國家\\財政與社會:當代中國國家構建歷史的新解讀

摘要:本文梳理了現代國家構建的相關理論，并借鑒財政社會學的理論范式對新中國國家構建歷史作一個宏觀勾畫，從新的角度闡釋了當代中國經歷的由國家一體化向理性化、民主化，由自產國家向稅收國家、預算國家，由控制型政府向調控型政府、治理型政府，由總體性社會向分化型社會、和諧型社會演化的歷史脈絡和時代趨勢。

關鍵詞:國家;稅收;財政;政府規制

中圖分類號:F062 文獻標識碼:A文章編號:1003-854X(2010)02-0025-05

一、現代國家構建的理論回溯:側重于歷史過程的解釋

現代國家，通常指現代以來形成發展的、以民族獨立國家為主要載體、包含著若干現代因素的政治共同體。現代國家的構建進程與政治現代化進程緊密聯系在一起，成為世界各國政治發展的重要內容。中外學者的研究，主要集中在現代國家構建的歷史過程方面。

1. 國家一體化——民族國家:以民族為載體構建統一的政治共同體

國家一體化，即國家的獨立自主和統一完整，是現代國家構建的初始階段，其目標是建立民族國家。吉登斯認為，民族國家是繼傳統國家、絕對主義國家之后出現的現代國家形式，“反思性監控”的全面化以及對于特定空間的控制能力是其顯著特征，“民族國家存在于由其他民族國家所組成的聯合體之中， 它是統治的一系列制度模式，它對業已劃定邊界的領土實施行政壟斷，它的統治是靠法律以及對內外部暴力工具的直接控制而得以維護的。”①許多學者認識到，“民族”不是自然形成的，而是在政治權力的推動和保障下構建的，在某種程度上，沒有國家就沒有民族，以至于民族具有“國族化”的特性②。為此，國家共同體與民族共同體的形成過程是交叉融合的，二者呈現出復合性和模仿性雙重特征，“國家構建”為“民族構建”提供了政治保護和領土場所，“民族構建”則為“國家構建”提供有效的合法性資源支持。當然，民族構建與國家構建在目標與途徑上的區別與排斥也是存在的。蒂利把民族與國家視為民族國家發展的兩個不同歷史階段，并認為國家構建先于民族構建，前者表現為政權的官僚化、滲透性、分化以及對下層控制的鞏固，后者表現為公民對民族國家的認同、參與、承擔義務和忠誠等③，而后者對于前者的影響也是兩面的，“它把世界引向兩條截然不同的道路;一條是和諧的，一條是動蕩的”④。“即使在立國已久的國家里，隨著新問題，特別是那些涉及語言和文化同一性問題的出現，政治共同體內已解決了的邊界問題也會再次被提出來”⑤。

2. 國家理性化——民生國家:以組織結構優化提升國家權力運轉效能

國家的理性化，即國家統治行為的合理化和高效化，是國家一體化的后續階段，其政治目標以“民生國家”為主導。韋伯認為，理性國家具有自主性、具有“成本—收益”的“計算”能力以及制度化和程序化等特征，它合法地壟斷暴力工具、制定理性的法律、實現政治與行政的分工、保持經濟政策的連續性并依靠章程和規則進行統治⑥。為實現國家理性化的目標，現代國家主要通過外部關系、內部結構功能、國家行為方式及信仰體系的理性化來實現，其中，政黨政治與官僚階層的出現發揮了巨大作用。國家理性化的結果，主要表現在國家統治行為的有效性與合法性增強上，公共產品和社會福利的供給效率大為提高，經濟發展和社會民生顯著改善，“民生國家”的特征日益顯現。

3. 國家民主化——民主國家:以廣泛的政治參與擴大國家統治的合法性來源

政治合法性，就是指國家權力實施統治的正統性或正當性，它提供了國家權力穩定和持久運轉所必需的情感文化與信念支持，其來源建立在意識形態、傳統文化、宗教信仰、法理制度、道德影響等不同基礎之上，而國家理性化在改善民生和社會福利方面的有效性也是合法性的重要來源之一。亨廷頓指出:“由于傳統權威合理性缺乏現代合法化過程，其合法性只能依賴意識形態的作用和施政的有效性，一旦這些條件喪失，其合法性也開始動搖。”⑦ 然而，統治的有效性與政治的合法性之間并非等同或正相關關系，對此，李普塞特認為，有效性不一定帶來合法性，而合法性也并不必然需要有效性，從短期來看，效率很高但缺乏合法性的社會，要比效率相對低但合法性高的政權更不穩定，因此，“決不能在政治合法性與有效性之間劃等號”，因為政績的持續性受外部風險制約，并且并不必然帶來社會公平正義⑧。現代民主制度，無論是作為一種價值目標，還是作為一種制度手段，在構建政治合法性方面都具有終極意義和現實功能，特別是選舉體制的推行，從根本上把國家合法性與政府有效性、政治合法性與與政策合理性區別開來，政府和政策是可以批判和更替的，而國家主權則是至高無上并可以持久認同的，為此，民主制度增強了政治制度的彈性，分攤了政治決策風險，制約了國家的官僚化與社會的暴力化傾向，由此產生的動態穩定的政治效果優于任何其他渠道和手段。把政治合法性來源建立在民主制度支撐的堅實基礎之上，是現代國家區別于傳統國家的重要標志。

