城鄉基層法律服務所改革:區域選擇與實踐比較

摘要:中國政治發展的非均衡性決定了不同區域的城鄉基層法律服務所在改革路徑和內容上的自主性與差異性。目前，江蘇省“自收自支的律師事務所”、上海市“專業化的人民調解室”以及湖北省“民辦的法律服務中心”是三種比較有代表性的改革實踐。當前城鄉基層法律服務所需要改革傳統的不適合新時期社會經濟發展的城鄉二元分割的基層法律服務體制，從而構建現代城鄉一體化的基層法律服務體制。

關鍵詞:基層法律服務所;律師事務所;人民調解室;法律服務中心

中圖分類號:D926 文獻標識碼:A文章編號:1003-854X(2010)02-0104-06

進入新世紀以來，為滿足社會經濟發展中出現的大量法律服務需求和解決基層社會中已經凸顯的各種矛盾糾紛，司法部提出要積極發展基層法律服務，一些地方也相應地對基層法律服務所進行了改革試驗。截至目前，江蘇、上海和湖北等地所采取的不同的改革做法頗具典型性，值得進一步比較分析與總結提煉。需要說明的是，在基層法律服務所改革的推進策略上，目前各地及各級司法行政部門基本上實行的都是“先城市、后農村”的做法，即首先對城市街道法律服務所進行改革試點，然后再在農村鄉鎮法律服務所中予以推廣。所以，本文所述及的基層法律服務所，包括城市的街道法律服務所和農村的鄉鎮法律服務所。

一、江蘇:自收自支的律師事務所

2000年9月，司法部頒布的《基層法律服務機構脫鉤改制實施意見》規定:“實行脫鉤的法律服務所，不再屬于行政掛靠機構或事業單位，其執業組織形式應當改制為合伙制的法律服務所，實行自主執業、自收自支、自我管理、自我發展的自律性運行機制”。據此，自2002年以來，江蘇省眾多大中城市先后啟動對基層法律服務所的脫鉤改制，基層法律服務所逐漸成為自主經營、自我管理、自收自支、自負盈虧的合伙性質的中介機構，被正式推向市場。

以南京市為例，2002年該市有基層法律服務所77家，基層法律服務工作者438人。2003年全市法律服務所業務收費約600萬元，其中，75%為訴訟收費，25%為非訴訟收費，人均收入不足15000元。鑒于退出訴訟，部分基層法律服務工作者將失去生存基礎，基層法律服務所的社會職能更無法實現，南京市司法局以玄武區大眾法律服務所為試點，探索基層法律服務所轉制成律師事務所的途徑。①整個轉制過程包括七個方面的工作。首先，從嚴考核擬轉制的基層法律服務所是否具有良好的職業道德和執業紀律。由于律師事務所的設立條件相對基層法律服務所要高，擬轉制的基層法律服務所的品牌以及基層法律服務工作者的職業操守涉及到轉制后的律師事務所的整體形象及聲譽，因此在轉制前要從嚴考核。其次，基層法律服務所中至少有一名以上基層法律服務工作者通過律師資格考試，且仍在基層法律服務所執業。鼓勵基層法律服務工作者通過自身努力取得律師資格，確保轉制中基層法律服務所層次的提升。第三，由通過律師資格考試的基層法律服務工作者負責發起，成立合伙律師事務所。基層法律服務工作者的執業年限連續計入律師執業年限，凡三年以上者可作為合伙人。第四，原基層法律服務所的基層法律服務工作者自愿留在律師事務所的，凡學歷在法律大專以上者，均可申請轉為律師助理。第五，律師事務所為原基層法律服務工作者辦理養老、醫療等保險，并積極提升其層次，鼓勵律師助理參加律師資格考試。第六，轉制后的律師事務所繼續保持并發揚原基層法律服務所的社會服務職能，即面向社會、面向基層，提供便民法律服務。第七，原基層法律服務所申請注銷，依法定程序辦理。

*本文系2008年國家社會科學基金重大項目“健全農村民主管理制度對策研究”(項目編號:08ZD028)、教育部人文社會科學研究青年項目“新農村建設背景下的村民自治新問題研究”(項目編號:08JC710005)的階段性成果。

