1978—2006年中國農民負擔問題研究

摘要:改革開放以來中國農民負擔的演變經過凸顯—加重—膨脹—下降四個階段，農民負擔變化的特點是由升—降以及稅輕費重;農民負擔上升的原因是多元的，主要是我國存在二元經濟結構下，工農產品價格“剪刀差”、分稅制的缺陷、農村稅外收費泛濫以及縣鄉機構膨脹財政負擔過重等;而農民負擔下降的主要原因是國家采取稅費改革、財政支農惠農政策以及開展農民負擔專項治理等措施。要減輕農民負擔，必須增加農民收入，必須有支農、惠農的政策，必須正確處理中央、地方和農民之間的關系，必須改變我國城鄉分割的二元經濟結構等。

關鍵詞:農民負擔;稅費改革;分稅制;二元經濟結構

中圖分類號:F301文獻標識碼:A文章編號:1003-854X(2010)01-0034-05

社會主義新農村建設，是我國新時期的重大歷史任務。新農村建設的“新”字主要體現在工業與農業、城市與農村、政府與農民的關系上，其實質是重新調整農民的收入分配關系問題。研究改革開放以來我國農民負擔的演變、特點及其原因，總結農民負擔的經驗教訓，對我國新農村建設和構建和諧社會具有重大意義。

一、農民負擔的演化及特點

1978年以來，農民負擔不斷發生變化，從農業稅和其他雜項負擔來看，我國農民負擔的演變大致經過四個階段:1978-1988年農民負擔凸顯時期，1989-1993年農民負擔加重時期，1994-2000年農民負擔膨脹時期，2000-2006年農民負擔逐漸下降時期。

1. 1978-1988年農民負擔凸顯

1978年以來，在農村實行經濟體制改革，在生產上普遍推行家庭聯產承包責任制，分配上實行“交夠國家的、留足集體的、剩下才是自己的”的分配制度，這使農村經營的主體發生改變，由原來的社隊集體經營變為現在的農戶經營，農村負擔的主體也由社隊集體轉變為農戶家庭，原來由社隊集體承擔的國家農業稅、村提留和鄉統籌及其它稅費負擔，開始由農民直接來承擔。國家1979年開始進行改革流通體制，大幅度提高農副產品收購價格，使農民收入大幅度增加。1978-1984年農產品收購價格共提高了54%，1985-1988年農產品價格進一步提高，共提高了46.6%，據測算，由于農副產品提價所增加的農民收入占收入總量的84%①;這一時期，農業稅相對較輕，如在1981-1985年間農業稅占農業總產量的2.96%;但是，這一時期，農民的稅外負擔，特別是亂收費增加，使農民負擔開始凸顯，由于農民收入的增長速度大于負擔的上漲速度，如1983-1988年間農民負擔總額年均增長9.7%，而農民人均純收入年均增長12% ②，所以這一時期農民對負擔的感受還不是很重。

2. 1989-1993年農民負擔加重

這一時期國家改革的重點在城市，政策上更加注重城市。國家通過工農產品價格“剪刀差”，壓低農副產品價格，抬高工業品價格，造成農產品產量增加而農民收入不增加的局面。從1989年到1991年，農民人均純收入平均每年增長9.1%，扣除物價上漲因素，實際年均增長0.7%③，農民收入基本上處于停滯狀態，甚至還出現了1989年的負增長。相反，這一時期農民的稅費負增長很快，遠高于農民收入的增長速度，如農民人均負擔平均每年增長16.7%，比農民人均純收入高7.2個百分點 ④;農民的實際收入減少了而農民負擔實實在在的增加了，使農民負擔加重，并在高位徘徊，農民負擔過重問題也逐漸開始成為社會關注的焦點。

3. 1994-2000年農民負擔膨脹

1994年分稅制實施后，縣鄉財政普遍陷入困境。為走出困境，地方政府便通過各種手段，巧立名目向農民伸手。一些地方的亂收費、亂罰款和亂攤派(即“三亂”)問題更加嚴重，致使農民負擔膨脹，這一時期也是農村稅費負擔項目最多的時期。在1997年，全國清理出涉及到向農民收費的項目累計有1.7萬多個，金額達148億元，其中縣鄉兩級收費項目占清理總數的80%⑤，這些項目大部分為不合理收費。據統計，在2000年，我國農民承擔的稅費總額達1359億元，是1990年的2.9倍。其中，農業稅增長了近4.3倍，鄉級統籌增長了近1.3倍，村級提留增長了0.6倍多，農民人均負擔增長2倍多，農民稅費負擔占農民收入的比重大約上升到7-12%之間，而且以種糧為主的落后地區和以種糧為主的農戶，其稅費負擔更重⑥。這一時期，農民的稅費負擔在高位上持續攀升、膨脹。如表1所示，1994-2000年間，農民稅費總額由958億元上升到1359億元，增長了41.9%;農民人均稅費負擔由112.0元增長到168.4元，增長了50.4%。這些負擔大部分是亂收費、不合理收費。

