題的救濟)，由于各國法律均規定執行機關對實體爭議無權裁決，故該爭議需由審判機構按普通的民事訴訟程序加以解決。在英美等普通法系國家的法律中，雖然未明確作出類似于大陸法國家那樣的規定，但由于其國民及司法機構對于公民在發生法律爭端時要求司法機關審判的權利有自然、清醒的認識或認同，所以這種訴權是實際存在的，法院也是承認并接受當事人對執行官所提出的執行異議的，并通過審判程序加以解決。

5.不符合執行裁決的正當程序要求。過去，我們在考慮執行救濟時，并沒有考慮爭端事項是否涉及實體事項的問題，而是不分實體、程序事項籠統地通過執行異議程序加以解決。雖然有學者在若干年前就已經指出，我國應當區分程序上執行救濟和實體上的執行救濟方法，并希望能夠建立實體上的救濟方法。但由于民事訴訟法修改的滯后，始終沒有得到反映。究其深層原因，還在于我們沒有樹立程序正當化的觀念，對程序正當性缺乏充分認識，往往基于權利實現的效率性要求而忽視救濟程序的正當性。正如日本學者谷口安平所言:“實體法所規定的權利義務如果不經過具體的判決，就只不過是一種主張或‘權利義務的假象’，只是在一定程序過程產生出來的確定性判決中，權利義務才得以實現真正意義上的實體化或實定化。”[5]而將執行裁決及案外人異議之訴案件通過獨立的執行裁決庭來審理，有利于樹立執行裁決的程序正當觀念，有利于提高執行裁決的公信力。

6.不利于提高執行裁決工作效率。根據法釋[2008]13號的規定，案外人異議之訴按案件類型由法院其他審判庭處理，這種將案外人異議之訴與執行異議審查分開處理的做法不妥，不符合裁決效率原則。首先，“從經濟學的角度看，訴訟制度的目的就是要使兩類成本之和最小化。第一類成本是錯誤的判決的成本……同時，我們絕不能忽視訴訟制度的運行成本”[6]。執行異議審查與案外人異議之訴是一個問題的兩個方面，都圍繞同一個執行案件展開，交由同一個部門審理，利于發現案件事實。其次，從修改后的民訴法規定來看，民事訴訟法第202條的一個問題在于，沒有明確實體問題和程序問題應當通過不同途徑救濟，只是籠統地規定“當事人、利害關系人認為執行行為違反法律規定的，可以向負責執行的人民法院提出書面異議”。究竟執行行為違反的是涉及執行程序的規定，還是實體法的規定，并不清楚。因此，執行異議審查仍然是實體與程序審查相結合的過程，不應與案外人異議之訴截然分開。再次，將執行異議之訴分散到各個庭進行審理，不利于總結執行案件中存在的問題，不利于統一執法尺度，總結審判經驗。第四，執行救濟制度的設計，一方面要考慮為當事人、利害關系人提供充分的救濟途徑，另一方面也要兼顧執行程序本身的效率和效益，盡量防止因程序設計過于復雜，影響執行效率，擴大執行成本。實踐中，案外人提出異議的情形多種多樣，繁簡不一，而訴訟程序相對復雜，對案外人異議一律通過訴訟程序處理，在效率上可能會受到一定影響，也可能會被案外人惡意利用，拖延執行。執行機構的審查程序相對簡單，將執行機構審查作為訴訟的前置程序，可以先行解決一部分案外人異議問題，有利于減少當事人訴累，節約司法資源，提高執行效率。案外人異議的前置審查程序，決定了案外人異議之訴應當與執行異議審查一并由執行裁決庭審理，更加符合效率原則。第五，從司法實踐來看，執行中爭議層出不窮，紛繁復雜，顯然是難以窮盡的，很可能會因為各地、各人理解的不同而出現不同的認識，導致對執行爭議是屬于實體爭議和程序爭議認識不同，有的爭議既有實體又有程序，導致執行裁決混亂。另外，從實證研究結果看，目前執行中實體爭議糾紛增加，案外人異議比例較高，不集中到一個部門審理，難以保障執行裁決的質量和效率。