國家的一體化、理性化和民主化，是現代國家構建的三大基本目標，三者之間在總體上存在著某種歷史與邏輯上的遞進與傳承關系，但由于歷史發展的復雜性，具體的國家構建進程中，現代國家的一體化、民主化和理性化進程并非線性演進關系，而是表現出歷時性與共時性、交叉性與復合性的多重特點，三者之間存在著交叉重復甚至跳躍往返的情況。然而，在特定的歷史時段中，國家建設總是存在著主要與次要矛盾之分，國家構建行動總是與特定階段的中心任務緊密聯系在一起，國家構建的階段性目標和特征仍然是清晰可辨的。

二、現代國家構建的理論演進:財政社會學的新視野

1. 現代國家構建的經濟視角

馬克思較早地意識到經濟因素在人類活動中的重要意義，他指出:“根據我們的歷史觀，不僅一個民族與其他民族的關系，而且一個民族的整個內部結構都取決于它的生產力及內部和外部的交往的發展程度。”⑨熊彼特倡導歷史研究和利益分析相結合的學術傳統，進一步關注了國家收入活動對國家發展及社會變革的重要作用，他認為，社會的轉折總是包含著原有財政政策的危機，研究財政可以“洞悉社會存在和社會變化的規律，洞悉國家命運的推動力量，同時也能洞悉具體條件，特別是組織形式發展和消失的方式。”⑩國內學者劉云龍也認識到，“財政是個大問題，財政是政治，是政治體制的經濟基礎，也是市場經濟條件下政治體制與政府體制的核心”{11}。

2. 財政社會學對政治學理論的拓展

20世紀70年代以來迅速發展的財政社會學，主要集中在國家收入生產行為特別是稅收行為的政治分析方面，從而大大拓展了傳統的政治研究領域，深化了對于國家構建歷史的解釋方法和工具，并開始構建新的理論模型。

一是自產國家的解釋模型。根據國家財政收入來源特點，高西德將現代稅收國家(譯賦稅國家)之前的財政國家形態稱之為“公產國家”，公產國家控制了社會的絕大部分財產，財政收入主要來自于國家自有財產形成的收益，因此，公產國家也被坎貝爾稱之為“自產國家”或“所有者國家”{12}。出于收入最大化的動因，自產國家傾向于依靠壟斷的暴力擴大國家對于社會資源的所有權，包括采取強制手段征用或取消私人性財產權益。在競爭約束比較小的地方，國家可以通過擴大國有產權比重來擴大自己討價還價的權力，從而節約收入生產中討價還價的交易費用。在自產國家中，國家收入生產是按一種行政集權的“等級制”模式來進行的，主要運用行政命令調拔國家財產，同時，收入生產的效率主要取決于官僚系統的管理效率。由于在激勵與約束方面存在著無法克服的制度性缺陷，公有產權多層級委托—代理的管理體制面臨著十分高昂的監督成本，因此，雖然從短期來看，建立自產國家是一個財政收入最大化的最佳策略，但從長期看，卻是一種低效率的選擇，相反，選擇稅收國家的收入方式將更為理性和高效。

二是稅收國家的解釋模型。近現代以來，國家收入來源普遍地由非稅收入轉向稅收收入，稅收活動產生了各種社會后果，反過來也對國家權力運行方式及國家構建行為產生重大影響，對此，稅收國家理論作了深入的分析，主要集中在稅收活動的政治過程、稅收改革的政治動因、稅收活動對國家組織功能的影響方面。塔奇斯、莫爾認為，稅收機構在重構文化價值及形成公共官僚機構方面影響深遠，領地國家向稅收國家的轉變是現代歐洲歷史的重大進步{13}。在發展中國家中，稅收與公共收入來源結構對政府組織形式、國家與公民關系構建、政府治理水平等也都發揮著重要而深刻的影響，政府治理水平與財政對自由納稅人的依存度有著正相關的關系。相對于依賴石油或依賴少數壟斷企業的國家而言，稅收國家的民意代表性更加廣泛，政府的責任程度和民主程度更高。

