我國重點流域地區(qū)的水污染趨向與治水治污路徑

摘要:水資源同石油、煤炭能源資源一樣，是事關(guān)我國可持續(xù)發(fā)展能否為繼的戰(zhàn)略資源和生命線。本文主要以七大水系流域地區(qū)、特別是其中的“三河”、“三湖”流域(淮河、海河、黃河和太湖、東湖、滇池)為例，探討了“十五”以來我國重點流域地區(qū)的水污染問題與治水治污路徑。

關(guān)鍵詞:水資源;污染;生態(tài)系統(tǒng);環(huán)境保護(hù)

中圖分類號:F205 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1003-854X(2010)02-0005-10

眾所周知，我國是世界上13個貧水國家之一，其淡水資源人均占有量只相當(dāng)于世界人均水平的1/4。更令人憂慮的是，進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國水資源利用面臨污染加劇、總量不足、分布不均三大難題，水污染尤為嚴(yán)重。水污染主要集中在長江、珠江、松花江、黃河、淮河、遼河、海河等七大水系的重點流域地區(qū)。正如著名水利學(xué)家錢正英所言:(我國)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的河流、湖泊以至水庫，都受到不同程度的污染，并且日趨嚴(yán)重，成為當(dāng)前我國水資源可持續(xù)利用的最大威脅①。

一、高速發(fā)展的水環(huán)境代價:“十五”期間重點流域地區(qū)水污染程度分析

“十五”時期(2000—2005年)是全國、更是重點流域地區(qū)經(jīng)濟(jì)高速增長的時期之一。有關(guān)數(shù)據(jù)表明，重點流域地區(qū)在加快工業(yè)化城市化進(jìn)程的高速發(fā)展中，付出了水環(huán)境顯著惡化的高昂代價。我國的水污染正從東部向西部發(fā)展，從支流向干流延伸，從城市向農(nóng)村蔓延，從地表向地下滲透，從區(qū)域向流域擴(kuò)散。以下主要根據(jù)國家水利部的相關(guān)年度水資源公報、水資源質(zhì)量年報和國家環(huán)保總局的相關(guān)年度環(huán)境質(zhì)量狀況公報，作一些分析。

1. 七大水系水環(huán)境惡化總體趨向:海河、淮河、遼河與黃河、松花江分屬重、輕度污染，長江、珠江污染提速

據(jù)國家環(huán)保總局發(fā)布的2001年年度《中國環(huán)境質(zhì)量狀況公報》，七大水系監(jiān)測的752個重點斷面中，Ⅰ-Ⅲ類水質(zhì)占29.5%，Ⅳ類水質(zhì)占17.4%，V類和劣V類水系占52.8%。其中，七大水系干流154個國控斷面中，Ⅰ-Ⅲ類水質(zhì)占50.6%，Ⅳ類占20.6%，V類和劣V類占23.4%，各水系干流水質(zhì)好于支流。2001年，七大水系污染由重到輕的順序依次是:海河、遼河、淮河、黃河、松花江、長江和珠江②。

到2005年，在國家環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)監(jiān)測的411個地表水監(jiān)測斷面中，Ⅰ-Ⅲ類水質(zhì)為41%，比2001年上升了11.54個百分點;V類和劣V類水質(zhì)為24%，比2001年下降了18.8個百分點。Ⅰ-Ⅲ類水質(zhì)比重上升和V類、劣V類水質(zhì)比重大幅下降，表明“十五”期間七大水系水質(zhì)有一定好轉(zhuǎn)(參見表1)，但七大水系國控斷面的水質(zhì)不容樂觀。在國控網(wǎng)七大水系的100個國控省界監(jiān)測斷面中，Ⅰ-Ⅲ類水質(zhì)為36%，比2001年下降了14.6個百分點;Ⅳ類-V類水質(zhì)為40%，劣V類水質(zhì)為24%，Ⅳ-劣V類占比高達(dá)64%，比2001年上升了24個百分點。這“一降一升”清晰地表明，“十五”期間七大水系干流水質(zhì)呈變壞趨勢。七大水系總體比較，遼河、淮河、黃河、松花江水質(zhì)較差，海河污染嚴(yán)重，珠江、長江水質(zhì)較好，但污染提速，如長江水系2001年到2005年，V類、劣V類水質(zhì)從無到有，上升了13個百分點。

另據(jù)水利部2000年度、2005年度《中國水資源公報》以及2005年度《中國地表水資源質(zhì)量年報》，七大水系“十五”期間的水質(zhì)變化趨勢也基本類似。2000年，六大流域片(遼河和松花江合為松遼河片)符合和優(yōu)于Ⅲ類水的河長百分比，從高到低依次為:長江片74.0%，珠江片63.1%，黃河片6.7%，海河片34.9%，松遼河片33.7%，淮河片26.2%，表明長江片和珠江片水質(zhì)良好或尚可，黃河片、海河片、松遼河片和淮河片水質(zhì)較差。到2005年，上述比例依次是:長江片77.3%，珠江片67.1%，松花江片45.4%，黃河片40.0%，海河片34.7%，淮河片32.0%，遼河片25.6%，表明長江片、珠江片的水質(zhì)狀況較好，松花江片、黃河片的水質(zhì)狀況相對較差，海河片、淮河片和遼河片的水質(zhì)狀況最差，其中海河、遼河水系劣V類水河長比例均在50%以上。從七大水系干流總體上看，2005年與2000年比較，I-Ⅲ類水質(zhì)由57.7%下降為56.1%，下降了1.6個百分點，Ⅳ—V劣類水質(zhì)由28.5%下降為19.3%，下降了 11.2個百分點，劣V類水質(zhì)上升了10.8個百分點。

對“十五”以來七大水系和全國的水環(huán)境惡化趨向，國家環(huán)保總局負(fù)責(zé)人也作了以下分析:“全國約有1/3的水體喪失了直接飲用功能，重點流域40%以上水質(zhì)沒有達(dá)到治理要求，流域城市的河段普遍受到污染，不少地方有河皆干，有水皆污，近海域赤潮接連發(fā)生。”③

2.“三湖”水環(huán)境惡化總體趨向:均呈中度富營養(yǎng)化程度，湖體水質(zhì)以劣V類為主

根據(jù)國家環(huán)保總局2001度、2005年度《中國環(huán)境質(zhì)量狀況公報》，三大湖泊富營養(yǎng)化問題和水質(zhì)變化依然突出。2001年，太湖和滇池(外海)均屬中度富營養(yǎng)狀態(tài)，巢湖屬輕度富營養(yǎng)狀態(tài)。其中，太湖湖體高錳酸鹽指數(shù)屬于Ⅲ類水質(zhì)，總磷屬于I類水質(zhì)，總氧屬于劣V類標(biāo)準(zhǔn)。由于氮、磷污染嚴(yán)重，20個湖體監(jiān)測斷面中，V類和劣V類水質(zhì)的斷面比例分別為15%和85%。環(huán)湖主要河流及環(huán)湖交界水體污染嚴(yán)重，80個水質(zhì)監(jiān)測斷面中，屬V類和劣V類水質(zhì)的斷面比例為62.5%。主要污染物為氨氮、總磷，高錳酸鹽指數(shù)符合I-Ⅲ類水質(zhì)要求的斷面占86.3%，屬Ⅳ類和V類水質(zhì)斷面的比例分別為7.5%和6.2%。2005年，太湖、滇池(外海)和巢湖仍均屬中度富營養(yǎng)狀態(tài)。太湖、滇池和巢湖水質(zhì)均為劣V類，主要指標(biāo)為總氮和總磷。其中，太湖湖體高錳酸鹽指標(biāo)為氨氮、石油類和五日生化需氧量。89個地表水國控監(jiān)測斷面中，Ⅱ類水質(zhì)斷面占1%，Ⅲ類占16%，Ⅳ類占28%，V類占17%，劣V類占38%(參見表2)。