依據《基層法律服務機構脫鉤改制實施意見》中“實行脫鉤改制的法律服務所可以根據當地的實際情況，參照《合伙律師事務所管理辦法》有關規定，逐步探索、完善適宜合伙制法律服務所發展的內部管理和運行機制”的要求，應該說，南京市玄武區的改制對于脫鉤以后的基層法律服務所而言，確實有利于其實現真正的自主經營、自我管理并且獨立承擔民事責任，并從根本上解決了基層法律服務所與司法行政機關因管理及利益分配產生的各類矛盾，從而能夠進一步促進自身的快速發展。尤其是，中國入世以后，法律服務業的健康發展要求法律服務市場的統一，這對法律工作人員的規范化、專業化提出了更高的要求，法律服務的發展也更需要建立統一的資格準入制度。但在目前，我國法律服務市場存在的多種資格準入制度，不僅很難與國際接軌，在一定程度上阻礙了法律服務業的發展，而且也與市場經濟的要求不相適應。正是基于國際、國內環境的雙重視野考察，在面對基層法律服務涉及面廣、從業人員眾多，究竟如何探索出一條過渡性的措施來加以妥善解決這一問題上，玄武區在改制中將基層法律服務所轉制為律師事務所的做法順應了社會發展的潮流，為法律服務市場的拓展和規范提供了一個可供選擇的途徑。

但是，由于基層法律服務所轉制成為律師事務所并沒有直接相關的法律、政策規定，因此在實際轉制工作中也面臨著一些問題。比如，發起合伙人資格問題。根據律師法第15條“設立合伙律師事務所，除應當符合本法第14條規定的條件外，還應當有三名以上合伙人，設立人應當是具有三年以上執業經歷的律師”之規定，發起合伙人需要律師執業滿三年。但基層法律服務工作者通過律師或法律職業資格考試，由于并未在律師事務所執業，則按規定不能成為合伙人，不能參與律師事務所的實質性管理。而如果這樣操作，則轉制的意義無法實現，原基層法律服務工作者的權益也得不到保護。再如，負責人資格問題。如果基層法律服務工作者不是發起合伙人，就無法成為律師事務所負責人。在此情況下，如果原基層法律服務所已經注銷，則無法保證律師事務所還能體現基層法律服務所的社會職能。還有，律師助理執業問題。基層法律服務所的法律服務工作者原本可在一定地域范圍和業務范圍內自主執業，而轉為律師助理后，根據各地有關管理規定，如《南京市司法局關于律師助理的管理規定(試行)》第4條“律師助理只能從事律師業務的輔助性工作，不得以律師名義單獨承辦法律事務”等，他們自此就不能單獨執業，這勢必影響其對轉制工作的積極性。

更值得關注的是，基層法律服務所轉制成為律師事務所以后，它所提供的法律服務就要執行律師服務的收費標準，這必然會與玄武區在改制中所倡導的“轉制后的律師事務所繼續保持并發揚原基層法律服務所的社會服務職能，即面向社會、面向基層，提供便民法律服務”的理念產生沖突。因為，在轉制以前，基層法律服務所收費較律師事務所低，大多數中低收入群體尚能承受其法律服務的費用，同時基層法律服務工作者承辦了相當部分律師出于辦案成本因素的考慮而不愿受理的案件，使當事人的合法權益得到維護，因而起到了拾遺補缺的作用，但在轉制以后，原基層法律服務所開始執行律師事務所的收費標準，這顯然會在一定程度上超出一定范圍內，尤其是城市社會弱勢群體以及農村地區的農民群眾的經濟承受能力。

二、上海:專業化的人民調解室

遵循司法部《基層法律服務機構脫鉤改制實施意見》，2001年12月，上海市司法局制定了《上海市基層法律服務機構脫鉤改制實施辦法》。截至2002年6月底，全市共有76家基層法律服務所完成脫鉤改制，其中撤銷l8家，轉制為合伙所的為58家。②2002年 8月司法部在上海召開社區法律服務工作座談會之后，上海市司法局決定對其余100多家基層法律服務所的脫鉤改制不再進行。截至2004年底，上海市基層法律服務所共計148家，機構情況相對復雜:就性質而言，合伙性質的89家，事業編制的7家，其他性質的52家;就經濟狀況而言，自收自支的104家，差額補貼的26家，全額補貼的 l8家;就辦公場所而言，有40家與司法所合署辦公。③

