我國行政監督制度創新的路徑依賴分析

摘要:我國行政監督制度創新既要遵循其制度變遷歷史過程中所形成的歷史路徑，又要防止陷入一種“低效鎖定”的惡性循環之中。通過對我國行政監督制度變遷的歷史邏輯分析，我們發現，我國行政監督體制具有獨立性和依附性、至上性與廣泛性、人治性與法治性等內在緊張，并形成了我國行政監督制度變遷的“鎖定性”路徑。因此，在遵循我國古代行政監察制度變遷路徑的前提下，要著力破解古代行政監督制度變遷中形成的“低效鎖定”的依賴性路徑，才能推進當前我國行政監督制度的創新。

關鍵詞:行政監督;路徑依賴;制度創新

中圖分類號:D63 文獻標識碼:A文章編號:1003-854X(2010)02-0136-05

一、路徑依賴與制度創新

路徑依賴(path dependence)思想起源于達爾文主義。達爾文主義認為，一切事件或現象都有其原因，一切組織和復雜系統演化都必然牽涉到變異(Variation)、承襲(Inheritance)和選擇(Selection)機制。20世紀80年代，經濟學家大衛·保羅(David Paul)首先把路徑依賴思想應用于技術變遷研究之中。他通過研究發現，技術創新過程具有正反饋機制，技術變遷一旦為某種偶然事件所影響，就會沿著一條固定軌跡或路徑一直演化下去，即使有更佳的替代方案也很難改變既定的路徑，形成一種“不可逆轉的自我強化趨向”。①阿瑟(W.B Arthur)則進一步發現在經濟增長的報酬遞增中也存在著路徑依賴性，一種技術的市場份額不僅依賴于技術偏好，而且還依賴于報酬遞增所導致的鎖定效應(lock-in)的歷史小事件。②凡勃倫(Veblen)則從發生學角度對制度變遷的路徑依賴問題進行了闡發。他認為，制度創新可以被當作“累積因果”的過程來進行分析，制度(包括思維習慣、具體觀點和處事態度等)總是相對保守的因素，這是社會惰性、思維惰性和保守主義的根源。制度承襲機制的相對穩定性和延續性，往往成為制度變遷的最主要障礙，制度創新的根本任務就是要突破這些障礙。

道格拉斯·C·諾斯把路徑依賴理論引入新制度主義之中。他認為，制度變遷過程中也存在著某種報酬遞增和自我強化機制，這種機制使制度變遷一旦走上某一路徑，它的既定方向就會在以后的發展中得到自我強化。沿著既定的發展路徑，經濟和政治制度的變化可能進入良性循環的軌道，也可能順著原來的錯誤路徑往下滑，甚至被“鎖定”在某種無效率的狀態而導致停滯。

為什么會產生“路徑依賴”性?諾斯認為，“非正式約束在制度漸進的演進方式中起重要作用，因此是路徑依賴性的來源。”③非正式制度安排具有內存性和歷史積淀性，尤其是作為意識形態層次的文化觀念，本身就常常滯后于社會變革。因此，非正式制度往往會通過各種方式滲透到正式制度安排之中，并使新正式制度安排帶有某種“舊”的痕跡。它有時可以在形式上構成某種正式制度安排的“先驗”模式，有時也會因為與新正式制度安排發生沖突，成為新制度實施的障礙。

路徑依賴效應的產生，主要緣自于以下幾方面的原因:

第一，學習效應。“時間對于制度演進至關重要”。人們在傳統與文化的時間長河里獲取知識，進行學習，并形成新的知識充實到時間中去，成為下一代人面對傳統、文化和制度的背景，這就是“累積的集體學習過程”。在一個制度框架內，制度提供的集合機會產生顯著的組織學習效應，并在歷史的進程中積累經驗。