再據(jù)水利部2000年度、2005年度和《水資源公報》和《地表水資源質(zhì)量年報》，來比較分析“十五”期間“三湖”水質(zhì)變化。2000年，太湖，Ⅱ、Ⅲ類水質(zhì)斷面占12%，IV類水質(zhì)斷面占64%，V類水質(zhì)斷面占12%，劣V類水質(zhì)斷面占12%，主要超標(biāo)項目為總磷、五日生化需氧量和高錳酸鹽指數(shù)。中營養(yǎng)水平的水域占太湖總面積的16.5%，富營養(yǎng)水面積占83.5%。2005年，若總氮參加水質(zhì)評價，湖體水質(zhì)均劣于Ⅲ類，Ⅳ類、V類、劣V類水面積分別占評價面積的6.7%、16.3%和77.0%;若總氮不參加水質(zhì)評價，則Ⅲ類水面積占6.7%，IV類水面積占85.1%，劣V類水面積占8.2%，全湖整體處于富營養(yǎng)狀態(tài)。滇池，湖體水質(zhì)為劣V類，全湖處于富營養(yǎng)狀態(tài)。巢湖，東半湖巢湖市第一水廠湖區(qū)水質(zhì)為IV類，中廟湖區(qū)水質(zhì)為V類，西半湖水質(zhì)為劣V類，全湖總體處于富營養(yǎng)狀態(tài)。

3. 對海河、淮河(重度污染)、黃河(中度污染)和長江、珠江(輕度污染)及東北地區(qū)水污染的分析

重度污染水系以海河、淮河為例。海河流域國土面積達(dá)31.8萬平方公里，涉及京、津、冀、晉、豫、魯、內(nèi)蒙、遼8省市區(qū)，擁有10000多公里河道，148座大型水庫。自上世紀(jì)50年代以來，該流域人口增長1倍，GDP增長33倍，而人均水資源卻從750立方米降至300立方米以下，水污染由局部河流發(fā)展到全流域，由下游蔓延到中上游，由地表浸入地下。據(jù)2004年底數(shù)據(jù)，除山區(qū)部分河道和引欒、京密引水等調(diào)水河道，北拒馬河水質(zhì)尚清外，全流域有49條河流受到嚴(yán)重污染。目前全流域的廢污水排放量每年高達(dá)60億噸。據(jù)“十五”期間國家環(huán)保總局水質(zhì)監(jiān)測，2005年與2001年比較，雖然劣V類水質(zhì)由67.0%下降到32%，下降了35個百分點，但Ⅳ類和V類水質(zhì)卻分別上升了27.2個、5.2個百分點，而V類、劣V類仍高達(dá)45%(參見表1)。在全流域近1萬公里的水質(zhì)評價河長中，受污染(水質(zhì)劣于Ⅲ類)的河長高達(dá)71%，淺層地下水質(zhì)劣于Ⅲ類的范圍達(dá)6.8萬平方公里。北京的重要水源地——官廳水庫因水質(zhì)惡化，已被迫退出生活用水。北京、石家莊、保定等城市地下水出現(xiàn)有硝酸鹽增高等現(xiàn)象。天津市區(qū)和近郊區(qū)地下水受污染的面積達(dá)392平方公里，近海5-10公里的海域也受到嚴(yán)重污染，污染指標(biāo)超過規(guī)定的Ⅲ類水標(biāo)準(zhǔn)數(shù)倍至數(shù)十倍，造成渤海赤潮時有發(fā)生④。

淮河發(fā)源于桐柏山，流經(jīng)豫、皖、魯、蘇四省，全長1000多公里，主要支流50多條。早在上世紀(jì)90年代(1995年)，淮河流域劣V類水體就已超過60%，一些河流主要污染物超標(biāo)幾十甚至上百倍。直至2004年，即經(jīng)歷8年治污后，淮河流域內(nèi)水資源量只占全國的3.4%，而污水及主要污染物的排放量分別占全國的8.4%和7.8%。據(jù)“十五”期間國家環(huán)保總局水質(zhì)監(jiān)測，2005年與2001年比較，各類水質(zhì)比例變化雖然不大，但Ⅳ類、V類和劣V類所占比重仍高達(dá)78%，可見其水污染仍呈高位運(yùn)行態(tài)勢(參見表1)。

中度污染以黃河為代表。被稱為中華“母親河”的黃河，其污染以驚人的速度擴(kuò)展。上世紀(jì)黃河的許多支流水清魚躍，到21世紀(jì)初期，卻是全河皆污，魚蝦絕跡。黃河支流水域受化工、造紙、印染等行業(yè)污染形成特色的“醬油色”。渭河作為黃河第一大支流，水污染尤甚。據(jù)陜西省環(huán)保部門提供的數(shù)據(jù)，2004年，渭河流域廢水排放總量已超過6億噸，其中CoD、氨氮等主要污染物排放量近30萬噸，已成黃河最大的污染源之一，渭河也幾乎喪失了全部使用功能⑤。據(jù)國家環(huán)保總局“十五”期間水質(zhì)監(jiān)測，2005年與2001年比較，其干流非但Ⅰ、Ⅱ類水質(zhì)所占比重繼續(xù)下降，同時Ⅲ類、Ⅳ類和V類水質(zhì)比例均在上升，IV類、V類和劣V類三者比重仍高達(dá)67%，仍有25%河段的水質(zhì)為劣V類，基本喪失水體功能，支流幾乎所有河道常年處于劣V類狀態(tài)(參見表1)。

所謂“輕度污染”的長江、珠江實際不輕。據(jù)國家環(huán)保總局“十五”期間水質(zhì)監(jiān)測，長江流域2005年與2001年相比，Ⅰ-Ⅲ類水質(zhì)下降了21.6百分點，而Ⅳ類、V類、劣V類分別上升了8.6個、2個、11個百分點。Ⅲ類以上水質(zhì)比重達(dá)44%，表明長江干流已有40%以上的水體受到不同程度污染。據(jù)有關(guān)資料，每年排入長江的污水已達(dá)142億多噸，占全國的42%以上。同時，沿岸21個城市地區(qū)形成了500多公里長的岸邊污染帶。其中，攀枝花、重慶、武漢、南京、上海等五大城市污水排放量為每年46億噸，占長江干流主要城市排放總量的70%以上。雖然用水多，排污多，但污水處理能力差，浪費(fèi)大。直到2003年底，上述五市的污水處理率不足15%，并且由于處理深度不夠，絕大部分污水直接入江，在干流近岸形成污染帶達(dá)400公里，造成長江沿岸城市普遍出現(xiàn)“水質(zhì)性缺水”⑥。據(jù)水利部2005年度《中國地表水資源質(zhì)量年報》，盡管長江水系整體上水質(zhì)較好，但省界斷面水質(zhì)較差，在79個監(jiān)測斷面中，整體上符合Ⅰ-Ⅲ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的斷面占評價斷面總數(shù)的38.6%，Ⅳ-V類水質(zhì)斷面占41.7%，劣V類水質(zhì)斷面占20.3%。其中太湖水系省界斷面水質(zhì)極差。21個省界斷面中，符合I-Ⅲ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的斷面占評價斷面總數(shù)的19.0%，IV-V類水質(zhì)斷面占42.9%，劣V類水質(zhì)斷面占38.1%。正因如此，太湖水系在2700公里評價河長中，劣V類、V類水河長分別高達(dá)63.4%、14.4%，Ⅰ-Ⅲ類水河長僅為8.9%。并且，太湖水系劣V類水質(zhì)斷面主要位于吳淞江、千燈浦、急水港的江蘇——上海交界處，彎里塘、麻溪河的江蘇——浙江交界處和上海塘、廣陳塘、秀川塘的浙江——上海交界處。這足以說明，太湖水系水污染主要集中于滬蘇浙長三角發(fā)達(dá)地區(qū)。