面對基層法律服務所特別是司法所、人民調解委員會與基層法律服務所之間“三位一體”的模糊關系，2004年5月，徐匯區天平街道調委會率先開始整合基層法律服務工作者資源并建立“天平街道人民調解室”，成為全國兩萬多家基層法律服務所中第一家改制為人民調解室的試驗。其主要做法包括:第一，調解室的人員構成走專業化、職業化道路。目前有兩人是從原天平法律服務所轉過來，兩人是法律專業本科畢業生，還有一人是退休的法官。第二，調解室的全部資金來自于街道以政府名義的“購買服務”。天平街道所轄28個居委會，每個每年出資1萬元，維持調解室的日常運作。因為由政府出資，所有針對居民的法律咨詢、調解“一分錢都不收”。第三，調解室主動退出訴訟領域，專職從事調解工作。對于一定要訴訟的矛盾，當事人可以自己去請律師，符合條件的就轉到區法律援助中心，還有一部分既不符合法律援助的條件，又請不起律師的，根據訴訟法規定可以由人民團體指派代表作為訴訟代理人，調解室則可以提供這樣一種無償的公民代理。第四，調解室聘請具有法律專業背景和從業經驗的工作者為調解員，運用專業化的法律知識開展調解工作，引導居民通過信訪以外的渠道解決社區糾紛。

應該看到，近幾年來，隨著改革開放和經濟發展中的利益碰撞和矛盾糾紛不斷增多，各地不穩定因素日益多樣化、復雜化。天平街作為上海市委機關和市人事局、市司法局、市人民檢察院和市高級人民法院等重要機構的所在地，群體上訪、越級上訪、重復上訪往往云集此地。面對“如何加強人民調解工作，扶持、培養自治和自律性較強的人民調解組織機構，不斷提高人民調解組織化解矛盾糾紛、特別是疑難糾紛的能力，切實把糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態”這一當務之急，“天平街道人民調解室”的應運而生正是推進人民調解工作規范化、專業化、社會化建設和政府購買民間調解服務、整合社會資源的的一種有益嘗試，它把基層法律服務所資源與人民調解工作結合起來，借助專業知識背景的優勢，既可及時化解社區矛盾，減輕法院壓力和減少司法成本，還可促使人民調解工作網絡進一步拓展。

實際上，原天平法律服務所的轉型和天平街道人民調解室的運作，還與上海市近年正在全面構建以人民調解為基礎的多元化矛盾糾紛調解機制有著相當緊密的聯系。最典型的是，2006年11月，徐匯區人民調解指導委員會、政法委、綜治委聯合出臺《關于建立多元化矛盾糾紛調解機制的意見》，明確要求建立和完善“調解優先”程序機制、調解工作聯席會議機制、排查交流調解工作機制、梯度調解工作機制、調解工作社會化機制等，以實現人民調解、行政調解、司法調解的銜接配合，充分發揮各種調解在化解矛盾糾紛工作中的綜合優勢和整體效能。此外，從某種程度上講，法院對人民調解的政策和態度也直接決定著人民調解的地位、運作和糾紛解決機制的格局。例如，為加強人民調解與民事訴訟的配合，緩解人民法院的審判壓力，2006年1月，上海市高級人民法院、司法局召開聯席會議，提出共同開展“民事糾紛委托人民調解”工作，嗣后聯合發布《關于規范民事糾紛委托人民調解的若干意見》，明確規定人民法院在糾紛受理前、糾紛受理后開庭審理前以及審理過程中，均可以將糾紛委托人民調解組織進行調解。