第二，規模效應。新制度的設計和推行必須投入大量的初始資本。隨著這項制度的逐漸推廣，制度設計和推廣的單位成本和追加成本都會下降，從而產生一種制度創新的規模效應。

第三，協作效應。在既定的制度框架下，組織與組織之間會產生的一種協作效應，這種效應使人們習慣于既定的制度框架而不愿意輕易改變它，從而產生一種制度變遷的協作效應。

第四，預期效應。隨著某一制度框架的確立并居于支配地位，人們將會產生對于該制度的永久性預期，這種永久性預期將會使制度變遷具有明顯的報酬遞增和路徑依賴特征。

在此基礎上，有學者研究發現，路徑依賴與文化范式之間存在著內在的聯系。如查爾斯·羅力研究發現，非洲的經濟停滯與其社會尋租程度高、政府容忍腐敗的政治文化有關。④霍爾曼·阿斯卜蘭則認為，尋租性社會將導致官本位的政治文化，并引導人們將更多的精力花費在尋求政府官員的職位上，而在產生經濟效益的領域所花費的精力太少等。⑤路徑依賴的文化性在于制度的初始創新往往會通過擴散方式在一定區域或人群中形成創新圈，創新圈往往會固化為人們的行為與思維習慣，形成一種固定的文化思維模式。這種文化思維模式一旦形成，又會反過來影響人們的創新行動與創新擴散的速度與范圍，從而形成一種路徑依賴效應。⑥

二、我國古代行政監督制度變遷的路徑依賴分析

作為我國古代政治制度的核心內容之一，行政監察制度是我國封建集權政治體制形成和發展的重要標志。我國古代行政監察制度變遷大致經歷了五個發展階段，即戰國秦漢時期的萌芽與確立階段、三國兩晉南北朝緩慢發展階段、隋唐時期的日趨成熟階段、宋元時期的發展階段和明、清時期發展完備到崩潰階段。我國古代行政監督制度在其發展過程中形成了兩大監察系統:一是對下糾察百官言行違失的御史監察系統。御史又被稱為臺官、憲官或監官，是皇帝的耳目，職在糾察官邪、肅正朝綱，主要是運用彈劾手段進行監察。二是對上糾正皇帝決策失誤的諫官諫言系統，諫官諫言又稱言官或亙官，職在諷議左右，以匡人君，監察的方式主要是諫諍封駁，審核詔令章奏。

在我國行政監督制度變遷的歷史進程中，作為封建專制體系內部的自我調控機制，我國古代監督制度在維護封建專制、整飭官員行為和提供社會準則等方面都發揮了重大作用，也為當前我國行政監督制度創新規定了基本路徑，形成某種“鎖定性”的路徑依賴。

1. 行政監督權能的至上性與廣泛性的內在緊張

我國古代行政監督權直接來源于最高權威——皇帝，行政監察官直接對皇帝負責，并受制于皇帝，是皇權控制封建官僚體系的主要工具。監察官員的職權、任命和免職都取決于皇帝的個人意志，職能發揮程度也取決于皇帝個人的重視程度和好惡。從這種意義上，我國古代行政監察權力是直接對皇權負責、受制于皇帝的一種行政監察體制，行政監督權具有至上的權力來源。保持行政監察權力來源的至上性，是在當時政治體制下行政監督職能發揮的最基本的條件。

我國古代行政監察權力來源的至上性，決定了其監察權能的廣泛性。在傳統的政治體制下，作為皇帝的耳目，監察官吏事實上是皇帝的私臣和特使，其權能范圍作用于整個封建官僚體系，通過御史監察系統和諫官諫言系統，連皇帝也在行政監察的范圍之內，所謂“肅正綱紀，糾彈百官。”

然而，絕對的權力必然導致腐敗，任何權力都必須有一定的限度。在我國古代行政監督制度系統內，行政監察權的至上性和廣泛性之間存在著內在的沖突。行政監察權既隸屬于皇權，保持其職權的至上性，同時也具有監察百官甚至是皇權的職能，具有很強的擴張性。行政監察權能就不斷在至上性和廣泛性之間尋找平衡，從而形成我國古代行政監督權能的至上性和廣泛性的內在緊張。

2. 我國古代行政監督的“人治”與“法治”之間的內在緊張

我國古代行政監督職能擴張的過程，其實也是行政監督的法制化過程。行政監察的法制化，是加強我國古代行政監督職能的重要手段。漢代的“六條問事”和《監御史九條》、金宣宗制定的《監察御史黜徒格》、隋唐的《巡查六條》、宋朝的《考課令》、清代《欽定臺規》和《督察元則例》等，都是我國古代行政監督法制化建設的標志。通過行政監督的法制化，我國古代行政監督的人員選拔和罷免制度、行政監察的職能范圍和基本程序、行政監察考核制度和回避制度等等都逐漸建立和完善起來，形成了我國古代行政監察的法律制度體系，為當前我國行政監督法律體系構建提供了許多可供借鑒的經驗。