仍據(jù)國家環(huán)保總局“十五”期間水質(zhì)監(jiān)測報告，珠江流域2005年與2001年比較，Ⅰ-Ⅲ類水質(zhì)下降了2.6個百分點，而Ⅳ類水質(zhì)卻上升了3.7個百分點(V類、劣V類水質(zhì)變化不大)，IV類以上水質(zhì)也高達(dá)24%，不容小視。尤其是珠江口近岸海滯污染令人擔(dān)憂。據(jù)國土資源部，廣州海洋地質(zhì)調(diào)查局調(diào)查表明，珠江口近岸海域約有95%的海水被重金屬、無機(jī)氧和石油等有害物質(zhì)高度污染，5%為中污染極，而“罪魁禍?zhǔn)住眲t是來自陸地的陸游污染物，主要是珠江上游及沿岸的工業(yè)區(qū)和居民生活用水均排入珠江。僅近年來排入珠江口的各種污染量年均超過20億噸，其中城鎮(zhèn)生活污水占70%，約有3/4以上的城鎮(zhèn)生活污水未經(jīng)處理就直接排入。珠江流域正在加劇的水污染，已嚴(yán)重地影響了珠三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。

東北地區(qū)屬七大水系的遼河和松花江地區(qū)，既是我國工業(yè)化城市化程度最高的地區(qū)之一，也是水污染最嚴(yán)重的地區(qū)之一。由于東北地區(qū)歷史上形成的以重化工為主的工業(yè)結(jié)構(gòu)，薄弱的城市環(huán)保設(shè)施以及脆弱的自然環(huán)境，污染物排放總量大大超過環(huán)境自凈能力，使松花江和遼河的干支流和部分湖泊水庫受到嚴(yán)重污染，水生態(tài)系統(tǒng)被破壞，嚴(yán)重影響城市居民飲用水源的質(zhì)量，進(jìn)而影響河流兩岸的地下水，甚至一些流域的土壤以及近海海域也受到污染，廣大農(nóng)村的水源污染日趨嚴(yán)重。其污染主要集中于遼、吉、黑三省的大城市和石油化工、冶金、造紙、釀造、醫(yī)藥等行業(yè)。中國工程院組織31位院士和260位專家到東北地區(qū)就水污染防治等七個方面問題進(jìn)行了歷時兩年的調(diào)查研究，于2006年初發(fā)布了“東北地區(qū)有關(guān)水資源配置、生態(tài)與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的若干戰(zhàn)略問題研究報告”，報告認(rèn)為，水環(huán)境污染已成為當(dāng)前東北地區(qū)面臨的最大環(huán)境問題，如再不加緊治理，東北地區(qū)將隔于無水可用的困境⑦。這個結(jié)論絕非危言聳聽，而是嚴(yán)峻的現(xiàn)實。

二、我國重點流域地區(qū)水污染治理怪圈的成因分析

我國重點流域地區(qū)水污染加劇始于上世紀(jì)90 年代初中期。1991年上海因太湖爆發(fā)首次大規(guī)模水污染而創(chuàng)下喝異味自來水281天的歷史紀(jì)錄，1995年蚌埠因淮河水嚴(yán)重污染而發(fā)生10天“飲水困難”事故，就是最好的例證。與全國重點流域水污染加劇的態(tài)勢相關(guān)，1996年全國人大通過了《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，將“三河”、“三湖”(即淮河、海河、遼河和太湖、巢湖、滇池)的水污染防治列為“九五”期間我國環(huán)保工作的重點。2000年10月，黨的十五屆五中全會通過的《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》，明確提出水資源可持續(xù)利用是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的戰(zhàn)略問題，將糧食、水資源、能源作為重要的戰(zhàn)略資源予以重視，強(qiáng)調(diào)水利建設(shè)要下大力氣解決洪澇災(zāi)害、水資源不足和污染三大問題，并且國家確定的重點流域水污染防治“十五”計劃專項安排了總投資達(dá)1926億元的2418個工程項目。盡管“十五”期間重點流域水污染治理取得了階段性成果，初步扼制住了水污染進(jìn)一步加劇的勢頭，但總體上看，遠(yuǎn)未達(dá)到解決水資源不足和有效治污兩大目標(biāo)。“十五”期間，2005年與2001年相比，雖然全國水資源總量有略有增加，水利用效率略有提高，水資源總量也上升了1.3個百分點，但全國總用水量卻上升了2.5個百分點，污水排放量更上升了15.4個百分點。獲得中央政府巨額治污投資的重點流域，直至2004年5月全國重點流域水污染防治會議召開，即距“十五”末僅一年半時間，其治污工程尚有40%未動工，投資完成率也只有34%⑧。上述數(shù)據(jù)表明，重點流域治污進(jìn)展緩慢，效果不佳，且邊治理、邊污染。正如全國人大常委會執(zhí)法組2005年上半年依據(jù)《中華人民共和國水污染防治法》，對全國七大水系以及“三湖”(太湖、滇池、巢湖)執(zhí)法檢查后所作的估價:“從總體上看，水環(huán)境惡化趨勢尚未得到根本遏制，治理污染的速度趕不上污染增加的速度，污染負(fù)荷早已超過水環(huán)境容量，同時水資源短缺的矛盾日益加劇，資源性缺水與水質(zhì)性缺水并存，已經(jīng)制約了經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，危及到人民群眾身體健康和生產(chǎn)生活。”⑨

