改革開放背景下鄉村政治化行政機制的困境分析

摘要:新中國成立以后，中國的鄉村行政總體上呈現出過度政治化特征，政府行政管理主要在政治的直接支配與控制下運行，行政機制主要表現為行政主體在政治高壓下直接憑借強制性力量對社會成員進行支配與控制。1970年代末開始的以市場化和民主化為主要特征的農村政治經濟體制改革使以“政治直接支配行政”為基本特征，以動員、任務和命令為主要方式和手段的傳統行政機制逐漸陷入困境，并導致了鄉村行政從政治化行政向法治化行政的歷史轉型。

關鍵詞:鄉村;行政;行政機制;政治;法治

中圖分類號:D63文獻標識碼:A文章編號:1003-854X(2010)01-0126-04

新中國成立以后，中國的政府行政總體上呈現出過度政治化特征，政府行政管理主要在政治的直接支配與控制下運行，行政機制主要表現為行政主體在政治高壓下直接憑借強制性力量對社會成員進行支配與控制。黨的十一屆三中全會以后，基于對“文化大革命”慘痛教訓的深刻反思以及隨著改革開放方針的確立與推行，法制(法治)的重要性、有效性與正當性逐漸為執政黨、國家和社會所認識。隨后，國家加快了立法步伐，法律開始越來越廣泛地介入社會生活的方方面面，成為規范社會行為、調整社會關系的基本準則。法制(法治)逐漸形成氣候的過程也是國家行政機制發生演變的過程:政治對行政的直接支配地位開始逐漸被法律所取代，政治對行政運行的直接控制逐漸轉變為通過法律的間接控制。與此同時，行政主體與社會成員之間的關系也從直接的組織控制與行政支配關系逐步轉向通過法律進行規范和調整的行政法律關系。中國的國家行政正在經歷由“政治直接支配”向“法律全面規制”、由“人治行政”向“法治行政”的深刻變化和重大轉型。①作為國家行政重要組成部分的鄉村行政同樣在經歷著上述變化和轉型，盡管這種變化與轉型因為鄉村社會的特殊性而更加艱難和緩慢，但其方向是明確的，也是不可逆轉的。本文旨在通過對“政治化”鄉村行政機制面臨困境的分析，來揭示改革開放以來中國鄉村行政機制法治化轉型的歷史必然性。

改革開放以來，中國農村的政治經濟體制開始發生深刻變化，以市場化和民主化為主要特征的政治經濟體制逐漸取代了政治經濟一體化的高度集中的政治經濟體制。這種變化使以“政治直接支配行政”為特征，以動員、任務和命令為主要方式和手段的傳統行政機制逐漸陷入困境，難以為繼，這種情況促使了鄉村行政機制的法治化轉型。

一、家庭承包經營壓縮了“政治化”行政機制的有效作用空間

中國的改革是從農村開始的，而農村的改革又是從經濟體制改革開始的。農村的經濟體制改革的突破口則是“包產到戶”和“包干到戶”的實行。在黨和國家的正式文件里，包干到戶又叫“家庭聯產承包責任制”，十五屆三中全會以后改稱為“家庭承包經營”。