就推廣范圍而言，徐匯區天平街基層法律服務所轉型與對接經驗具有相當的限度。很重要的原因就是，“天平街道人民調解室”的這種模式高度依賴地方財政。因為身處經濟發達、受理案件年年居高不下的基層法院，確實是具有建立多元化糾紛解決機制的動力和熱情;而本區域人民調解組織、行政調解機關等糾紛調處機構組織相對比較健全、人員素質比較高，確實具備解決相應糾紛的能力;更重要的是，基層法院經費充足，也有足夠的財力去支持調解優先程序并開展訴調對接工作。而在目前基層財政普遍捉襟見肘的情況下，錢從哪里來確實是一個繞不開的問題。正如上海郊區的一位街道主任所指出:“天平街道在全市都算有錢的，讓我們街道拿錢，別說28萬，10萬都拿不出來。”④特別是，全國絕大多數地區，尤其是農村地區的基層法院都尚不具備上述條件，更何況有些地方的基層法院連工資都不能足額發放，就更不可能再承擔這塊額外的開支了。所以，將基層法律服務所轉制為專職開展人民調解的工作室，目前尚不具備在全國范圍內普遍推廣的基礎。

三、湖北:民辦的法律服務中心

2005年3月，湖北省鄉鎮事業單位改革全面推開，要求各地按照“行政職能整體轉移、經營職能走向市場、公益服務職能面向社會”的總體思路，對鄉鎮事業單位職能進行分解、轉換和重新定位，并對鄉鎮站所進行撤并，整體轉制。同年10月，鄂州市華容區委、區政府印發《華容區鄉鎮綜合配套改革實施意見》，明確規定除農村中小學、衛生院外，鄉鎮只設立財政所1個直屬事業單位，其他事業單位在清退非在編人員的基礎上逐步轉為自主經營、自負盈虧的企業或中介服務機構，走企業化、市場化、社會化的路子。2006年1月，段店鎮新一輪機構改革啟動，原有的部分機構被歸類合并或者撤銷，同時產生了一些新的機構。在公共服務方面，撤銷原有的“七站八所”，代之以新成立的五個服務中心，分別是:法律服務中心、農業服務中心、計劃生育服務中心、村鎮建設服務中心、文化體育廣播電視服務中心。

法律服務中心是經華容區司法局審核，在鄂州市民政局登記成立，定位為非營利性組織，具體屬于民辦非企業單位，實行獨立核算、自負盈虧。法律中心服務人員由原來的段店鎮法律服務所分流出來的本享有事業編制的鄉鎮法律服務工作者組成，其中一人擔任主任，負責中心事務，所有人員不再由財政供養。根據工作需要，法律服務中心再與其他法律服務工作者簽訂勞務合同書，聘請其協助從事法律服務輔助工作。例如，段店鎮法律服務中心(甲方)與曾某(乙方)簽訂聘用合同，雙方在勞務報酬方面約定:(1)全年乙方每成功協助甲方負責人協調一件復雜疑難民事糾紛補助100元，一般民事糾紛60元;(2)全年乙方每協助甲方負責人辦理一件訴訟代理案件補助100元;(3)全年乙方每解答一件法律咨詢、代寫一份法律文書補助30元;(4)全年乙方每參加一次法律宣傳教育補助50元，等等。關于法律服務中心的具體工作內容，段店鎮政府每年與其簽訂一份《段店鎮法律服務事項承包合同書》，由段店鎮政府設置一定的目標和任務。作為報酬，段店鎮政府每年都會支付一定的款項，近兩年來均為1萬元整，先預先撥付40%，其余60%視法律服務中心工作成效給付，完不成任務就無法拿到其余的經費。此外，鎮政府還會根據辦理法律援助案件的情況，年終撥付相應的法律援助經費。最后，實行合同制管理考核，即按照合同規定實行百分制考核，由分管領導負責組織實施，鎮政府審核。具體獎懲措施是:法律服務中心按照合同規定圓滿完成全年服務事項，考核成績達到優秀，鎮政府將對中心和中心主任給予優先評先、經費晉級的獎勵;若未能按照合同規定完成全年服務事項，考核成績不合格，鎮政府將對中心和中心主任作出取消評先資格、經費降級的處罰。