三是預算國家的解釋模型。稅收國家推動了現代國家的成長壯大，但也帶來了諸如赤字政治、福利政治等危機，在對稅收國家批判與反思中，形成了預算國家理論，它強調了預算活動的政治意義，從而將國家構建的分析推向新的階段。卡恩認為，從根本上看，公共預算的本質是政治，是一個國家極其重大的政治問題。不同的財政預算，清楚地反映不同的政府偏好和政策選擇，同時也反映著政府履行職能、治理國家的能力，它在實質上是政府職能和行政方式的體現。在現代預算制度推進和制約下，國家收入生產實現了由“國家財政”轉向“公共財政”的重要轉變，國家統治行為發生了由“王治—統治”向“民治—共治”的重大變化，傳統政府也實現了由權威政府向法治政府、由暗箱政府向透明政府、由無限政府向有限政府、由放任政府向責任政府的系列重要轉變{14}。

三、現代國家構建的中國圖景解析:國家、財政與社會

關于新中國成立以來的國家構建歷史，國內學者在從政治學角度解讀的同時，也開始從財政國家的視角加以闡釋，筆者結合傳統的國家理論與財政社會學的理論范式，嘗試建立一個新中國國家構建歷史的新的分析框架(如下表所示)。

新中國國家構建史的解讀框架:國家、財政與社會

1. 國家構建的目標階段演進:一體化—理性化—民主化

一是一體化與民族國家構建(1949-1978)。1949年10月，新中國正式成立，它標志著以民族國家為載體的全新政治共同體正式形成，但是，在相當長的時期內，新生中國處于一種極不穩定的武力僵持狀態之中，國家一體化目標任務并沒有完全實現，西方國家陣營的普遍抵制、美國的軍事介入、國民黨政權的反攻威脅、國內殘余反動勢力的破壞等等，使得新生的民族國家面臨著外部顛覆威脅與內部分裂的雙重壓力。在建國之后的前30年里，國家構建活動主要圍繞著“一體化”目標、以或隱或顯的戰爭及斗爭形式展開，局部性軍事沖突、“深挖洞、廣積糧”的備戰備荒以及“以階段斗爭為綱”的內部統合與斗爭成為建國初期國家活動的主旋律。通過政黨與國家一體化、國家與社會一體化、社會與組織(單位和公社)一體化、組織與個人一體化，從宏觀到微觀、從全局到局部，國家實現了政治、經濟、行政及社會高度統合的一體化，這種以鞏固國家政權、維護國家統一為中心任務的一體化運動，一直持續到在1978年確立“以經濟建設為中心”總路線以前，其對中國經濟社會體制的影響是復雜而深刻的。

二是理性化與民生國家構建(1978-2007)。1978年左右，以中美正式建交為標志，國際形勢逐步趨向緩和，國家一體化的軍事威脅逐漸轉化為潛在威脅，同時，經過多輪政治運動與社會改革后，國家建立起穩固的統治權威與社會秩序，雖然有臺灣問題、邊界爭端等歷史問題懸而未決，但國家一體化的外部威脅與內部壓力已經明顯減弱，構建民族國家的總體目標基本實現。以1978年的十一屆三中全會為標志，中國拋棄了“以階級斗爭為綱”的口號，轉入了以經濟建設和改善民生為主導的“理性化”階段，通過持續不斷的思想解放運動，國家理性化的意識形態障礙得以清除，通過“改革開放”基本國策的實施，積極引進資本主義文明成果，實現了國際關系的正常化，并推進本國經濟技術的迅速發展。與此同時，國家穩步推進行政管理體制改革，逐步放棄計劃經濟管理體制，放松對市場及個人管制，大力推進市場化和與工業化，國家組織結構與運行方式逐步走向科學化和規范化，一切創造社會財富的源泉得以充分涌流。相對于建國初期連續不斷的戰爭陰影及政治運動留下的團結緊張與激情澎湃的歷史記憶，國家理性化帶給人們的是理性務實的物質富足與從容自如的精神自由。