1970年代末，安徽等地的農民在巨大的生存壓力下先后自發搞起了“包產到戶”和“包干到戶”。在鄧小平、萬里等中共領導人的肯定和支持下，“包產到戶”和“包干到戶”發展迅速。到1980年底，安徽全省實行“包產到戶”或“包干到戶”的生產隊占生產隊總數的70%。與此同時，在四川、貴州、甘肅、河南等地，“包產到戶”也公開或隱蔽地發展起來。②盡管早期黨內外都有不少人對“包產到戶”尤其是“包干到戶”持否定態度，但是，在黨的十一屆三中全會重新確立的實事求是思想路線的指引下，中共最終正式肯定了“包干到戶”這一“中國農民的偉大創造”。1980年9月14日至22日，中央召開了省、自治區、直轄市黨委第一書記座談會，討論了加強農業生產責任制問題。27日，中央以中發(1980)75號文件的形式批準印發了《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題》的會議紀要。75號文件指出:“在那些邊遠山區和貧困落后的地區，長期‘吃糧靠返銷，生產靠貸款，生活靠救濟’的生產隊，群眾對集體喪失信心，因而要求包產到戶，應當支持群眾的要求，可以包產到戶，也可以包干到戶，并在一個較長的時間內保持穩定。”1982年1月，中共中央以1號文件的形式批轉了《全國農村工作會議紀要》，明確指出:“目前實行的各種責任制包括小段包工定額計酬，專業承包聯產計酬，聯產到勞，包產到戶、到組，包干到戶、到組，等等，都是社會主義集體經濟的生產責任制。”1982年1號文件第一次十分明確地肯定了“包產到戶”、“包干到戶”的社會主義性質。1983年1月，中共中央印發了《當前農村經濟政策的若干問題》，再次肯定了“包產到戶”、“包干到戶”“是社會主義集體經濟的生產責任制”，同時高度贊揚“包產到戶”和“包干到戶”等家庭承包經營形式“是馬克思主義農業合作化理論在我國實踐中的新發展”，“是在黨的領導下我國農民的偉大創造”。至此，圍繞“包產到戶”和“包干到戶”的爭論最終塵埃落定，家庭承包經營形式也因此獲得了良好的發展環境。1983年底，全國實行“包產到戶”和“包干到戶”的生產隊占生產隊總數的比例達到99.5%，其中實行“包干到戶”(即家庭承包經營)的生產隊占生產隊總數的97.8%。至此，家庭承包經營實際上已經成為中國農業的一種基本經營形式了。③

家庭承包經營制的實行極大地調動了廣大農民的生產積極性，改變了我國農業生產長期停滯的局面，中國共產黨因此贏得了億萬農民的熱忱擁護，黨在農村的政治基礎得到加強。④另一方面，家庭承包經營制的實行也對國家與農民的關系進而對鄉村行政的運行機制產生了重要而深遠的影響。

家庭承包經營制是將土地等生產資料由集體承包給農戶，以農戶為單位進行生產經營和分配，其核心是將生產經營權下放給農民，使農民成為生產經營主體。⑤從國家政權建設的角度看，家庭承包經營的實質是國家權力的多向度收縮。從縱向上看，實行家庭承包經營以后，集體經濟組織的權力與功能逐漸衰減，“生產隊長的權力，只剩下集體農業時代的一枝半葉”，“國家政權的觸角已從每家每戶向上抽回”⑥，農民不再像過去那樣主要在村莊層次感受國家權力的作用，而是越來越多地在鄉鎮層次面對國家權力。從橫向上看，家庭承包經營使農民在相當大的程度上重新獲得了生產經營決策權，這也意味著國家權力從具體的農業生產經營領域撤出，顯示了國家權力的橫向收縮。

上述變化大大壓縮了傳統行政機制的有效作用空間。在新制度的框架中，生產什么、生產多少、怎樣生產、如何分配產品等等都由農戶在承包合同的范圍內自主決定，不再需要遵循“任務—動員—命令”的傳統行政邏輯。換言之，“任務—動員—命令”的傳統行政機制至少在理論上或制度文本上退出了農業生產和分配領域。誠然，從現實情況看，在實行家庭承包經營的條件下，不少地方依然存在著國家權力直接介入農業生產，以“任務”、“動員”、“命令”等帶有強制性的傳統行政方式“逼民致富”的現象，有的地方還相當嚴重，但是，與過去集體農業時代不同，在家庭承包經營的制度背景下，建立在強制基礎上的“任務—動員—命令”機制是一種非正常的行政機制。一方面，它既與家庭承包制所蘊涵的擴大農民自主權的國家政治意志相悖，也明顯違反了家庭承包制的具體運作規則，缺乏合法性依據;另一方面，與上述相關，在家庭承包經營條件下，傳統行政機制失去了賴以有效運行的“普遍服從”的前提和基礎。與集體農業時代農民對政治支配下的強制性行政機制的普遍服從不同，實行家庭承包以后，強制性行政機制越來越多地遭遇到農民通過多種形式與途徑的抵制與反抗，因而其運行成本大大增加，運行效率則大大降低。上述情況說明，家庭承包經營制的普遍推行，使曾經在集體農業時代暢行無阻的傳統行政機制陷入困境。