在我們看來，段店鎮法律服務所向法律服務中心過渡的這一做法，突出了政府提供公共法律服務的基本職能，建立了農村公共法律服務供給的新方式。在此次改革中，段店鎮政府以“政府買服務，養事不養人”為基本原則，明確鄉鎮政府提供農村公共法律服務的責任主體地位，按照“政府出錢，購買服務，合同管理，農民認可，考核兌現”的原則，將農村公共法律服務委托給轉制后的鄉鎮法律服務中心這一脫離財政供養體制的社會中介組織進行生產(當然，今后還可以通過公開招標向有資質的各類法律服務實體和個人采取購買的方式進行)。此外，段店鎮購買法律服務的新機制除了提高公共法律服務的質量和效能之外，還起到了帶動各種非政府性質的經濟實體和社會中介服務組織創建與發育的作用。尤其是，段店鎮政府在鄉鎮法律服務所的改革中選擇了運用行政合同的方式，從而使行政合同在農村公共法律服務領域得到了一種嘗試和運用。

需要指出的是，僅就目前來看，由鄉鎮政府購買農村公共法律服務還只是一種嘗試，將鄉鎮法律服務所整體轉制為法律服務中心的做法仍有待觀察。一個主要原因是，用行政合同的理論來分析，鄉鎮政府購買農村公共法律服務還存在一定的不足甚至是缺陷。首先，最為明顯的是，鎮政府的行政義務偏輕，作為行政相對人的法律服務中心的義務偏重。比如段店鎮法律服務承包合同規定，法律服務中心為鎮政府和村民委員會、企事業單位、私營業主、個體工商戶、人民群眾擔任常年法律顧問，解答法律咨詢，接受訴訟代理，主持調解糾紛，代寫法律文書，辦理見證事務，承擔鎮政府交辦的其他事項，但法律服務項目經費一年僅為1萬元，并且根據法律服務中心的任務完成情況，年終才可能全部撥付。⑤其次，鄉鎮政府購買法律服務是通過合同來完成的，對法律服務中心的任務和考核規定了若干量化的指標。然而，在法律服務中通過指標進行控制往往是不科學的。因為法律服務的數量和效果取決于多方面的因素，很多因素并不能靠定任務和定指標加以解決。另外，合同當中沒有規定相對人一方即法律服務中心尋求法律救濟的權利，這也就意味著，當鄉鎮政府不能履約或故意違約時，法律服務中心的合同權利實際上是難以得到保障的。

至于其他方面的原因，還需要考慮的是，首先是人的因素。段店鎮政府之所以直接采取委托代理而沒有通過公開招投標的方式購買公共法律服務，主要是因為原法律服務所的服務聲譽與原主任所具備的服務能力在當地獲得了廣泛認同。從這層意義上講，段店鎮法律服務所向法律服務中心的平穩過渡與該法律服務所以及個人的經驗、素質密切相關，這就造成了普及的困難和結果的差異。其次，假設特定區域存在嚴重的司法與政府腐敗，尤其是，當前農村社會沖突和上訪事件大都起因于對基層政府或鄉鎮干部的強烈不滿，那么在此類案件中類似于段店鎮這種形式的法律服務則作用往往十分有限。很重要的一點就是，法律服務中心作為段店鎮政府購買法律服務的對象，在處理干群矛盾糾紛時，其中立性和正當性會直接受到沖擊。第三，成本問題。目前全國各地類似的農村法律服務組織普遍面臨著經費緊張、人手不足等問題，但鄉鎮政府卻很難提供充足的財政支持，尤其是在短期內，農村公共法律服務投入不會有明顯的效益產出，所以往往成為最容易被忽視的一角。比如，2005年7月31日湖北省委、省政府聯合頒布的《關于推進鄉鎮事業單位改革加快農村公益性事業發展的意見》指出:“主要依據法律法規和政策的規定、當地的實際、財力的許可及農民的基本需求，由鄉鎮政府或縣(市、區)業務主管部門提出本地的日常公益性服務項目，縣(市、區)政府統籌確定服務的重點內容”，但在其附件“鄉鎮農村公益性服務的基本內容(供選用)”中，只包括了農業技術服務、畜牧獸醫服務和監督、水利技術服務、計劃生育服務、文化體育服務、廣播電視服務、財經所管理和服務、國土資源管理和服務以及林業管理和服務總共九大類，農村法律服務榜上無名。