三是國家構建的民主化階段(2007——)。2007年3月，新中國歷史上第一部對國家和私人財產平等保護的法律《物權法》正式出臺，這在強調公有制與集體利益至上的社會主義中國具有革命性的意義，正如西方媒體所評論的那樣，《物權法》確認和保護公民的基本財產權利，它是中國公民爭取民生權利、實現經濟民主的重大進步，為中國公民實現憲法規定的社會與政治權利奠定了基本的物質基礎，是中國民主法治進程的標志性事件{15}。《物權法》實施前后，中共在回顧和反思改革開放30年經驗教訓的基礎上系統地提出“科學發展觀”的治國理念，更加關注民生、民主問題，更加注重經濟與社會、經濟與環境、經濟與政治的協調發展，國家理性化邁向更高階段，成為國家民主化的新契機和新起點。

2. 國家構建的財政模式演進:自產國家—稅收國家—預算國家

一是自產型利潤國家(1949-1978)。自產型利潤國家(自產國家)是與國家一體化目標階段相適應的國家財政運作模式，它主要依靠國家政權全面介入社會生產活動以獲取國家運轉所需的財政收入，這種以中央集權和利潤索取為特征財政經濟模式，受到了前蘇聯集權經濟模式的強烈影響，同時也是國家一體化目標引導與軍事經濟歷史經驗依賴下的必然選擇。為最大限度地汲取新中國全面建設特別是戰爭準備所需要的龐大資源，新生政權在城市加快了國有化步伐，實現了私營工商業剩余向國營企業轉移，在農村，則通過工農業產品價格剪刀差管制實現農業剩余向國有工商業的轉移，從而建立起全面汲取社會生產剩余的集權型經濟體制。在自產國家中，國家通過行政性的計劃指令直接調度社會資源服務于國家目標， 整個國家成為一個大工廠，私營經濟和私人領域完全被國家經濟和集體組織所吞沒。

二是非典型稅收國家(1978-2007)。以市場為導向的經濟體制改革帶來了社會財富規模及結構的重大變化，國有企業利潤在國家收入來源中的比例逐步下降，財政收入中來源于私營部門的稅收以及以稅收等名義向國有部門征收的收益之比例越來越大，國家財政確立了稅收收入的主渠道，在2005年的財政收入中已經占到90%左右，以致于完全可以稱之為“稅收國家”。然而，當代中國的稅收國家是在自產國家的物質基礎與社會主義的政治規制下發育而來的，在“以公有制經濟為主體、國有經濟為主導”的改革方針下，自產國家遺留的龐大國有資產并沒消失，相反卻利用體制改革帶來的市場機會以及國家資源的持續投入加快保值增值的速度，特別是2003年國資委系統成立后，國有企業的利潤存量正在迅速增加，國家收入來源中的非稅部分保持著穩步增長的勢頭，同時，國家稅收對于國有部門的依賴也在重新形成，這就使得中國的財政結構呈現出稅與非稅、國有與民營雙元混合的特征，并導致中國的稅收國家處于一種不穩定、不完全的過渡狀態，呈現出與西方稅收國家十分不同的“非典型”的意義和含義，它遲滯了當代中國走向完全稅收國家的步伐，對經濟社會轉型產生了復雜化影響，亦使國家理性化進程出現某種不確定性。

三是憲政型預算國家(2007——)。憲政型預算國家(預算國家)是與國家民主化目標階段相適應的國家財政經濟模式。在預算國家中，財政民主化原則通過憲政規則和法律程序得以確立和實施，國家與社會、政府與公民之間的財產關系形成了良性的互動，國家權力經由預算民主程序受到公民社會的有效制約，公民權利因為國家活動的物質基礎受到有效控制而得到切實的保護。隨著《物權法》的實施，中國公民的財產保護意識與納稅人意識將真正覺醒，對于國家財政行為的監督與制約動機將逐步增強，而政府的公共財政意識和體制也將逐步確立和完善，以保障公民的財政知情權、參與權與監督權為內容的預算民主步伐將不斷加快，處于“非典型”稅收國家狀態的當代中國，不僅應當、而且完全有可能克服西方稅收國家的種種危機而直接邁進預算國家的更高階段。

3. 國家構建的政府形態演進:控制型政府—調控型政府—治理型政府

一是控制型政府與總體性社會(1949-1978)。在國家一體化時期，自產國家的運轉具有政治、經濟與社會高度整合的特征，通過構建“公社”及“單位”等一體化的基層組織，國家建立起金字塔式的行政組織結構和無孔不入的權力輸出管道，全面介入社會活動及私人生活，國家權力所依存的組織載體逐步演變控制型的無限政府，城市生產生活的單位化和農村生產生活的集體化使得整個社會中的個人和組織完全失去了獨立自主的生存資源和發展能力，一切都在國家控制之下，個人自由與權利被大范圍地剝奪，在宏觀層面上，一個在政治、經濟、文化和社會方面高度一體化的“總體性社會”逐步形成，而在微觀層面上，整個社會結構又呈現出一種缺乏有機聯系的蜂窩狀離散狀態，社會創造活力和經濟運行效率受到嚴重的壓制。