二、“撤社建鄉”動搖了“政治化”行政機制運行的組織基礎

農村普遍實行家庭承包經營以后，“三級所有，隊為基礎”的集體化農業生產經營體制實際上失去了存在的價值和理由，以“政社合一”為基本特征的人民公社制度也因此走到了歷史的盡頭。為了適應實行家庭承包經營以后農村的新形勢，黨和國家決定廢除人民公社體制，建立鄉鎮人民政府。根據1982年憲法的規定，1983年10月，中共中央、國務院發出了《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》。此后，撤社建鄉工作全面展開。截至1983年底，全國有12702個人民公社宣布解體。到了1984年底，全國又有39838個人民公社摘掉牌子。到了1985年，全國所余的249個人民公社自動解體，取而代之的是79306個鄉、3144個民族鄉和9140個鎮。⑦

人民公社的解體使傳統行政機制喪失了賴以有效運作的組織基礎。首先，“政社分離”以后，農村社會的國家化和行政化在很大程度上得以緩解，農民不再像人民公社時代那樣通過“社員”身份而成為國家政權組織體系的成員，從一定意義上說，他們已經從過去被高度“一致化”的“組織人”變成如今具有自己獨立意志與利益的“社會人”，他們與國家政權之間具有行政隸屬性質的組織關系隨著人民公社體制的消亡而終止，建立在隸屬性行政組織關系基礎上的“任務—動員—命令”機制在很大程度上喪失了其存在的合理性與實踐的可行性。以往基層政權隨意對農民發號施令進行直接支配的行政模式不再被認為是天經地義、合情合理的，也不再像人民公社時期那樣能夠順暢高效地運行，而是越來越多地受到農民的質疑和抵制。

其次，“政社分離”標志著國家權力從經濟領域的回抽，隨著家庭承包經營制的實行，農業生產的決策權與產品的分配權進一步回歸于農戶，農民在很大程度上實現了生產與生活的自主，減少了經濟上對國家權力的依賴。有學者認為，中國共產黨建國后成功實現鄉村整合的“關鍵不在于國家政權之介入社會關系，而在于其積極介入經濟領域，先是控制商業，然后奪取農民家庭的經濟抉擇權”⑧。人民公社解體以后，這種狀況發生了根本性的改變，國家權力從經濟領域回抽，政權組織不再能夠從經濟上直接支配與控制農民。由于“政社合一”體制下國家權力向經濟領域的擴張以及由此導致的農民對國家政權的生存依賴是“任務—動員—命令”機制有效運行的重要保證，因此，隨著“政社合一”體制的廢止，“任務—動員—命令”機制也不再像以往那樣靈驗。如今一些農村基層干部時常抱怨農民越來越不“聽話”，這也許可以從一個側面反映出以“命令—服從”關系為基礎的傳統行政機制面臨的現實困境。