引人注目的是，作為全國治污重中之重的“三河”、“三湖”治理，從“九五”到整個“十五”期間，不論淮河、海河、遼河，還是太湖、巢湖、滇池，均是邊治理、邊污染，陷入了“污染——治理——再污染”的怪圈。其中太湖流域治污尤為典型。該流域面積3.69萬平方公里，地跨蘇、浙、滬兩省一市，以占全國不到0.4%的土地、3%的人口，創(chuàng)造了占全國13.5%的國內(nèi)生產(chǎn)總值和19%的財政收入以及超過5000美元的人均GDP(2005年底數(shù)據(jù))，是我國經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)、城市化程度最高的地區(qū)之一。太湖，作為太湖流域的“心臟”，上海和蘇、錫、常、杭、嘉、湖七市最重要的生產(chǎn)和生活“水源”，面積2300多平方公里，沿岸水網(wǎng)密布，有大小河流210條，組成太湖水系。太湖水系環(huán)境好壞，不僅事關(guān)長三角地區(qū)，而且直接牽動著整個中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)在和未來。為此，早在太湖因嚴(yán)重污染被列為我國重點治理的“三河”、“三湖”之前，從1991年開始，政府就實施了太湖流域綜合治理一期工程。無疑，太湖水環(huán)境治理包括治理洪澇災(zāi)害和治理水污染兩大塊。該綜合工程包括11項骨干工程。到2005年4月，其中最重要的兩項骨干工程——望虞河、太浦河工程通過了水利部主持的竣工驗收，標(biāo)志著歷時15年、投資愈百億元、太湖流域有史以來規(guī)模最大的綜合治理工程全面完成。該工程的完成，使太湖流域初步形成洪水北排長江、東出黃浦江、南排杭州灣的防洪和水資源調(diào)控工程體系框架，為流域的經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展提供了最大限度的防洪安全保障。特別是在抗御1995、1996、1998年三次常遇洪水及1999年流域特大洪水中，發(fā)揮了顯著的防洪減災(zāi)效益，直接減災(zāi)效益達(dá)158億元。應(yīng)該說，從治理的初衷和實踐來看，太湖綜合治理一期工程主要是一項治理洪澇災(zāi)害的重大工程。

太湖治污工程伴隨國家對“三河”、“三湖”的重點治理，始于1996年。其標(biāo)志性治污工程，是1998年底啟動的“零點行動”和2002年開始的“引江濟(jì)太”工程。所謂“零點行動”，依據(jù)同年初國務(wù)院發(fā)布的《太湖水污染防治“九五”計劃及2010年規(guī)劃》，該規(guī)劃明確規(guī)定太湖治污由蘇浙滬兩省一市分三個階段完成:第一階段，確保1998年底以前，太湖全流域的工業(yè)企業(yè)、集約化畜禽場、沿湖賓館排放廢水達(dá)到國際標(biāo)準(zhǔn)。第二階段，到2000年，集中式飲用水源地和出入湖的主要河流水質(zhì)達(dá)到Ⅲ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)太湖水體變清。第三階段，到2010年，基本解決太湖富營養(yǎng)化問題，湖區(qū)生態(tài)轉(zhuǎn)向良性循環(huán)。按照第一階段目標(biāo)，1999年1月1日零時，太湖流域開展“零點行動”，宣布太湖流域上千家重點排污單位已基本達(dá)標(biāo)排放，同時宣布太湖治污第一階段的成功將為2000年太湖水體返清奠定基礎(chǔ)，也為今后重點區(qū)域和流域的污染治理樹立榜樣。但太湖“零點行動”之后，“共治太湖”的行動未能深入，距離第二階段的目標(biāo)甚遠(yuǎn)。所謂“引江濟(jì)太”工程，于2002年開始動工，是太湖綜合治理一期工程的11項骨干工程之一，目的是通過引長江水提高太湖水位，稀釋太湖已重度污染的水源，但時至2005年4月清虞河工程的建成，即打通了“引江濟(jì)太”的關(guān)鍵要塞后，太湖水清仍少有起色，甚至連第一階段的目標(biāo)也未真正達(dá)到。到2007年，太湖綜合治理已16年，其治污從1996年算起，也達(dá)11年之久，但治污成效不盡人意，近幾年太湖流域每年廢污水排放量高達(dá)53億噸，以致釀成震驚全國的無錫“七日水危機(jī)”。對太湖流域治理的16年歷史，一言以蔽之:典型的邊治理、邊污染。

以太湖流域治污為例，剖析重點流域地區(qū)陷入“污染——治理——再污染”的怪圈，深層原因就在于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式下一種“四重四輕”的治理路徑。

首先，重經(jīng)濟(jì)、輕環(huán)保以及重節(jié)能、輕節(jié)水的傳統(tǒng)工業(yè)化思路，導(dǎo)致傳統(tǒng)重化工業(yè)污染加劇，經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模已大大超出太湖生態(tài)環(huán)境承載力。湖泊是一個大的自然系統(tǒng)，與河流相比，是更需要“休息養(yǎng)生”的生態(tài)系統(tǒng)。湖泊與人口、經(jīng)濟(jì)增長的和諧協(xié)調(diào)，是一個地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的前提條件。而高速發(fā)展所依賴的水資源，恰恰是太湖流域的短缺資源。據(jù)水利部太湖流域管理局水資源保護(hù)局的數(shù)據(jù)，太湖流域多年平均本地水資源量僅為177億立方米，而目前整個流域用水總量高達(dá)316億立方米，用水缺口達(dá)78.5%⑩。在以高能耗高物耗高污染換取高增長的傳統(tǒng)工業(yè)化體制下，地方政府和企業(yè)發(fā)展重化工業(yè)的利益驅(qū)動，就不能不以犧牲生態(tài)環(huán)保，尤其是過度開發(fā)利用水資源為代價。至少在目前一個時期內(nèi)，一些地方和企業(yè)還沒有把節(jié)水提到與節(jié)能同等重要的地位。太湖流域加快工業(yè)化進(jìn)程證明，工業(yè)污染居多種污染之首，傳統(tǒng)化工污染又是太湖水污染“第一殺手”。太湖水污染發(fā)端于上世紀(jì)80年代中期鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)之興起，90年代中期后加劇。尤其是環(huán)太湖的江蘇省，到2006年，化工行業(yè)廢水排放量已達(dá)7.75億噸，占全部工業(yè)廢水排放總量的30%，化工行業(yè)排放的CoD、氨酸、揮發(fā)酸和石油類等主要污染物分別占該省工業(yè)排污總量的25%、50%、62%和33%，在江蘇工業(yè)中均居前列，被列為全省的“第一排污大戶”。而江蘇的化工企業(yè)又主要集中在蘇南環(huán)太湖地區(qū)的蘇錫常三市。在太湖“七日水危機(jī)”之前，無錫市化工企業(yè)接近3000家，規(guī)模以下企業(yè)(即小化工)約占2/3;蘇州市化工業(yè)企業(yè)2200多家，規(guī)模以下企業(yè)約占3/4;常州市化工企業(yè)2400多家。無錫市所轄的縣級宜興市化工行業(yè)是傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)，化工企業(yè)高達(dá)1200多家，且基本分散于鄉(xiāng)村，未集中入工業(yè)園區(qū){11}。區(qū)水利部太湖流域水資源保護(hù)局于2005年4-8月曾組織了五次太湖上游沿湖地區(qū)工業(yè)企業(yè)污染調(diào)查，結(jié)果也同樣表明，太湖上游地區(qū)污染源排放的污染物，是太湖污染負(fù)荷量的重要來源，并主要通過宜興和引進(jìn)境內(nèi)的河流而進(jìn)入太湖。其中，無錫市占入湖總量的一半左右，常州市次之，浙江湖州市占比小于1/5{12}。如此量多面廣的化工企業(yè)和化工產(chǎn)業(yè)規(guī)模，是太湖水資源和整個生態(tài)環(huán)境難以承受的高度負(fù)荷。尤其是大量低技術(shù)含量的小化工企業(yè)所造成的太湖水污染，是巨大的也是致命性的。