表11994年以來農民稅費負擔總額與人均稅費

總額變化表(單位:億元、元/人)

資料來源:根據趙云旗《當代中國農民負擔問題研究(1949-2006)》(載《中國經濟史研究》2007年第3期)提供的數字整理。

而同一時期，農民收入增長緩慢甚至下滑。1990年代中后期，我國農民增收減緩，其中，1997年以后還出現了連續四年下降的局面。一方面是農民收入增長緩慢，另一方面是農民稅費負擔惡性膨脹(特別是“費”的膨脹)，農民的收入無法應付各種稅費，幾乎到了不堪重負的程度。這一時期是1978年以來我國農民負擔最重的時期，也是我國“三農”問題最為嚴重的時期。

4. 2000-2006年農民負擔逐漸下降

為了從根本上遏制農民負擔惡性膨脹，我國政府開始考慮在農村進行稅費改革問題，并于2000年3月下發《關于進行農村稅費改革的通知》，決定當年在安徽省開始進行農村稅費改革試點，2002年試點的地區又擴至全國20多個省、自治區和直轄市，直到2006年取消農業稅，農民負擔逐漸降了下來。如表2，2002-2006年農村稅費改革全面試點后農民人均負擔逐漸下降，2002年農民人均稅費負擔為78.7元，到2005下降到13元，下降了83.5%，2006年全國各省開始全面免征農業稅，農民繳納的其他稅費人均為11元，比上年下降15.4%，稅費支出占當年農村人均純收入的比重為0.3%⑦。在這時期，針對農民的各種“三亂”得到了清理，而且農業特產稅、牧業稅、屠宰稅和牲畜交易稅也被取消，在廢除農業稅后，針對農民和農業的稅基，基本上都沒有了，我國農民負擔成為新中國成立以來最輕的時期。

表22002年農村稅費改革全面試點后農民

人均負擔下降情況表(單位:元)

資料來源:中國社會科學院農村發展研究所和國家統計局農村社會經濟調查總隊著《中國農村經濟形勢與預測》(2003-2004、2004-2005、2005-2006、2006-2007年)，社會科學文獻出版社2004、2005、2006、2007年版，第4、3、3、128頁。

從1978-2006年我國農民負擔演變軌跡可以看出，我國農民負擔演變的特點是:一是農民負擔變化呈現出先升后降的變化趨勢，即先由凸顯到加重，再到膨脹，最后逐漸下降。其中前三個階段總體呈現上升趨勢，最后一階段是下降趨勢，呈現出“∧”字型。二是農民負擔的結構上，稅輕費重，特別是亂收費，名目多，數額大，是影響農民負擔升降的最主要因素。

二、農民負擔升降變化的原因分析

1978年以來，農民負擔的演變經過凸顯、加重、膨脹、下降四個階段，由升到降，具體原因很多，綜合起來，最主要有以下幾個方面:

1. 農村二元經濟結構影響:“剪刀差”與價格補貼

發展經濟學認為，發展中國家為了追趕發達國家，普遍存在著以犧牲農業和農民來發展工業和實現城市化的二元經濟結構，維持這種經濟結構最常見的方式是以工農產品“剪刀差”的形式提取農業剩余來為工業化和城市化積累資本。我國作為發展中國家，也存在農村二元經濟結構，在這種城鄉分割的二元經濟結構下，政府通過以“剪刀差”的形式提取農業剩余為我國工業化提供資金支持，這是造成我國農民收入水平相對過低、農民負擔過重的體制性總根源。在改革開放前，“剪刀差”主要是通過農產品“統購統銷”的方式直接表現出來的;改革開放后，隨著農產品“統購統銷”制度逐步廢除，這種顯性“剪刀差”作用減弱了，但是對農業剩余過度提取的實質并沒有改變，隱性的價格“剪刀差”依然存在，并且繼續在我國的工業化和城市化過程中發揮重要作用，如表3所示。