最后，“撤社建鄉”的體制改革改變了國家與農民之間的聯系方式，加大了傳統行政機制的運行成本。“政社合一”的人民公社時期，國家權力與鄉村社會的關鍵交會點主要在公社(鄉鎮)以下的大隊和生產隊，農民主要通過黨支部書記和生產隊長直接感受國家權力。⑨換言之，國家正式的政權組織并不直接面對面地與農民發生聯系，而是通過其延伸至鄉村社會各個角落的“觸角”——各種準行政組織(大隊、生產隊、黨組織等)將國家權力的作用傳導到農民身上。國家政權組織直接領導和管理的對象與其說是分散的個體農民，不如說是組織起來的農民共同體，如國家政權組織一般不會將具體的任務和命令直接下達到農戶，而是下達給生產隊或生產大隊，由生產隊和生產大隊貫徹落實。這種情況保證了“任務—動員—命令”機制的正常運行。然而，隨著人民公社體制的瓦解，國家伸向村落的行政觸角逐漸萎縮，雖然后來在村民自治的制度背景下恢復或重建了村級組織，但其性質與功能都不同于以往的生產隊和生產大隊，嚴格意義上已不再是國家行政伸向村莊的“腿腳”或者“觸角”。盡管在實踐中一些農村的基層政權組織仍然習慣于將村民自治組織當作其伸向村莊的“腿腳”，但是，從總體上看，國家政權已經不能像人民公社時期那樣完全通過村級組織傳導國家權力，貫徹國家意志，而必須與農民(農戶)直接面對面地發生關系。從農民的角度看，如美國學者黃宗智所指出的，“解放后的集體化曾為自然村落造就了一種新的組織機構，而現在包產到戶削弱了這種村社組織。在某種程度上，農民家庭現在離群孤立，一個個單獨地站在國家權力機構面前。解放前的同族集團和解放后的集體組織都大大衰微了。”⑩國家政權與農民之間聯系方式的變化，使“任務—動員—命令”的傳統行政機制難以為繼。因為，依循“政治支配行政”的傳統行政邏輯，由國家政權組織直接對成千上萬的農民(農戶)布置各種各樣的任務，下達各種各樣的命令，并且保證任務的落實和命令的執行，這種方式即便可行，也需要付出極高的政治成本和行政成本，明顯超出了執政黨和國家政權的承受能力，難以長久維持。{11}

三、村民自治限制了“政治化”行政機制的權力滲透渠道

1980年代初，隨著家庭承包經營的普遍實行和人民公社的解體，農村社會的治理模式也開始發生深刻變化，以“撤社建鄉”和村民自治為標志，逐步形成了“鄉政村治”的新的治理格局。如果說“撤社建鄉”是國家基層政權體制的一種恢復性重建，那么，村民自治則是新中國農村治理模式的一種創造性轉換。

村民自治制度的確立，標志著中國農村形成了“鄉政村治”的新的治理格局，鄉村之間的關系由此發生了根本性的變化，“任務—動員—命令”的傳統行政邏輯面臨多重障礙。

首先，村民自治大大限制了國家行政權力對村莊事務的介入深度和廣度。在人民公社時期，國家行政權力通過科層化的社隊組織對村莊里的各種事務進行了全面的介入和控制。而在村民自治的制度背景下，國家行政權力逐步從村莊中撤出，回歸其“公共行政”的本分，村莊內部的公共事務由村民通過民主的方式實行自我管理。這樣，在村民自治的范圍內，“任務—動員—命令”的傳統行政機制便失去了正當性與合法性基礎。

其次，村民自治改變了村組織與國家政權之間的關系。在“政社合一”的人民公社體制下，村級組織(大隊、生產隊)是國家政權伸向村莊的觸角，是國家農村行政體系不可缺少的組成部分，具有準行政組織的性質。鄉級組織(公社)與村組織之間的關系是命令—服從的行政隸屬關系，正是鄉村組織之間的這種行政隸屬關系構成了傳統行政機制的組織基礎，使其得以有效運行。但在村民自治的制度背景下，村委會等村組織本質上不再是國家政權體系的組成部分，而是村莊內的群眾性自治組織，鄉政權與村委會之間不再是科層化組織體系中的上下級，二者之間的關系也不再是上下級組織之間的行政隸屬關系或命令—服從關系。《村民委員會組織法》第4條明確規定:“鄉、民族鄉和鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮人民政府開展工作。”鄉村組織關系的制度性改變，必然給以命令—服從關系為基礎的傳統行政機制的運行造成極大的影響。