其次，重污后治理、輕污前防范的“先污后治”思路，導(dǎo)致太湖水污染問題積重難返，治理速度趕不上污染的速度。太湖流域水污染冰凍三尺，非一日之寒。從上個世紀(jì)90年代初中期開始，太湖水污染從工業(yè)污染到生活污染，呈現(xiàn)“全方位”、一體化趨向。據(jù)有關(guān)職能部門和專家學(xué)者的分析，太湖污染源主要有四類:一是工業(yè)污染。前已分析，太湖流域經(jīng)濟(jì)規(guī)模大，工礦企業(yè)多，污染排放量大，即使工廠達(dá)標(biāo)排放，水質(zhì)依然會逐漸惡化。特別是大量技術(shù)落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)大量排污造成了污染。二是居民生活污染。太湖地區(qū)人口密度高達(dá)每平方公里1千人左右，是世界人口密度最高的地區(qū)之一。城市化加快進(jìn)程中，外來人口2000多萬來到這里定居，使得城市生活污水量迅速增加。目前城鎮(zhèn)生活污水處理率不過40%，如此之大排污量，使太湖水體自凈能力大為降低。三是圍網(wǎng)養(yǎng)殖污染。如東太湖面積131平方公里，圍網(wǎng)面積達(dá)54平方公里，約占41%。過度圍網(wǎng)養(yǎng)殖，除了直接污染太湖外，還嚴(yán)重阻隔、減少了湖區(qū)水源。四是農(nóng)業(yè)面源污染。由于太湖流域人口密集，傳統(tǒng)糧畜桑高度發(fā)達(dá)，來自化肥、農(nóng)藥、農(nóng)用薄膜、畜牧養(yǎng)殖以及農(nóng)村居民生活等的農(nóng)業(yè)面源污染，點源多，地域廣，數(shù)量大，且不易控制。還要看到，太湖流域內(nèi)210條河流污染也直接影響到太湖污染，進(jìn)而造成了湖河一體化的污染。對付如此“全方位”、一體化的太湖水污染，事后治理的難度及成效是可想而知的。即使到了1998年，值太湖治理一期工程近10年之際，也是太湖治污“零點行動”之前夕，總蓄水量44億立方米的太湖湖體，而同年排入太湖的生產(chǎn)、生活污水竟達(dá)45億立方米。該年太湖新設(shè)170個污染監(jiān)測斷面，Ⅳ、Ⅴ類水質(zhì)已占70%。也就是說，10年前的太湖已成為長三角核心區(qū)域內(nèi)最大的“天然污染盆”{13}。如果嚴(yán)格執(zhí)行國家飲用水標(biāo)準(zhǔn)，10年前的太湖水質(zhì)已不適合人畜飲用。

再次，重治標(biāo)、輕治本，且急于求成，習(xí)慣于“風(fēng)暴式”的治理方式，導(dǎo)致太湖水污染治理雖然短期見效，而遲遲難以逼近長期目標(biāo)。前面已述及，太湖水污染治理的長期目標(biāo)是2010年基本解決太湖富營養(yǎng)化問題，實現(xiàn)湖區(qū)生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)，但在未能根本轉(zhuǎn)變重經(jīng)濟(jì)、輕環(huán)保的思路之前，太湖水污染治本的舉措少，即加強(qiáng)生態(tài)環(huán)保、控制污染源、減輕生態(tài)負(fù)荷、讓太湖休養(yǎng)生息的舉措少，“就污染治污染”的治標(biāo)舉措多。即令是太湖綜合治理一期工程，雖是治本大工程，但治洪災(zāi)任務(wù)明確具體，治污任務(wù)并不明顯。所謂治標(biāo)，主要包括兩項:一是急于求成，缺乏通盤統(tǒng)籌考慮，什么問題急，就治什么。如2007年藍(lán)藻暴發(fā)，就全力治藍(lán)藻。藍(lán)藻問題雖是太湖水污染表面現(xiàn)象，但嚴(yán)重影響飲用水源，不治不行，治起來又是事倍功半。二是搞“風(fēng)暴式”治理。不可否認(rèn)，在水污染問題急劇惡化的特定時段，采取風(fēng)暴式重拳出擊，具有一定扼制作用(主要是震懾作用)。但如果主要依賴它，就可能事與愿違，“風(fēng)暴”過后，水污染依然加劇。如1999年太湖“零點行動”，一時間關(guān)停了大量排污企業(yè)，而之后不久又死灰復(fù)燃。如近幾年環(huán)保部門又公布了太湖流域內(nèi)300余家污染企業(yè)名單，就是一個注解。這些企業(yè)主要是化工、污染、電鍍、制藥等高風(fēng)險企業(yè)。其中，既有規(guī)模不大，污染嚴(yán)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，也有國內(nèi)知名企業(yè)乃至大型跨國企業(yè){14}。特別是環(huán)太湖各城市一直把化工等作為支柱產(chǎn)業(yè)，而環(huán)保措施又未能跟上，其結(jié)果就是綜合治理進(jìn)度大大落后于企業(yè)污染速度。整個“三河”、“三湖”治理的“零點行動”，均已證明了這一點。據(jù)報載，該次“零點行動”中，“三河”、“三湖”地區(qū)4848家企業(yè)實現(xiàn)了達(dá)標(biāo)排放，其余企業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)。但2000年以后的事實證明，“三河”和“三湖”依然是我國重點流域水污染的“重災(zāi)區(qū)”{15}。

此外，太湖水污染防治系多頭治理，責(zé)任制不明，以致無單位負(fù)總責(zé)，形不成治污合力，也是太湖流域難以走出“污染——治理——再污染”怪圈的一個重要因素。太湖流域治污，既依托國家綜合治理一期工程，又有《太湖水污染防治“十五”計劃》作立法支撐，還有環(huán)保總局不斷推出的“環(huán)保風(fēng)暴”，而最終治理效果不佳。實事求是地講，除了上述主要是由于地方政府及相關(guān)企業(yè)重經(jīng)濟(jì)、輕環(huán)保的傳統(tǒng)工業(yè)化思路外，也與多頭治水治污的管理體制密切相關(guān)。多頭治水治污的管理體制，不能不受制于兩省一市及各級地方政府之間的利益博弈，受制于環(huán)保、水利、城建、國土、農(nóng)業(yè)等多個職能部門之間權(quán)責(zé)利的博弈，因而缺乏權(quán)威性和宏觀協(xié)調(diào)的能力。對此，2006年底，曾應(yīng)無錫市邀請問診太湖的聯(lián)合國湖泊環(huán)境委員會專家哈里提出了《太湖水環(huán)境狀況及水質(zhì)修復(fù)情況報告》，該報告認(rèn)為建立流域領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)至關(guān)重要。這個領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)必須是官方機(jī)構(gòu)，要由環(huán)保、水利、建設(shè)、農(nóng)林等相關(guān)部門組成。這便于通盤考慮整個流域水環(huán)境、修復(fù)管理措施的制訂。應(yīng)該說，這是一個切中要害，切實可行的建議。

三、我國重點流域地區(qū)治水治污的新路徑選擇

從“十一五”開始，科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)我國進(jìn)入了建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，即“兩型社會”的新時期，也就是走中國特色新型工業(yè)化新型城市化道路的重要時期。在這個新時期，我國重點流域地區(qū)治水治污，要走出“污染——治理——再污染”的怪圈，就必須拋棄“先污染，后治理”的傳統(tǒng)路徑，選擇符合科學(xué)發(fā)展觀以及“兩型社會”建設(shè)要求的新路徑。