四、余論:非均衡下的區域選擇

中國政治發展的非均衡性特點，決定了政治體制中的一些矛盾和問題在不同地域，尤其是發展水平處于不同程度和階段上的東南沿海發達地區和中西部地區會出現很大的不同。⑥結合近幾年來各地城鄉基層法律服務所正在進行的不同改革做法，考慮到對改革成效的最終認定往往還需要經過一段時間的體制常規運作，所以有所審慎的分析、價值經驗的提煉以及相關零星啟示的總結，則于我們是十分必要的:

首先，基層法律服務改革的動力主要還是來自財政壓力。財政是認識觀察政府行為動力和規律的一把鑰匙。以東部沿海發達地區的上海為例，由于工商業的發展，使得其即使基層法律服務體制有相當的膨脹，依然可以從經濟發展帶來的超量剩余中拿出越來越多的份額維持法律服務機制的運轉。因此，財政壓力即使存在，也不足以使決策者感到迫切的壓力，在體制上大動干戈;即便有所改革，一般也僅限于停止脫鉤改制和采取政府采購而已，甚至還出現“逆風”收編式改革。與中西部地區不同，上海市基層法律服務體制改革的動因中，各級地方政府之間的競爭起到了非常重要的壓力作用。這種競爭主要是經濟發展上的，只要能為經濟發展創造良好的氛圍，建立更適合工商業資本發展的政府現代公共服務體制，可以更大程度上增強本地區吸引外來資金和項目的能力，那么就值得并需要對政府的公共法律服務供給能力進行改革。相對而言，中西部地區面臨的財政困局極大地影響了政府體制自身的運轉，搞改革首先是自救。比如，以湖北段店鎮為例，在財政危機壓力下進行的政府機構及事業單位包括鄉鎮法律服務所的改革，其主線“以錢養事、合同管理”之所以獲得高度認可和廣泛運用，就是因其貫徹的少耗財力多辦事情的效能原則，可以緩解目前的財政壓力，最低限度地維持鄉鎮政府的基本運轉，因而主要是在農業財政地區的一種收斂式效能改革。

其次，在基層法律服務改革中建立相應的多級聯動和銜接機制十分重要。體制性的問題一旦進入改革日程中，就不可能是在少數幾個領域就可以解決的。⑦基層法律服務體制改革要獲得持續深入的發展，一個必要的條件就是，縣鄉甚至是省市縣鄉聯動起來，從而在明確劃分事權和財權的基礎上，綜合打造符合市場經濟發展要求的、高效精干的城鄉基層法律服務生產和供給體制。例如，北京市司法局自2006年底開始啟動的農村公益法律服務體系建設由縣、鄉、村三級法律服務組織構成。首先，在縣一級，組建政府律師顧問團，由8名市律師協會推薦的知名律師和1名在本縣注冊執業的律師擔任顧問律師，主要負責協助縣政府依法解決涉及全縣特別是農村經濟社會發展的重大問題，代理重大、疑難訴訟案件。其次，在鄉鎮一級，建立法律服務中心。每個中心向社會公開聘用2—3名公益法律服務工作者。最后，在村一級，建立法律服務室。主要依托村調委會開展工作，由2名村調委會成員擔任固定服務人員，由律師、公證員、公益法律服務工作者等組成非固定服務人員，主要負責法律咨詢和法律宣傳，收集、報送法律服務需求信息和工作信息等工作。各級公益法律服務組織之間的關系是，縣政府律師顧問團是服務龍頭，鄉鎮法律服務中心是工作主體，村級法律服務室是前沿平臺和工作基礎。