然而，在封建專制體制下，行政監督的法制化和“人治”是并行不悖的，一直在“法治”和“人治”之間徘徊。我國行政監察權來源于皇權，是皇權的自然衍生，行政監察的法制化也是皇權意志的集中體現。古代封建監察法律制度就規定，皇帝直接領導中央監察機關，皇帝親自任免監察官，皇帝擁有最高的監察權和裁決權。⑦當行政監察部門代表皇權履行監察職能時，行政監察法律體系才會有作用空間，行政監察的法制化才有可能。當行政監察法律體系與皇權意志發生沖突時，行政監察法律體系必須首先服從皇權，行政監察法律作用的最后底線是皇權。我國古代行政監察的法制化，實際是“人治”前提下的法制化，而行政監察的“人治”色彩，必然會消解我國古代行政監察法律系統的功能，形成我國古代行政監察制度建設中“人治”和“法治”的內在緊張。

3. 我國古代行政監督的獨立性和依附性的內在緊張

對于我國古代行政監督機構的性質定位，目前學界存在著一定的爭議。大多數學者認為，我國古代行政監督權力自成體系，是隸屬于皇權的獨立系統，在官僚權力之外形成一套權力相互制衡體系，即以御史權制衡相權，以相權限制御史監察權，兩者之間的最終權力平衡于皇權，這是我國古代行政監察制度得以長期延續的重要原因。⑧但也有學者認為，在實際上，御史臺、督察院等古代監察機關并不是專門的獨立的監察機構，其經費來源、官員任免都是由行政部門掌握，其監察權力受權貴的控制，監察人員也不具備獨立的條件，所謂皇權控制下“獨立性”只是一種空想和假設。⑨還有學者認為，我國古代行政監督機構雖然具有一定的獨立性，但是行政監督機構除了行使行政監督權以外，還兼有行政、司法、糾查等職能，行政監督權實際是一種“政監一體化”的模式。⑩

由此可見，我國古代行政監督機構一直存在一種獨立性和依附性的內在矛盾。一方面，監察機構與行政系統分離，保證監察機構監察職能的獨立性，一直是我國古代行政監察機構改革的核心問題。另一方面，在封建專制體制下，行政監察權是皇權的一種特殊形式，行政監察機構也是完全依附于皇權之下的一種相對獨立的機構。依附皇權是行政監察權威性、相對獨立性獲得的重要途徑。當行政監察機構對皇權的依附程度越高，皇帝對監察機構的重要程度越高，監察機構相對于其監察對象的獨立性就越強;當監察機構與皇權的依附性程度越低，皇帝對監察工作的重視程度也就越低，行政監察機構的獨立行使監察職能的程度就低，行政監察職能也不會得到很好的發揮。

三、當前我國行政監督制度創新的路徑選擇

路徑依賴理論告訴我們，歷史是至關重要的。“改革路徑的選擇是歷史在起作用，無論是政治制度本身還是意識形態制度，都與歷史緊密相關，它們的產生和演變受過去的影響，同時也限制了當前和過去改革路徑方式的選擇。如果我們不知道自己是如何走過來的，就不會知道今后前進的方向。”{11}因此，當前我國行政監督制度變遷既要遵循其歷史變遷過程中所形成的基本路徑，又要防止陷入一種“低效鎖定”的惡性循環之中。

改革開放以來，隨著政治經濟體制改革的不斷深入，我國行政監督體制機制制度逐漸建立和完善起來，行政監督的權力不斷得到強化，已經初步建立了一套具有中國特色的、較為完整的行政監督體系。然而，我國行政監督體制依然面臨著很多問題，主要表現在行政監督的獨立性和權威性不強，行政監督的法制化程度低，重實體，輕程序，行政監督的彈性較大等。因此，當前我國行政監督制度創新必須著重從以下幾個方面入手。

1. 在繼續推進行政監察機構相對獨立性的同時，必須消除行政監督的依附性因素

保持行政監察系統的相對獨立性是我國行政監督制度創新的重要經驗。在保持監察機構獨立性的前提下，在監察系統與行政系統之間形成一種權力制衡格局，以預防和打擊腐敗，提高行政效能。