三、民事執行裁決權配置的出路

1.明確執行裁決權與執行實施權的權能劃分標準，厘清執行裁決權與執行實施權的權限分野。筆者認為，是否解決爭議是區分執行實施權與執行裁決權的本質要素。在執行實施權的運行中，當事人的權利義務關系已經生效法律文書所確定，不存在法律意義上的爭議，執行實施權運行的目的是實現確定的權利，而在執行裁決權的運行中，當事人或案外人認為法院執行實施行為存在違法或不當等種種瑕疵，損害了自己的應有權利，要求予以停止或糾正，其目的一方面在于控制、約束和糾正公權力的不當行使，給予當事人、案外人合理的救濟;另一方面則在于盡快排除執行障礙，推動執行程序的進行。因此，是否解決執行人員與執行案件相關人之間的爭議是區分執行實施事項與執行裁決事項的關鍵。在這里，值得注意的是有人認為，一些執行事項如審查執行依據、作出中止、終結執行裁定等行為具有判斷的內容和特點，應當屬于司法權性質，因而將其歸屬于執行裁決事項。這種觀點對執行裁決權的理解過于機械化、片面化，其結果必然是將活生生的執行程序人為地割裂開來，與過去高度集權的執行權運行模式相比，顯然是從一個極端走向另一個極端。由此導致執行環節增多，執行效率降低，浪費了有限的司法資源。因此，這些行為雖然是對于事實或法律問題的判斷，但是這種判斷并不以解決爭議為目的，不是對于權利的確認，而只是對于權力運行的啟動、范圍、步驟等的理解和把握，因而不屬于司法權而只能是行政權，不涉及爭議的執行事項都應屬于執行實施事項。

2.增設執行裁判庭，將執行裁決案件與案外人異議之訴集中到一個部門審理，建立完整的執行裁決機制。目前學界和司法實務界對執行裁決權的行使提出了幾種方案:成立執行裁決庭與執行局并列;執行裁決保留在執行局內，設立執行裁決(審查)科，裁決執行爭議，另設執行裁判庭，負責審理實體上的執行異議之訴;設立執行監督庭專司執行裁決;執行程序爭議裁決仍由執行局內設裁決機構負責，執行實體爭議事項可由原審判庭審理或審判監督庭、單獨的執行審判庭審理。目前，認為應在執行機構外設立專門的執行裁決庭，執行裁決庭為與其他民事審判庭并列的審判機構觀念的人非常多，也具有一定的理論合理性。但是學者和實務界的探討沒有從根本上解決執行裁決的完整配置問題，根據前面對執行裁決權與執行實施權權能劃分的標準，將執行裁決案件和案外人異議之訴應一并劃給法院內獨立建制的執行裁判庭審理(裁判者應具有法官資格)。執行實施部門發現當事人提出執行異議時，及時告知當事人到立案庭進行立案，再交由執行裁判庭的法官進行審理。在審理時，適當區分執行異議與案外人異議之訴的功能，對于能夠通過執行異議解決的問題，則不啟動案外人異議之訴，避免司法資源浪費。另外，對于案外人提出的執行異議，按照前置程序的規定，應先由執行裁判庭進行審查，符合執行異議訴訟條件的，告知案外人到立案庭立案并交納訴訟費用，再由立案庭分案給執行裁判庭進行審理。同時，針對執行裁決案件，在考慮到其審理期限較短的同時，在二審(執行復議)階段盡可能不實行書面審理，以實現對當事人異議權利的充分救濟。對于案外人異議之訴，一、二審原則上都應開庭審理，以充分保護當事人的訴訟權利。

3.設立執行事務局，行使執行實施權。這是執行裁決權重新配置的必然要求和結果。按照執行實施權是行政權的性質進行重新配置，以與執行裁決權的配置改造相銜接，實現上下級執行事務局的統一垂直領導。這種情況下，執行員不一定具有法官資格，但應通過執行員資格考試，這樣就可以降低執行人員門檻，增加執行力量。

執行事務局行使的執行實施權，包括簡單的執行實施權和復雜的執行實施權。前者是一種單純負責具體執行事務實施的權力，行使這部分權力的工作主要是外勤性的，通常不需要進行復雜的法律判斷。如發出執行通知、實施執行措施等。后者較為復雜、重要，具有較多的決意性，又被稱為執行決定權。如作出采取強制執行措施的裁定或決定，交給執行員實施;辦理委托執行事務和對外協助執行事務等。這樣重新配置執行權，既能使上下級法院執行事務局之間建立起統一管理、統一協調、統一指揮的工作格局，保證執行工作的高效，又能發揮執行裁判機構的救濟、監督功能，實現執行工作的公正、權威。

執行裁決是保障執行公正的前提，也是保障司法公信的生命線，“徒法不足以自行”，執行裁決權的重新配置則會給執行工作帶來勃勃生機。在崇尚法治的時代，機制創新需要對權力進行重新分配，在權力重新配置的過程中，陣痛固然難免，但可以使權力得到規制，權利獲得新生，司法資源的配置更加合理，這是值得我們期待的。□

參考文獻:

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責任編輯:錢國華