第三，村民自治在很大程度上改變了村莊公共權力的授權來源以及村組織和村干部的行動邏輯，農村基層政權對村組織和村干部的支配力與控制力明顯弱化，傳統行政機制在鄉以下的運行不再像人民公社時期那樣順暢和有效。民主選舉是村民自治活動的前提和基礎，是村民自治制度的首要內容。從基層治理的角度說，民主選舉的意義在于它重新建構了村莊基層權威的社會授權關系，逐步以自下而上的授權機制取代了自上而下的權力委托，基層權威與社會利益脫節的趨勢由此開始得到扭轉，村莊權威的社會基礎也因此得以強化，這樣就為農村基層社會的長治久安創造了必要條件。從另一方面看，民主選舉在改變村莊基層權威的授權關系或授權來源的同時，也逐步改變著基層權威的責任關系與行動邏輯。隨著民主選舉的日益規范和成熟，村組織與村干部只對上負責不對下負責的現象發生了很大的改變，越來越多的村組織和村干部不再像以往一樣對鄉政權一味地“俯首聽命”、“惟命是從”，自下而上的授權機制使其在與鄉政府打交道的過程中自覺充當起本村利益的“守望者”角色。筆者早期對農村基層干部群眾所作的一項調查在一定程度上支持了這里的觀點。在回答“在上級政府的利益與村民的利益發生矛盾時，村委會通常會維護哪一方的利益”的問題時，50.25%的被調查對象選擇了“維護村民的利益”，而選擇“維護上級政府的利益”的比例只有45.62%。{12}在村民自治程度較高的地方，村民自治組織甚至公開地表達了維護本村利益、抵制鄉政府不合理任務的意識。比如張靜在吉林省梨樹縣的調查表明，一些制度化水平比較高的村莊，村民代表會議開始具有明確的意識，去限制鄉干部的隨意定稅(費)權。例如，霍家店村村民代表會議有一項議程:對鄉政府下達的提留統籌數量進行評估和確認，不合法理的不予確認，村干就不能執行收繳。根據村民代表會議紀要，這個村曾對1996年鄉政府下達的提留統籌數額評估后形成下列決議:“根據農民收入年年增加的實際情況，按照省市縣有關政策規定，適當提取或增加鄉統籌和村提留是可以的，農民也承受得了。經村民代表會議表決，一致通過上述預收款項，同時代表會議決定，有關農民負擔的問題必須經過村民代表討論通過，并公布于眾，對不合理負擔要堅決抵制。”{13}基層權威基礎或授權關系的變化及其所導致的村組織和村干部責任機制與行動邏輯的改變，使傳統的“任務—動員—命令”的鄉村行政機制面臨嚴峻挑戰。

最后，以民主選舉為首要內容和邏輯起點的村民自治逐步喚醒和增強了農民的民主意識、權利意識和法律意識，從根本上動搖了傳統行政模式賴以運行的政治文化基礎。村級民主選舉過程是民主實踐的過程，也是對農民及基層干部的民主教育、學習和訓練過程，對增強農民及鄉村干部的民主意識、法制觀念及民主能力發揮了重要作用。{14}事實證明，實行村民自治以來，廣大農民的民主意識、權利意識和法律意識開始被喚醒并不斷增強，他們逐步從對國家權力的高度畏懼和盲目遵從中走出來，越來越多地以理性的態度和方式對待國家權力。這種變化使得國家行政權力在運行過程中經常遭遇農民“說不”。例如，1996年，湖北黃梅一個村的村民委員會選舉的結果因不是上級“內定”的人選被所在地鎮委鎮政府以選舉不合法律程序而否定，此舉遭到該村村民的一致抵制，致使全村工作陷入癱瘓。一些村民還多次上訪，要求上級認可選舉結果。經過3年的僵持，所在鎮不得不同意重新舉行選舉。{15}這真實地反映了在農民民主意識、權利意識和法律意識日益增強的背景下以單方強制命令為基本特征的傳統行政機制面臨的困境。