改革開放以來，我國行政監督制度創新一直在探索實現行政監察機構獨立性的具體路徑和方法。如通過紀委監察機關合署辦公，實行雙重領導體制，縣級以上地方各級人民政府監察機關同時對本級政府和上一級監察機關負責并報告工作，保障行政監督機關能夠獨立地行使行政監督職能，不斷強化行政監督機構的職權，提高了行政監督的獨立性和權威性等。

然而，當前我國行政監督制度創新依然沒有完全跳出獨立性和依附性的矛盾，主要體現為兩個方面:一是在現行監督體制下，內部的行政監督系統可能與外部行政監督系統相互沖突，并往往依附于外部行政監督系統而發揮作用。二是在內部行政監督系統中，雖然實行雙重的管理體制，但是行政監督系統附設于同級政府內部，行政監督機構的人、財、物等被同級政府掌握，容易受到同級政府部門的干預而不能獨立行使監督權。

因此，當前我國行政監督機構制度創新必須從以下兩個方面進行突破:一是整合現有行政監督資源，理順內部行政監督系統與外部行政監督系統之間的權責界限，形成行政監督機構的整體合力，強化行政監督的職能，加強行政監督機構的權威性，提高行政監督的效能，增強行政監督的權威性。二是進行行政監督領導體制創新，實現從雙重領導體制向垂直領導體制的過渡，把行政監督系統從同級政府系統獨立出來，受上級部門直接領導，對上級部門負責，消除同級行政系統對其工作的干預，實現行政監督機構的獨立性。

2. 在繼續保持行政監督權力來源至上性的同時，必須警惕行政監督權能的泛化

行政監察是一種特殊性質的行政權力，它屬于行政權力系統，但又必須超越行政系統之外，發揮整體的監督職能。因此，保持行政監督權力來源的至上性是我國行政監察權保持旺盛生命力的根本所在。然而，行政監督權來源的至上性，往往容易引發行政監督權能的泛化，從而損害行政監督的專門性和獨立性。

從理論上講，我國是人民民主的社會主義國家，行政監督權最終來源于人民，行政監督機構受人民的委托行使監督權，向全體人民負責，并接受人民的監督。然而，當前我國行政監督的現狀而言，現實中卻缺乏體現行政監督權來源于人民的具體機制，人民監督、人大監督、社會監督制度需要進一步加強。相反，受傳統行政監督權力來源觀念的影響，行政監督權力來源于領導的錯誤觀念依然非常盛行，行政監督就是代表領導實行監督，領導重視，行政監督的力度就大，領導不重視，行政監督就弱，甚至出現個別領導人干預監督的現象。

因此，在我國行政監督制度創新的過程中，我們在保持行政監督權來源至上性的同時，必須消除行政監督權是來自主要領導的認識誤區，樹立行政監督權來源于人民、受人民監督、對人民負責的觀念，在調動廣大人民參與行政監督積極性的同時，通過逐漸完善人大監督機制、社會監督機制，體現行政監督權來源的至上性，把人民委托的行政監督權落到實處。

另一方面，從我國古代行政監督的歷史變遷過程看，行政監督權始終沒有走出“強化——擴張——弱化——萎縮——再強化——再擴張”的怪圈，這種現象說明，行政監督權來源的至上性與權能泛化之間存在著內在緊張，行政監督權的至上性，必須使行政監督權具有很大的擴張性，而削弱其至上性，又會導致行政監督功能的弱化。因此，我們在保持行政監督權來源至上性的同時，必須通過進一步建立和健全行政監督法律體系，規范行政監察的職能和責任范圍，明確行政監督的職責，防止我國行政監督制度創新陷入一種“強化——擴張——弱化——萎縮——再強化——再擴張”的歷史怪圈之中。

3. 在繼續推進行政監督法制化進程的同時，必須防止非制度化的“潛規則”成為行政監督的主要支配力量

在傳統政治體制下，由于受皇權控制，行政監督不可能從根本上擺脫“人治”本質，“人治”大于“法治”，消解了我國古代行政監督制度創新的動力機制。在現行中國政治體制下，行政監督是一種法制監督，這不僅意味著行政監督是對行政機關依法行政進行監督，也意味著行政監督也必須在法律范圍內進行。