二是調控型政府與分化型社會(1978--2007)。在國家構建的理性化階段，國家權力的運行方式出現理性化的變化，國家權力開始大規模地退出私營經濟部門，逐步向公共產品領域集中，同時，國家放棄簡單而直接的行政控制模式，側重于用經濟性、法律性的間接手段調節國民經濟的運行，并有意識地借助信息技術手段彌補市場經濟的缺陷，對整體經濟運營保持一種選擇性的宏觀調控狀態，對于微觀經濟行為則保持一種適度距離的監督和控制;在政治及社會的控制方面，國家逐步放松對于意識形態與社會流動的直接控制方式，以主旋律與多樣化并存的方式有限度地解放私人生活空間，同時保留著對社會集體行動富有靈活性和較大回旋余地的批判、引導和監管功能，控制型無限政府逐步向“調控型有限政府”轉變。政府控制取向的減弱，極大地釋放了社會和個人創造活動力，同時也帶來了社會利益格局和階層結構的急劇分化，身份意識、單位意識逐步淡化，利益多元化與觀念多樣化使得差異和沖突成為常狀，國家對社會整合機制處于不斷探索和調適狀態中。

三是治理型政府與和諧型社會(2007——)。在憲政型預算國家形態中，國家與社會形成了“共治型政治職能范式”，政府與公民及其他社會組織之間保持著良好的合作和互動，共同創造和維護一種趨于“善治”狀態的社會經濟管理體制，政府只在法定的范圍內運用公共權威維持秩序，它更加重視與社會公民和社會組織的協調與合作， 并通過公民社會的參與和互動來提高社會治理水平，這種建立在國家理性化與民主化基礎之上的“治理型有限政府”，實現了社會組織管理的高度理性化和民主化，產生于社會、并凌駕于社會之上的國家呈現出一種回歸社會的趨勢，人的全面發展和高度自由的夢想不再遙不可及。

縱觀新中國成立60年的國家構建史，充滿了斷裂、錯位、反復與分化現象，但是從總體上看，新中國經歷的國家一體化、理性化與民主化的歷史脈絡還是比較清晰的，國家財政模式經歷的由自產國家向稅收國家、預算國家演化的歷史趨勢也是十分明確的，國家與社會、政府與個人之間經歷的由高度整合向適度分離、由全面統合向高度分化的時代潮流也是十分明顯的。

注釋:

① [英]安東尼·吉登斯:《民族、國家與暴力》，三聯書店出版社1998年版，第32頁。

② 寧騷:《民族與國家》，北京大學出版社1995年版，第18頁。

③ [美]查爾斯·蒂利:《強制、資本與歐洲國家(公元990-1992)》，上海人民出版社2007年版，第72頁。

④ John T.Routhe:International Politics on the World stage， connecticut， The Duskin Publishing House，Inco， 1989. p.141.

⑤ 阿爾蒙德、鮑威爾:《比較政治學:體系、過程和政策》，上海譯文出版社1987年版，第37頁。

⑥ 馬克斯·韋伯:《經濟與社會》(下)，商務印書館1996年版，第724頁。

⑦ 亨廷頓:《第三波—20世紀后期民主化浪潮》，三聯書店出版社1998年版，第312-313頁。

⑧ 李普塞特:《政治人:政治的社會基礎》，商務印書館1993版，第125頁。

⑨ 馬克思:《論費爾巴哈》，《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社1972版，第35頁。

⑩ Schumpeter， the Crisis of the Tax State， International economics papers No.4， pp.5-38.1954.

{11} 劉云龍:《民主機制與民主財政》，中國城市出版社2001年版，第1頁。

{12} 轉引自劉天旭《財政國家理論研究述評》，《學術論壇》2008年第4期。

{13}Mick moore， revenues， state formation， and the quality of governance in developing countries， international political science review(2004)， vol25， no，3， p297-319.

{14} 王鴻貌:《從稅收國家到預算國家的理論發展與制度轉型》，《法治論壇》2008年第3期。

{15} 新華社:《西方媒體評物權法:中國向民主邁進》，《新華網》2007年3月16日。

作者簡介:張龍平，男，1973年生，重慶忠縣人，中山大學政務學院博士研究生，廣東廣州，510403。

(責任編輯陳孝兵)