區域經濟學理論與主體功能區規劃

摘要：主體功能區規劃是當前我國實施國土空間有序開發的重要舉措，它對于改變我國國土空間格局的不合理現狀。實現區域經濟和諧發展有著深遠意義。中心一外圍理論、點軸開發理論等區域經濟學中的重要理論，其理論主張和思想脈絡實質上都貫穿于主體功能區規劃的整個過程之中，彰顯出極強的理論應用價值。主體功能區規劃強調打破行政區域束縛，實現區域間生產力布局的協調，將不同區域的資源優勢和經濟技術優勢有機結合起來，使有限的資源趨向合理配置，從不平衡中追求平衡發展，最終實現區域協調發展的目標。

關鍵詞：區域經濟學；區域規劃；主體功能區

中圖分類號：F207 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X(2010)04-0010-04

一、中心一外圍理論與主體功能區的類型劃分

1 中心一外圍理論的內涵

中心一外圍理論，首先由勞爾·普雷維什于20世紀40年代提出，主要是闡明發達國家與落后國家間的中心一外圍不平等體系及其發展模式與政策主張。20世紀60年代，弗里德曼將中心一外圍理論的概念引入區域經濟學，后經藤田昌久、克魯格曼等學者對其理論不斷深入和完善。其基本內容為：任何區域系統均由中心和外圍兩個子空間系統組成，中心區是社會經濟活動的聚集區，一般指城市或城市集聚區。這類區域工業發達，技術水平高，資本集中，人口密集，經濟增長速度快。圍繞中心區分布并受其影響的區域被稱為外圍區，外圍(落后地區)相對于中心(發達地區)而言，處于依附地位且缺乏經濟自主，從而出現了空間二元結構，并隨時間推移而不斷強化。不過，政府的作用和區際人口的遷移將影響要素的流向，并且隨著市場的擴大、交通條件的改善和城市化的加快，中心與外圍的界限會逐步消失，即最終區域經濟的持續增長推動空間經濟逐漸向一體化方向發展。

2 中心一外圍理論在主體功能區規劃中的體現

一是主體功能區劃中的中心區和外圍區結構。主體功能區規劃將我國國土空間分為四種主體功能區劃，即優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域等四種類型區域。優化開發區域是指國土開發密度已經較高、資源環境承載能力開始減弱的區域，其定位是帶動全國經濟社會發展的龍頭和我國參與經濟全球化的主體區域；重點開發區域是指資源環境承載能力較強、經濟和人口集聚條件較好的區域，定位是我國工業化和城鎮化的主戰場，承接優化開發區域的產業轉移，承接限制開發區域和禁止開發區域的人口轉移，逐步成為支撐全國經濟發展和人口集聚的重要載體；限制開發區域是指資源環境承載能力較弱、大規模集聚經濟和人口條件不夠好并關系到全國或較大區域范圍生態安全的區域；禁止開發區域則包括國家級自然保護區、風景名勝區、森林公園、世界自然文化遺產、地質公園等。遍布全國，呈點狀分布。從區域經濟學視野看，優化開發區域和重點開發區域為中心區，限制開發區域和禁止開發區域為外圍區。部分生態型限制開發區域和全部禁止開發區域處于最外層部分，它為開發類區域構建重要生態安全屏障。限制開發區域中的部分開發類區域積極承接中心區的輻射效應，并向周邊地區擴散，處于外圍區的內層部分，是中心區與外圍區的過渡部分。

二是主體功能區劃內中心區和外圍區的相互作用。一方面，優化開發、重點開發區域從外圍區吸聚市場要素產生出大量的創新；另一方面，這一創新又源源不斷地從中心區向外擴張，輻射帶動部分限制開發區域的工業化進程，并將優化開發、重點開發區域中的生態補償費橫向轉移給限制、禁止開發區域，用于生態修復與建設，從而促進整個空間系統的可持續發展。

三是主體功能區劃內中心區與外圍區的融合。通過對限制開發區域禁止開發區實施財政轉移支付，加快區域間基本公共服務均等化進程，同時推行生態移民政策，引導人口向優化、重點開發區域的有序轉移，逐步縮小城鄉差距，逐漸消除各區域間的等級界限，使各區域功能互補、相互融合、協調發展，推動空間經濟的有序發展和資源的合理利用。