改革開放以來，我國在行政監督立法方面已經邁出了較大步伐，先后制定和頒布了一批有關行政監督的政策、法律和法規，如《行政訴訟法》、《行政監察法》、《行政復議法》和《行政處罰法》等，大大削弱了我國傳統行政監督中的“人治”因素。然而，從總體上看來，目前我國的行政監督法治化程度依然不夠，相關法律還不夠健全，法律法規之間的系統性、協調性還不夠，還沒有建立起一個系統的、綜合性的《行政監督法》，對不同行政監督主體的職權、監督對象和范圍、監督的方式和手段、監督者與被監督者的義務和權利等進行詳細規定等。

行政監督法律制度不健全以及古代行政監督的“人治”傳統，往往使非制度化的“潛規則”成為行政監督法治化建設的重要障礙，甚至有可能成為行政監督的支配性力量，損害行政監督法律的嚴肅性和有效性，造成非制度化的“潛規則”與行政監督法治化之間的內在緊張。

因此，在我國當前行政監督制度創新過程中，必須推進行政監督的法治化進程，必須消除行政監督中的“人治”色彩，防止非制度化“潛規則”成為行政監督的支配力量，盡快出臺《行政監督法》、《社會監督法》等相關法律法規，消除非制度的“潛規則”對行政監督法治化的影響，保障行政監督體系統的有效運行。

4. 增強行政監督的公開性，消除行政監督中的神秘主義色彩

在我國古代行政監察體制下，行政監察工作和監察官員都具有一定的神秘化色彩，甚至出現一些神秘性的行政監察組織，如明代秘密監察組織錦衣衛、內廠、東廠、西廠等。受神秘主義政治的影響，公眾往往把行政監察效能寄托于某一個或一些人身上，形成古代行政監察的“包公現象”。行政監督的神秘化使我國古代行政監督制度在其變遷過程中形成一種“鎖定性”路徑依賴。

當前，由于行政監督工作的特殊性，我國行政監督工作依然具有一定的神秘性，行政監督中神秘主義“包公”意識依然存在，行政監督機關對行政監督的過程和結果都還沒有能夠完全做到公開，社會組織和公眾參與監督的范圍和方式都還遠遠不足。

行政監督工作必須增強監督過程、監督程序、監督結果的信息公開，來消除行政監督的神秘主義色彩。首先要通過各種方式和渠道，加大宣傳力度，將行政監察機構的職能范圍、監察程序、監察手段和方式明示，對行政監察過程和結果向社會公開，自覺接受公眾和社會的監督。其次要構建開放的行政監督參與機制，通過群眾參與和社會監督，樹立公眾正確的行政監督意識，調動廣大群眾參與行政監督的積極性和主動性，消除我國古代行政監督傳統中的神秘主義色彩，推動我國行政監督制度的創新。

注釋:

① David P. Why are Institution the'carriers of History': Path Dependence and the Evolution of Conventions， Organizations and Institutions .Structural Change and Economic Dynamics，1994，Vol.5(2):205-220.

②Arthur W.B. Competing Technologies， Increasing Return and Lock-in by Historical Events. The Economics Journal， 1989， Vo(l5):116-131.

③ 道格拉斯·諾斯:《制度、制度變遷與經濟績效》，上海三聯書店1994年版，第132頁。

④ Charles K. Rowley. Political culture and economical performance. In Sub-Saharan Africa. European Journal of Political Economiy， 2000， Vol.(16):133-158.

⑤ Arye L. Hillman.Heinrich W.Ursprung. Political culture and Economic decline. European Journal of Political Econom， 2000， Vol. 16:189-286.

⑥ 古繼寶、張瑋:《創新擴散、路徑依賴與文化范式》，《科技進步與對策》2005年第3期。

⑦ 邱永明:《中國封建監察制度運作研究》，上海社會科學院出版社1998年版，第53-54頁。

⑧ 金太軍:《中國封建社會行政監察制度的特點及其啟示》，《中國行政管理》2005年第1期。

⑨ 方兢:《論中國古代監察制的不獨立性》，《中國人民大學學報》1994年第6期。

⑩ 王勇:《中國古代監察制度的嬗變及其借鑒意義》，《社會科學》1999年第12期。

{11} 道格拉斯·C·諾斯:《制度變遷理論綱要》，《改革》1995年第3期。

作者簡介:胡楊，男，1972年生，河南信陽人，法學博士，鄭州大學公共管理學院副教授，河南省廉政評價研究中心副主任、研究員，荷蘭萊頓大學公共管理學院高級訪問學者，河南鄭州，450002。

(責任編輯 張衛東)