1. 總體思路:以人與水和諧、水與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和諧為中心，實現(xiàn)由傳統(tǒng)治水治污思路向新型治水治污思路的根本轉(zhuǎn)變

所謂人與水和諧，作為人與自然和諧的基礎(chǔ)，它指人類開發(fā)利用水資源必須尊重河流、湖泊自身的發(fā)展規(guī)律，以不損害河流、湖泊的自然功能或環(huán)境功能為前提，形成人類社會再生產(chǎn)與河流、湖泊生態(tài)系統(tǒng)之間的一種良性循環(huán)，從而最終實現(xiàn)水資源的永續(xù)利用。這種和諧，集中反映在兩個層面上:一是人水和諧不是片面強(qiáng)調(diào)“人定勝天”思維，并向大自然無節(jié)制的索取，而是按自然規(guī)律辦事，實行人與自然生態(tài)系統(tǒng)和諧相處。二是人水和諧既要防止水對人類的侵害威脅(即洪澇災(zāi)害等)，又要特別關(guān)注和防止人類對水的侵害，即無節(jié)制地開發(fā)利用(包括水資源浪費(fèi)、水污染等)，以避免不同程度地干擾河流、湖泊的自然功能，影響水資源的永續(xù)利用。

所謂水與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和諧，是指水資源的供給與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求形成合理的比例關(guān)系:一方面，水的開發(fā)利用和改造能夠滿足農(nóng)業(yè)用水、工業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)用水和城鄉(xiāng)居民安全用水等經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方面的需要;另一方面，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的用水，尤其是一、二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展用水需求，必須與水資源、水環(huán)境的承載力相適應(yīng)，同時不能損害而要保證水資源、水環(huán)境自身的生態(tài)用水，也就是以水資源的供給來確定三次產(chǎn)業(yè)發(fā)展的速度、規(guī)模，即“以水定產(chǎn)”。能否形成上述二者的合理比例關(guān)系，關(guān)鍵就在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度、規(guī)模無論如何也不能超越水資源、水環(huán)境的承載力。

所謂由傳統(tǒng)治水治污思路向新型治水治污思路的根本轉(zhuǎn)變，具體包括以下三個方面轉(zhuǎn)變:

其一，治水治污目標(biāo):由注重中近期為經(jīng)濟(jì)服務(wù)而開發(fā)利用向注重為經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展及子孫后代生存發(fā)展服務(wù)考慮，實現(xiàn)水資源的永續(xù)利用轉(zhuǎn)變。水資源作為人類賴以生存發(fā)展和社會再生產(chǎn)進(jìn)行的最重要基礎(chǔ)性戰(zhàn)略性資源，須臾不可缺少。特別是對于我國這個水資源短缺的發(fā)展中大國來說，意義尤為重大。能否保證水資源的有效供給，是事關(guān)我國21世紀(jì)上半葉快速并可持續(xù)發(fā)展的生命線所在。實現(xiàn)水資源的永續(xù)利用，內(nèi)涵包括四個基本方面，或者說是永續(xù)利用的四個基本原則:一是對河流、湖泊的開發(fā)利用，首先是合理配置水源，保證河流、湖泊的生態(tài)與環(huán)境用水。所謂生態(tài)用水，狹義地講，主要是指河流、湖泊的內(nèi)生系統(tǒng)所需要的用水。從我國實際出發(fā)，廣義的生態(tài)用水，應(yīng)考慮自然環(huán)境對河流、湖泊的要求，包括系統(tǒng)支持河流、湖泊的水沙平衡、水鹽平衡和生長環(huán)境等。二是河流、湖泊水資源的開發(fā)利用率要適度。國際上一般公認(rèn)的適度開發(fā)率是30%，極度開發(fā)率是40%。盡管我國各種河流、湖泊處于多種不同的自然環(huán)境，所承擔(dān)的環(huán)境功能和開發(fā)利用的要求也有所不同，但應(yīng)參照國際公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，從各河流、湖泊的實際出發(fā)，確定合理的開發(fā)利用率{16}。三是對河流、湖泊水資源的開發(fā)利用實行循環(huán)利用方式，而不是以往的“開發(fā)——排放”的單向利用方式。也就是說，從傳統(tǒng)的“資源——產(chǎn)品——廢水達(dá)標(biāo)排放”的單向式直接用水過程，轉(zhuǎn)變?yōu)椤百Y源——產(chǎn)品——廢水處理達(dá)標(biāo)再利用”的反饋式循環(huán)用水過程。四是對發(fā)展中大國——中國來說，水資源永續(xù)利用是實現(xiàn)國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的系統(tǒng)工程。這個系統(tǒng)工程，不限于狹義的治水治污，而是要科學(xué)地解決我國防洪減災(zāi)、農(nóng)業(yè)用水、城市工業(yè)用水、防污減災(zāi)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、水資源供需平衡、北方水資源、西部水資源等八個方面的戰(zhàn)略問題。

其二，治水治污思路:從偏重治水(主要是抗洪排澇抗旱)、輕治理水污染，向治水與治污并重，以治污促治水轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的治水治污思維，重治水，以抗洪排澇抗旱為主要任務(wù)，或者說注重工程水利，無疑非常必要。它對于解決建國后半個世紀(jì)中我國大江大河水利工程薄弱導(dǎo)致的洪災(zāi)泛濫問題，保護(hù)人民生命財產(chǎn)和快速發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)，起了十分重要的作用。但要看到，隨著改革開放后我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，特別是大中型水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、完善，所謂“水”矛盾的主要方面，已不僅僅是洪澇災(zāi)害的威脅，更面臨水資源短缺、水污染嚴(yán)重以及水土流失、生態(tài)惡化等突出問題。據(jù)此出發(fā)，應(yīng)與時俱進(jìn)，以“大治水”觀，即治水與治污并重來取代以往單一的“就洪水、治洪水”思維，特別是把水污染治理放在“大治水”的首位來考慮，把節(jié)水放在與節(jié)能同等重要的位置來考慮，以解決水資源短缺(尤其是資源性缺水和水質(zhì)性缺水)對國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展以及我國建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的根本制約。

其三，治水治污方式:從偏重治標(biāo)，且偏重行政手段和單項局部治理，向以治本為主、標(biāo)本兼治，且治標(biāo)注重經(jīng)濟(jì)手段和綜合性流域治理轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的治水治污方式，偏重治標(biāo)，主要表現(xiàn)有三:一是偏重行政于預(yù)。對水資源配置，尤其是水污染治理，不出問題則罷，一旦出了問題，各級政府行政干預(yù)一起出動，以“風(fēng)暴式”和“專項治理式”行動居多，而較少采用市場調(diào)節(jié)和法律的手段。二是偏重單項、局部治理，往往是“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，而不是從流域角度綜合治理，以至跨行政區(qū)域的河流、湖泊水污染治理效果不佳，充其量也是事倍功半。三是偏重事后的末端治理，而不是事前的防治和全過程控制、治理。要轉(zhuǎn)變上述治水治污方式，“治本”就是發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，特別是大力發(fā)展能耗水耗低，環(huán)境污染少，經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益兼顧的資源節(jié)約型和環(huán)境友好型的“兩型產(chǎn)業(yè)”，真正走出一條克服傳統(tǒng)工業(yè)化模式“三高一低”弊端(高能耗、高水耗、高污染和低效率)的工業(yè)化新路。“治標(biāo)”應(yīng)實行兩個轉(zhuǎn)變、形成兩個機(jī)制，即:一是從行政干預(yù)為主向以經(jīng)濟(jì)手段、法律手段為主，兼有必要行政干預(yù)轉(zhuǎn)變，形成以市場為基礎(chǔ)的水資源配置機(jī)制;二是從事后治理、末端治理為主，向事前防治、全過程控制、全流域綜合整治為主轉(zhuǎn)變，形成水污染治理的流域管理體制和長效機(jī)制。