從表3看出，1980年以來我國工農產品“剪刀差”不斷擴大。1980年剪刀差為300億元，到1990年增加到727億元，是1980年的2.4倍;到1998年又增加到3591億元，是1980年12倍。工農產品“剪刀差”意味著工業對農業、國家對農民的剝奪，最直接的后果就是減少農民收入或增加農民負擔。改革開放以來，工農產品價格“剪刀差”不斷加大和農民負擔不斷加重的變化趨勢相一致，工農業產品價格“剪刀差”加大的時期，也是農民負擔加重的時期。雖然國家幾次大幅度提高農產品價格，但農產品價格上漲的幅度趕不上農村工業品和農業生產資料價格的上漲幅度，使農產品價格上漲給農民帶來的收益被抵消掉了，造成了農民增產不增收，甚至出現了負收益;“剪刀差”的擴大表明政府對農業剩余的過度提取，造成了農民收入減少，農民隱性的負擔加重，“三農”問題逐漸惡化。

2000年以來，黨中央提出了建設和諧社會和社會主義新農村，把解決農民負擔問題放在解決“三農”問題的重要地位。一方面，大幅度提高農副產品價格，其增幅高于工業品價格的情況也越來越多;但是，在我國農村二元經濟結構沒有完全改變的情況下，工農產品的價格“剪刀差”仍然存在，不過整體上出現了不斷縮小的趨勢。另一方面，為減輕農民負擔，國家除了進行稅費改革外，還從價格上給農民直接提供補貼。國家在進行稅費改革、直接減輕農民負擔的同時，還在財政上安排專項資金對農產品政策性補貼支出和農業生產資料價格補貼等。如2004年農民從糧食直補、良種補貼和購置更新大型農機具補貼(即“三補貼”)中得到的收入140億元，人均達到16元;其中，種糧農民直補116億元，13個糧食主產區的良種補貼金28.5億元⑧。對農民提供的價格補貼，在一定程度上縮小了工農產品價格“剪刀差”，提高了農民的收入，間接地減輕了農民的負擔。

2. 稅費的征收:從“不規范”到稅費改革取消農業稅、從“三亂”到專項治理

2000年以前，我國農村稅費征收很不規范，農村稅外收費嚴重泛濫，有些地方達到不能容忍的程度。過去，由于國家財力有限，不可能把資金大量投向農村，我國還是世界上向農民征稅的少數國家之一。但是由于制度的缺陷，稅費的征收很不規范，政府有關部門利用手中的權力和工作之便，隨意搭車收費，有的通過各種手段巧立名目，向農民亂收費、亂罰款和亂攤派。據統計，在1995年僅中央部門或機關制定與農民負擔有關的各種文件、項目有93項，要農民出錢出物出工的各類達標、升級活動有43項，地方政府制定向農民收費的項目多達269項，錯誤收取和管理方法不當的還有10余種⑨。省縣級有關部門也制定和下發向農民收費的政策和文件，還有向農民強制推行各種不合理的變相“搭車”收費，項目之多，金額之大，難以形容，使農民負擔不堪重負。

2000年開始的農村稅費改革是我國政府減輕農民負擔、解決“三農”問題的重大舉措。改革的重點和目標就是要規范農村稅費制度，減輕農民負擔;主要內容有:改革村提留、取消鄉統籌費，禁止各種亂集資、亂攤派和亂罰款等各種面向農民的收費項目。2000年，安徽省進行稅費改革的試點后，全省農民人均負擔為75.5元，比1997年減少了23.6%，總的稅費負擔減幅達31%⑩。安徽省的稅費改革試點對減輕農民負擔取得了很大成效，2002年政府又把稅費改革的試點擴大到全國大部分省份，隨著試點地區的稅費改革，農民負擔明顯減輕了，平均減負30%左右⑾。各地在根治“三亂”的基礎上，有些地方還免征農業稅和降低農業稅稅率，在2004年和2005年，全國農民僅通過這項改革，就減輕了稅收負擔500億元。通過稅費改革，農民負擔大大減輕了，從表2可知，農民人均負擔由2002年的78.7元減少到2005年的13元，減少了83.5%;到2006年，全面取消農業稅，涉及農業和農民的稅基基本上被沒有了，結束了農民交納的長達2600多年的“皇糧國稅”。

為配合稅費改革，規范征收制度，杜絕“三亂”，國家還對農民負擔進行專項治理。如在稅費管理方面，全面制度化:一是涉農稅收、收費和價格一律實行公示制;二是貧困地區農村義務教育的收費實行一費制;三是農村訂閱報刊的費用實行限額制;四是涉及農民負擔案件實行責任追究制，從制度上有效地遏制了各種亂收費、亂攤派、亂罰款和“搭車”收費，并把農民負擔問題上升到政治和法制的高度，給減輕農民負擔工作提供制度保障。可見，中央減輕農民負擔的決心之大，通過對農民負擔開展專項治理來規范征收制度，杜絕了“三亂”，使農民負擔穩定下降，保證了稅費改革的順利實施。