四、結語

1970年代末以來中國農村的經濟體制和政治體制改革，在極大地改變農村面貌的同時，也使國家基層行政權力的運行基礎、運行環境和運行條件發生了巨大而深刻的變化。隨著其賴以有效運行的一體化的利益結構、集權性的政治經濟體制以及權力崇拜的政治文化的逐步消解，強制性的“任務—動員—命令”的“政治化”行政機制日益陷入理論和實踐的雙重困境。

在傳統行政機制陷入困境的情況下，要保證和提高國家意志在農村的貫徹執行能力，大致有兩條可供選擇的路徑:一是重啟“社會國家化”的道路，即通過農村行政網的重建和基層行政權力的強化，將農民重新納入國家行政的有效控制之下。如有人主張將鄉鎮政府建設為一級完備的政府組織，還有人主張村委會準政權化，賦予村委會一定的行政強制權，使村委會具有一定程度的政權性質和地位{16}，甚至有人主張將“鄉政”下沉到原行政村一級，將“村治”局限在自然村之內{17}。從理論上說，通過這種途徑，也許能夠使傳統行政機制在一定程度上和一定范圍內擺脫目前的困境，但問題在于，在市場經濟體制已經基本建立、民主與法治已成為時代潮流的背景下，即使我們可以不計政治成本與行政成本，通過“社會國家化”來強化傳統行政機制的體制與權力保障也不是一種理性的選擇。另一條路徑是順應農村的新形勢和現代社會發展的大趨勢，用民主法治精神和原則改造或重構鄉村行政機制，在發展基層民主、重塑鄉鎮政府權威基礎、增強鄉鎮政府之權力合法性的同時，通過行政權與國家法律的更加全面、緊密的結合來提升和保障國家意志的貫徹能力。這種機制概括起來說就是鄉鎮政府的依法行政。從目前的情況看，黨和國家顯然選擇了后一種路徑。

注釋:

①{11} 參見姚銳敏《行政下鄉與依法行政》，中國社會科學出版社2009年版，第118、123-124頁。

②③ 參見武力、鄭有貴主編《解決“三農”問題之路——中國共產黨“三農”思想政策史》，中國經濟出版社2004年版，第609、611頁。

④ 參見杜潤生《中國農村制度變遷》，四川人民出版社2003年版，第17頁。

⑤ 參見徐勇《中國農村村民自治》，華中師范大學出版社1997年版，第25頁。

⑥⑧⑨⑩[美]黃宗智:《長江三角洲小農家庭與鄉村發展》，中華書局2000年版，第322、194、182、322頁。

⑦ 參見國家統計局《中國統計年鑒》(1997年)，中國統計出版社1998年版，第366頁。

{12} 姚銳敏等:《鄉村治理中的村級黨組織領導》，中國社會科學出版社2004年版，第273頁。

{13} 張靜:《基層政權——鄉村制度諸問題》，上海人民出版社2007年版，第194-195頁。

{14}{15} 項繼權:《中國村民自治的實踐基礎及成效》，載劉亞偉編《無聲的革命:村民直選的歷史、現實和未來》，西北大學出版社2002年版，第313、312頁。

{16} 參見曾軍《村委會準政權化設想初探》，《社會主義研究》1997年第5期。

{17} 參見中共湖北省委組織部、湖北省社會經濟調查隊課題組《村級管理方式研究》，《中國農村經濟》1997年第8期。

作者簡介:姚銳敏，男，1956年生，湖北老河口人，法學博士，華中師范大學管理學院副院長、教授，湖北武漢，430079。

(責任編輯 劉龍伏)