2. 理論與政策:治水治污新路徑選擇的幾個難點問題

從“十五”至今我國治水治污的實踐看，有以下幾個值得研究的理論和政策難點問題:

一是如何計算以水污染為代價發(fā)展經(jīng)濟(jì)的“得不償失”。對我國水污染造成的經(jīng)濟(jì)損失，如何計算?由于經(jīng)濟(jì)損失包括直接經(jīng)濟(jì)損失、間接經(jīng)濟(jì)損失(含污染造成的污染地域居民人體健康損失，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不利影響和對子孫后代生存、發(fā)展的影響等)和“先污染、后治理”的投入低效甚至無效三大塊，現(xiàn)行統(tǒng)計體系無法提供相關(guān)的數(shù)據(jù)，因而難以準(zhǔn)確計算出水污染代價的“得”、“失”之比。如對太湖流域水污染，所謂“50年代淘米洗菜、60年代洗衣灌溉、70年代水質(zhì)變壞、80年代魚蝦絕代、90年代身心受害”，是無法全面計算損失賬的。即令做出初步計算，也往往是對水污染造成直接經(jīng)濟(jì)損失的一種估算。如中國水利水電科學(xué)院的高工李錦繡曾對1998年水污染造成的經(jīng)濟(jì)損失作過估算，認(rèn)為該年水污染造成的經(jīng)濟(jì)損失總量為2475億元，占全年GDP總量的3.1%。世界銀行也同樣做過水污染對中國經(jīng)濟(jì)損失的估算，結(jié)論是經(jīng)濟(jì)損失約占中國GDP的3-8%{17}。此外，有關(guān)部門對21世紀(jì)初期黃河、淮河兩大流域水污染損失也作了初步測算及“得失”對比:黃河流域，每年因污染造成的損失高達(dá)115-156億元，該流域內(nèi)因喝“醬油色”劣質(zhì)水，造成每個人體健康損失達(dá)22-27億元;淮河流域，“小造紙”業(yè)產(chǎn)值多年累計不過500億元，而治理污染的投入達(dá)300億元，若恢復(fù)其生態(tài)功能標(biāo)準(zhǔn)，將投入更多，還要100多年時間{18}，但或是占GDP的3.1%，或是3-8%，還是有關(guān)部門對黃河、淮河流域污染損失的算賬，都只是一種大致估算或初步的計算，遠(yuǎn)未包括無法計算出來的影響和損失。假如我們構(gòu)建了對水污染損失計劃的科學(xué)統(tǒng)計數(shù)據(jù)體系，并按上述“三大塊”損失來估算太湖水污染造成的經(jīng)濟(jì)損失，那么除直接經(jīng)濟(jì)損失外，至少還應(yīng)包括生活飲水質(zhì)量下降對周邊居民身體健康危害的最大損失賬(如致病的醫(yī)療費(fèi)用支出和減少壽命等)，以及太湖“先污染、后治理”的損失賬，特別是綜合治理一期工程100億元投入未能發(fā)揮治污效益的損失賬，包括若稀釋每年排放高達(dá)53億噸廢污水，則每年需要200億噸凈水的一筆賬。由此人們就可以清楚:何為“得不償失”，何為“以污染為代價換取一時經(jīng)濟(jì)增長”{19}。只有這樣算賬，才能從根本上扭轉(zhuǎn)以追求GDP增長為中心的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，扭轉(zhuǎn)以速度、數(shù)量為指標(biāo)的“政績觀”，堅定其走追求“兩型社會”目標(biāo)的新型工業(yè)化道路。

二是能否用“庫茲涅茨曲線”來解釋中國工業(yè)化進(jìn)程中的污染加劇現(xiàn)象。庫茲涅茨倒U型曲線，關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境之間關(guān)系的解釋，其基本觀點是:經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，經(jīng)濟(jì)活動水平較低，環(huán)境污染水平也低;隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口增長，環(huán)境污染也會加劇，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口增長達(dá)到倒U型的最高點時，污染也就會隨之下降。也就是說，污染隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展有一個先增后降或先惡化后改善的過程，被稱為倒U型曲線。如果說以此理論來解釋西方發(fā)達(dá)國家工業(yè)化進(jìn)程中的代表“先污染、后治理”，或許有一定道理。其典型就是英國的泰晤土河治污。該河流為英國工業(yè)革命和人口增長付出了巨大污染的代價，到1960年因惡臭不可聞而被稱為“死河”。后經(jīng)150多年的治理才終于變清，使大馬哈魚重新回到了河流。但若將此理論當(dāng)作一條規(guī)律，進(jìn)而解釋中國工業(yè)化進(jìn)程的高污染現(xiàn)象，未免失之偏頗。首先，最新研究以及國際經(jīng)驗證明，環(huán)境污染與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系并非如庫茲涅茨曲線表述的那樣簡單，環(huán)境壓力不完全是越發(fā)展就越小，而是存在著增大或者波動的現(xiàn)象。同時，一個國家環(huán)境政策能在多大程度上奏效，取決于該國經(jīng)濟(jì)對環(huán)境保護(hù)的投入水平和該國經(jīng)濟(jì)整體技術(shù)水平以及社會環(huán)保意識等多方面因素。其次，中國從內(nèi)地到沿海地區(qū)加快工業(yè)化的實踐證明，不論是處于工業(yè)化中期的淮河流域地區(qū)，還是進(jìn)入工業(yè)化后期的太湖流域地區(qū)，水污染加劇均毫無例外，甚至在工業(yè)化相當(dāng)落實的西部地區(qū)省份，環(huán)境污染程度還超過了沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，并非“經(jīng)濟(jì)活動水平低，污染水平也較低”。其根源在于未能根本轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)工業(yè)化方式以及“先污染、后治理”思維方式，而與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度無直接的必然的聯(lián)系。按照庫茲涅茨曲線，太湖流域2005年人均GDP已達(dá)5000美元，該地區(qū)已進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展高級階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積累也足以用來治理環(huán)境，理應(yīng)開始出現(xiàn)倒U型拐點，但實際情況是污染加劇不止，且邊治理，邊污染。即使是以高投入治污也解決不了根本問題，如滇池治污10年投入近50億，水污染幾乎依舊。基于這種認(rèn)識，我國在加快工業(yè)化的全過程中，必須始終不渝地防治污染，切不可“先污后治”，盲目等待治污出現(xiàn)倒U形“拐點”，等待治污算總賬。否則，積污難治，代價太大。“三河”、“三湖”的曲折治污就是證明。它們所證明的絕不是所謂“庫茲涅茨曲線”規(guī)律在起作用，而是傳統(tǒng)工業(yè)化方式和“先污后治”思維在起作用。