最后，基層法律服務改革應逐步推進城鄉法律服務發展的統籌規劃。城鄉分治的歷史格局給社會發展帶來了極大的矛盾和沖突。這種城鄉分割的二元化體制不僅成為阻礙我國經濟發展的重大障礙，也成為引發社會矛盾、影響社會穩定、阻礙社會融合的重大障礙。⑧從這個意義上講，今后基層法律服務所的改革不應將視野僅僅局限在街道或鄉鎮范圍內，要真正改革的，是傳統的不適合新時期社會經濟發展的城鄉二元分割的基層法律服務體制。而合理的規劃和布局則是構建城鄉基層法律服務發展一體化新格局的前提。在目前的改革實踐中，許多地方的基層法律服務改革正是由于在發展過程中沒有把城鄉作為一個整體來通盤考慮，城市和農村各搞各的，其結果是城市法律服務發展較快，但農村法律服務相對滯后，城鄉差距越來越大。比如，與江蘇省大力推進城市街道法律服務所轉制成律師事務所的做法截然不同，鄰省浙江則繼續保留農村鄉鎮法律服務所，要求各地根據本地法律服務所的實際情況和需要，開展律師事務所與鄉鎮法律服務所結對幫扶，以進一步強化和提高鄉鎮法律服務所的執業水平和管理水平。固然，基層法律服務所改革應當因地制宜、逐步探索，不過，從長遠來看，這種狀況還是應當得到改變，并按照城鄉基層法律服務發展規劃一體化的要求，把農村和城市作為一個有機整體，在統一制定基層法律服務供給資源總體規劃的基礎上，明確分區功能定位，統一規劃基層司法所、法律服務所、律師事務所、法律援助機構、公證處、仲裁委、調解委員會等，從而使得城鄉基層法律服務發展能夠互相銜接、互相促進。

時至今日，基層法律服務所的延伸改革已經提上了重要議事日程，有些地方的現行改革做法已初現端倪甚至頗具影響了，日后更多地區的基層法律服務所改革也將陸續啟動。在這一進程中，主政者的改革思維是一個極為關鍵的因素。實際上，一個地方之所以在改革上卓有成效與主政者的創新意識、政治勇氣、政策選擇很有關系。改革的決策者既要充分把握和反思已有改革的成敗得失，為當下的改革提供借鑒，又要在掌握全國不同地區改革探索的基礎上，研究適合本地域特點、充分考慮社會經濟發展背景的改革路徑和內容。而在當前則必須看到，城鄉二元體制是建國后計劃經濟條件下長期形成的結構性矛盾，具有頑固的制度慣性及路徑依賴。⑨因此，基層法律服務從城鄉分治到城鄉統籌，再到城鄉一體，不僅是與既有體制的決裂，更重要的是在保證共享改革發展成果的前提下，實現城鄉的協調與可持續發展。顯然，從這個目標反觀目前的基層法律服務體制，城鄉法律服務的一體化仍然任重道遠。

注釋:

① 孫揚廣:《關于基層法律服務所轉制為律師事務所的實踐與思考》，《南京律協簡報》2004年第14期。

② 任金保、王瓊:《基層法律服務所發展取向與農村基本法律服務制度之構建》，《中國司法》2006年第11期。

③ 邵云偉、顧瀟斐等:《上海法律服務業的現狀與完善》，《法治論叢》2005年第4期。

④ 陳歡:《法律服務所改制上海試驗全國12萬“二律師”身份懸疑》，《21世紀經濟報道》2005年1月31日。

⑤ 曹海晶:《行政合同在農村公共服務領域運用的思考——以湖北省D鎮“七站八所”的改革為分析基礎》，載唐鳴、陳榮卓《農村法律服務:行動與表達》，法律出版社2009年版，第257頁。

⑥ 徐勇:《現代國家建構中的非均衡性和自主性分析》，《華中師范大學學報(人文社會科學版)》2003年第5期。

⑦ 徐勇、劉義強:《“湖北新政”與中國鄉鎮政府改革實踐研究——兼論中國現代鄉村治理體制的構建》，載徐勇主編《中國農村研究》2005年卷，中國社會科學出版社2007年版，第148頁。

⑧ 項繼權:《農村社區建設:社會融合與治理轉型》，《社會主義研究》2008年第2期。

⑨ 羅峰:《從分治到統籌:城鄉關系階段性轉型》，《社會主義研究》2008年第3期。

作者簡介:陳榮卓，男，1980年生，湖北武漢人，法學博士，華中師范大學政治學研究院講師，湖北武漢，430079;唐鳴，男，1957年生，湖北武漢人，法學博士，華中師范大學政治學研究院副院長、教授、博士生導師，湖北武漢，430079。

(責任編輯 劉龍伏)