3. 中央和地方利益關系的調整:分稅制的缺陷與中央財政向下傾斜

1978年以來，中央和地方的財政分配關系經過了多次調整，其中1994年以前的財稅改革，都是實行中央對地方放權讓利的財政包干體制。1994年的分稅制改革是按稅種來劃分中央和地方收入來源的一種財政管理體制，這使中央財政收入比重得到了明顯提高。但是這種體制的缺陷是很明顯的:一是主要稅種收入劃歸中央，地方財政特別是經濟不發達的縣、鄉財政收入減少;二是中央和地方之間的事權沒有發生多大變化，也就是說地方政府的費用支出并沒有隨收入的減少而減少。這樣，就形成了地方政府的事權和財權不一致，使地方政府財政收支不能夠平衡，也使得經濟落后的基層政府財政更加困難，靠借債才能維持正常的運轉。由于基層政府財政長期困難，又要承辦許多超過自身財力而無力承辦的事務，最直接、最有效的辦法就是向農民收費，由此加重了農民負擔。分稅制是造成1994-2000年農民負擔惡性膨脹的制度性根源之一。

為減輕農民負擔、加快農業發展，我國政府進入新世紀以后開始實行實行稅費改革，中央財政開始向農村傾斜。一方面向地方政府加大了轉移支付力度，以補充地方財政不足，特別是經濟不發達地方財政;另一方面，加大財政支農力度，以解決許多地方政府無力承辦而又本應由中央政府承辦的事務，解決歷史“欠賬”問題。主要采取各種財政支農、惠農政策，加大了財政向農村傾斜。主要內容有:農村稅費、農產品政策性補貼、農業生產資料價格補貼、農業災歉減免補助、農村義務教育支出、農村衛生支出、支援不發達地區、農村救濟、水利建設、以及農業基本建設投資、農業科技教育投資和支援農村生產、農業綜合開發和農林水氣等。據統計，2000~2004年，中央財政直接用于農業的支出累計達8376.4億元⑿。其中，2004年財政對農業的投入就達2357.9億元，僅“兩減免”使農民共減負302億元，人均負擔減少30元，負擔下降44.3%，農民稅費負擔占當年純收入的比重下降為1.3%⒀。中央實行財政向下傾斜的政策，加大財政支農力度，在農村承擔了更多的“事”，適當調整了中央和地方的利益關系，客觀上平衡了中央和地方的“財權”和“事權”不一致的狀況，從經濟上保證我國農民負擔的持續下降，也使我國財政開始向公共服務型轉變。

4. 縣鄉財政負擔:機構膨脹與機構改革

我國縣鄉機構普遍存在人員超編、機構膨脹的問題。特別是“社改鄉”以來，鄉鎮機構增加、人員嚴重超編，加重了縣鄉財政負擔，有的成為“吃飯財政”，有些鄉鎮財政負債累累。縣鄉財政無力供養，使許多機構的人員沒有編制，經費也沒有來源或缺乏保障，為了生存，他們只能向農民收費，或者通過罰款來搞創收，成為農民負擔不斷加重的“罪魁禍首”之一。

2000年以后，縣鄉機構改革作為我國推行稅費改革的一項配套政策，隨著農村稅費改革的推進，稅費收入的減少，有些縣鄉的財政更加困難，必須進行“瘦身”;同時，收稅收費工作量的減少也出現了更多的閑置人員，鄉鎮機構的主要職能也需要進行調整。各地按照中央的部署，都不同程度地進行了鄉鎮機構改革，主要內容就是精簡機構和壓縮人員編制，朝精簡、廉潔、高效方向發展;顯然，縣鄉機構改革是很有成效的，不僅減輕了縣鄉財政負擔、推進了農村稅費改革的順利進行，而且對減輕農民負擔、有效地防止農民負擔反彈發揮了重要作用。