三是如何形成重點流域地區(qū)綜合治污的長效機(jī)制。長期以來，我國重點流域地區(qū)治污應(yīng)急機(jī)制不少，如“零點行動”、“專項治理”等一類“風(fēng)暴式”治污等，但未能形成全流域綜合治污的一種長效機(jī)制。總結(jié)以往治污的經(jīng)驗教訓(xùn)，這種長效機(jī)制應(yīng)是從立法執(zhí)法入手，以構(gòu)建水資源市場體系為中心環(huán)節(jié)，經(jīng)濟(jì)法律手段并重，形成節(jié)流與開源相結(jié)合，區(qū)域共管共治，兼顧各種利益關(guān)系的一種有效機(jī)制。第一，從立法執(zhí)法入手，注重法律手段，真正依法治污。“依法”治理河流、湖泊的水污染，其重點有二:一方面要全面貫徹落實國家《水土保持法》、《水污染防治法》、《環(huán)境保護(hù)法》，以及中央政府及相關(guān)地方政府對特定河流、湖泊流域?qū)ｉT制訂的水污染防治法規(guī)，這是治污的“尚方寶劍”。淮河流域治理10年的實踐也證明，發(fā)揮最大作用的是《淮河流域水污染防治條例》，即運(yùn)用法規(guī)治理淮河{20}。另一方面要強(qiáng)化政府對水環(huán)境保護(hù)的責(zé)任，解決“守法成本高、違法成本低”的問題。如四川沱江污染事故，造成的損失數(shù)以億元計，但對肇事企業(yè)罰款僅100萬元。顯然這種執(zhí)法是一種失敗。第二，以構(gòu)建水資源市場體系為中心環(huán)節(jié)，主要是以發(fā)揮價格杠桿等市場機(jī)制作用，來優(yōu)化水資源配置和節(jié)約保護(hù)水資源。當(dāng)前重點應(yīng)是嚴(yán)格執(zhí)行排污權(quán)有償使用制度，改變以往企業(yè)無償獲得排污資格的弊端。通過實施排污權(quán)交易，既給企業(yè)污染得排污資格的弊端。通過實施排污權(quán)交易，既給企業(yè)污染減排增加了壓力，又實現(xiàn)了排污權(quán)使用的有償化，真正體現(xiàn)出“占用多少環(huán)境資源，就得支付多少成本”的環(huán)境價格理念。此外，還要逐步推行對水資源環(huán)境區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償辦法或補(bǔ)償機(jī)制。第三，節(jié)流與開源相結(jié)合。其中，“節(jié)流”必須實行“雙減法”，既要削減入河流、湖泊的排污量，又要減少對水資源的開發(fā)利用量，使開發(fā)利用率由目前的60%下降到40%以下，以保證生態(tài)用水和環(huán)境用水。“開源”，主要是指污水資源化，即將生活和工業(yè)污水經(jīng)過處理后作為農(nóng)業(yè)或市政用水的水源，特別是要提高工業(yè)用水的重復(fù)利用率。第四，區(qū)域共管共治，構(gòu)建水資源開發(fā)利用、保護(hù)和水污染治理相統(tǒng)一的流域性綜合行政管理體制。這種統(tǒng)一的水務(wù)和治污管理體制，有利于對區(qū)域的防洪、排澇、蓄水、供水、節(jié)水、水資源保護(hù)、污水處理及其回用、地下水灌溉等實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)配，實行水務(wù)一體化，生態(tài)控制與生態(tài)修復(fù)相結(jié)合。需要強(qiáng)調(diào)的是，治理水污染和水環(huán)境保護(hù)，本質(zhì)上是一種公共產(chǎn)品服務(wù)的安排。一個河流、湖泊流域內(nèi)的各級政府及其職能部門，從“塊塊”到“條條”，均應(yīng)承擔(dān)起提供這個公共產(chǎn)品服務(wù)的責(zé)任。如果不能提供，或不能有效提供，就意味著“塊塊”和“條條”的失職。為此，要改變過去流域治水治污“塊塊”、“條條”分而治之的格局，形成統(tǒng)一、共管共治、權(quán)威高效的流域行政管理體制，并形成以區(qū)域合作為基礎(chǔ)的公共產(chǎn)品服務(wù)互助機(jī)制。

注釋:

①{16} 錢正英:《人與河流和諧發(fā)展》，《求是》2006年第6期。

② 為分析比較方便，這里采用了環(huán)保總局2001年數(shù)據(jù)(2000年數(shù)據(jù)略顯簡單)。

③ 周生賢:《當(dāng)前我國水污染形勢依然十分嚴(yán)峻》，《人民日報》2006年7月26日。

④ 參見《經(jīng)濟(jì)日報》2005年6月9日報道:《誰來拯救海河流域生態(tài)環(huán)境》;《新華每日電訊》2005年7月9日第5版報道:《海河流域處處喊渴，“有水皆污”》。

⑤ 參見《新華每日電訊》2005年7月9日報道:《渭河:功能盡喪，百米之外惡臭撲鼻》。

⑥ 參見《人民日報》2003年6月9日報道:《水的憂思》。

⑦ 參見《人民日報》2006年3月23日報道:《水污染成東北地區(qū)最大環(huán)境問題》。

⑧ 參見《人民日報》2004年5月13日報道:“《重點流域治污，即治污“重點戰(zhàn)”緣河進(jìn)展緩慢?——訪國家環(huán)保總局局長解振華》”。

⑨ 參見《人民日報》2005年6月30日報道:《水污染防治:面臨五大嚴(yán)峻挑戰(zhàn)》。

⑩{18}{19} 參見《經(jīng)濟(jì)日報》2006年6月22日報道:《太湖生態(tài)修復(fù)日月新》。

{11}{12} 參見上海《第一財經(jīng)時報》2007年6月7日報道:《太湖九年治理路徑引爭議:環(huán)保項公眾參與》。

{13} 參見《東方早報》2007年6月4日報道:《拯救太湖，痛下決心還來得及》。

{14} 參見南方新聞網(wǎng)2007年6月2日報道:《反思近年太湖治理的教訓(xùn)》。

{15} 參見人民日報2003年6月6日報道:《三十一年治水路 長途漫漫挽清流》。

{17} 轉(zhuǎn)引自《經(jīng)濟(jì)日報》2004年10月12日報道:《水污染，損失如何計算?》。

{20} 參見《經(jīng)濟(jì)日報》2004年8月8日報道:《淮河治污需要長效機(jī)制》。

參考文獻(xiàn):

[1]錢正英:《人與河流必須和諧發(fā)展》，《人民日報》2006年7月22日。

[2]國家環(huán)保總局:《2000-2005年中國環(huán)境質(zhì)量狀況公報》;水利部:《2000-2005年中國水資源公報》、《2005年度中國地表水資源質(zhì)量年報》。

[3]周生賢:《當(dāng)前我國水污染形勢依然十分嚴(yán)峻》，《人民日報》2006年7月26日。

[4]汪恕誠:《怎樣解決中國四大水問題》，《求是》2005年第3期。

作者簡介:陳文科，男，1945年生，湖北鄂州人，湖北省社會科學(xué)院研究員、院學(xué)術(shù)顧問，湖北武漢，430077。

(責(zé)任編輯陳孝兵)