三、關于減輕農民負擔的思考

分析1978-2006年農民負擔的演變及原因，為我們解決農民負擔問題提供了重要的經驗。

1. 狠抓發展，增加農民收入是減輕農民負擔的根本前提

衡量農民負擔輕重的一個重要標準就是要看農民收入特別是農民純收入增長情況。農民純收入越高，農民負擔就相對越輕，因此農民負擔過重的問題，實際上是農民負擔相對于農民收入而言的，實質上是農民收入較低的問題。改革開放以來，農民負擔由凸顯—加重—膨脹—下降，而農民收入增長速度由快—減緩—下降—回升，可以看出農民負擔問題與農民收入增長速度呈負相關聯，農民負擔較重的時期一般都是農民收入增長幅度低的時期。因此，從根本上來說，減輕農民負擔必須抓住發展這個中心環節，增加農民收入，特別是要增加農民的純收入。

2. 減輕農民負擔必須實行財政支農、惠農政策

農業是弱質產業，是需要重點保護的部門，世界上許多國家特別是發達國家，都對農業實行補貼，更不用說要收稅。我國政府一直實行向農民收取稅費的政策，這與我國工業化戰略抉擇有關，造成的結果是我國農民負擔沉重，農民收入低，農業競爭力弱。稅費改革以后，國家加大了對農業的投入，采取種糧補貼、農村教育免費、農民看病補貼以及增加農村基礎設施建設等一系列支農、惠農政策，農民減負效果明顯。2006年取消農業稅后，專門針對農業和農民的稅基也沒有了，農民負擔進入了我國歷史上最輕的時期。

3. 減輕農民負擔必須正確處理中央、地方與農民之間的關系

減輕農民負擔必須正確處理中央政府與地方政府的關系，處理好二者的關系關鍵要劃分好二者的財權與事權，消除財權過分集中在中央、事權過多下移到縣鄉的現象，使縣鄉政府“事權”與其“財權”相匹配，這樣才能解決好縣鄉財政困難問題，防止縣鄉政府因其財政困難向農民伸手。減輕農民負擔還必須正確處理政府與農民的關系，特別是要正確處理政府和農民之間“取”和“予”的關系，要多“予”少“ 取”或不“取”，同時也要求政府職能轉變到引導、宏觀調控和公共事業上來，做好服務型政府。

4. 減輕農民負擔的根本寄希望于改變城鄉二元經濟結構

改革開放以來，農民負擔加重的原因很多，其中最為根本的是我國實際存在的城鄉二元經濟結構。稅費改革后這種二元經濟結構依然存在，主要表現在通過不合理的政策暗中向農民轉嫁負擔，如工農產品價格“剪刀差”、城鄉就業歧視和勞動力的價格差、城鄉教育醫療等公共產品的差別性供給等政策，使農民負擔問題依然存在。因此，要徹底解決農民負擔問題，必須統籌城鄉發展，統籌工業與農業發展，盡早實現從二元經濟社會結構到一元經濟社會結構的轉變。

注釋:

① 中國社會科學院農村發展研究所和國家統計局農村社會經濟調查總隊:《 2000-2001年:中國農村經濟形勢分析與預測》，社會科學文獻出版社2001年版，第230頁。

② 孫梅君:《農民負擔的現狀及其過重的根源》，《中國農村經濟》1998年第4期。

③④⑨ 李茂嵐:《中國農民負擔問題研究》，山西經濟出版社1996年版，第172、97、153頁。

⑤ 中國農業年鑒編輯委員會:《中國農業年鑒》，中國農業出版社1998年版，第90頁。

⑥ 趙云旗:《當代中國農民負擔問題研究(1949-2006)》，《中國經濟史研究》2007年第3期。

⑦ 中國社會科學院農村發展研究所和國家統計局農村社會經濟調查總隊:《 2006-2007年:中國農村經濟形勢分析與預測》，社會科學文獻出版社2007年版，第128頁。

⑧ 國家統計局農村社會經濟調查司:《中國農村經濟調研報告2005年》，中國統計出版社2005年版，前言第1頁。

⑩ 中國農業年鑒編輯委員會:《中國農業年鑒2001》，中國農業出版社2001年版，第93頁。

⑾ 中國農業年鑒編輯委員會:《中國農業年鑒2003》，中國農業出版社2003年版，第78頁。

⑿ 國家統計局農村社會經濟調查司:《中國農村統計年鑒2005》，中國統計出版社2005年版，第77頁。

⒀ 國家統計局農村社會經濟調查司:《中國農村經濟調研報告2005年》，中國統計出版社2005年版，前言第1-2頁。

作者簡介:陳儉，男，1971年生，河南羅山人，中南財經政法大學經濟學院講師、博士研究生，湖北武漢，430060;段艷，女，1978年生，湖南婁底人，中南財經政法大學經濟學院講師、博士研究生，湖北武漢，430060。

(責任編輯 陳孝兵)