二、增長極理論、點軸開發理論與主體功能區的開發格局

1 增長極理論、點軸開發理論的內涵

增長極理論，最早由弗朗索瓦·佩魯于20世紀50年代提出，漢森對這一理論進行了系統的研究和總結。該理論從物理學的“磁極”概念引伸而來，認為受力場的經濟空間中存在著若干個中心或極，產生類似“磁極”作用的各種離心力和向心力，每一個中心的吸引力和排斥力都產生相互交匯的一定范圍的“場”。這個增長極可以是部門的，也可以是區域的。該理論的主要觀點是，區域經濟的發展主要依靠條件較好的少數地區和少數產業帶動，應把少數區位條件好的地區和少數條件好的產業培育成經濟增長極，通過增長極的極化和擴散效應，影響和帶動周邊地區和其它產業發展。增長極的極化效應主要表現為資金、技術、人才等生產要素向極點聚集；擴散效應主要表現為生產要素向外圍轉移。在發展的初級階段，極化效應是主要的，當增長極發展到一定程度后，極化效應削弱，擴散效應加強。

點軸開發理論是增長極理論的延伸，它要求在區域增長極開發的同時，重點對連接各增長極的線狀基礎設施束(交通、通信干線和能源、水源通道)進行開發。軸線上集中的社會經濟設施通過產品、信息、技術、人員、金融等，對附近區域產生擴散作用，最終在基礎設施束上形成產業聚集帶。具體而言，即在特定區域范圍內，確定若干個具有有利發展條件的軸線以及軸線地帶的若干個點予以重點發展；隨著經濟實力的不斷增強，經濟開發的注意力愈來愈多的被放到較低級別的發展軸和發展中心上，并使發展軸線逐步向較不發達地區延伸，將以往不作為發展中心的點確定為較低級別的發展中心，即點軸開發模式。

2 增長極理論、點軸開發理論在主體功能區規劃中的應用

根據是否成為重點承載工業化和城市化的地區，主體功能區規劃將我國國土空間劃分為兩大類區域：一類是承載大規模工業化和城市化活動的開發類地區，優化開發區域、重點開發區域屬于此范疇；一類是在未來不適宜推進工業化和城市化的保護類地區。針對開發類區域，主體功能區規劃應充分應用增長極理論和點軸開發原理。

一是以重要經濟密集區為極核點(增長極)。目前我國在城市化發展過程中已初步形成了一些頗具規模的城市密集區，如長三角、珠三角、環渤海城市群，以及中原城市群、武漢城市圈、長株潭城市群、成渝城市群、關中城市群等。長三角、珠三角、環渤海城市群“是經濟比較發達、人口比較密集、開發強度較高、資源環境問題更加突出”的區域，要通過針對密集度過高的城市區實施優化開發，對有進一步聚集能力的城市區實施重點開發，充分發揮經濟增長極功能，推動城市化進程，帶動區域經濟發展。

二是以重要交通沿線為發展軸。要形成“兩橫三縱”重點開發格局：橫軸即長江沿線、隴海蘭新線發展軸，縱軸即沿海、京廣京哈線、包頭欽州線發展軸。沿交通軸線發展可實現生產布局與現狀交通基礎設施之間最佳的空間結合，使各級范圍內重點交通干線、能源、水源建設線路與重點建設城鎮、工礦區相互協調、互為依托，充分節約空間資源，亦體現主體功能區劃的集約開發原則。

三是點軸聯合發展，輻射帶動、連綿成片，實現區域經濟的全面發展。重要交通軸線與城市密集區形態的經濟增長極緊密相連，并通過對產品、信息、技術、人員、金融等各生產要素的匯集與流通，積極對附近開發區域產生擴散作用，最終在基礎設施束上形成產業聚集帶，隨著經濟發展速度及城市化進程的不斷加快，經濟開發逐漸由較高級別轉向較低級別的發展軸和發展中心上，不同級別的點軸系統聯合發展，以點帶軸、以軸帶面，最終實現區域經濟的全面發展。

三、區域經濟協調理論發展與主體功能區劃分的目標

1 區域經濟協調發展理論的內涵

區域經濟協調發展是在各區域對內對外開放的條件下。各區域間所形成的相互依存、相互適應、相互促進、共同發展的一種狀態和過程。從國家層面來看，其理論內涵包括：保證國家各種生產要素持續保持較理想的空間配置以及各部門經濟、各種經濟因素和環境條件等的協調發展；盡量減緩地區差距擴大的幅度，促進國民經濟整體高速度持續穩定發展；實現各區域要素不斷更新，結構不斷優化和區域間不斷相互容納、聯結、相互促進，最終形成全國各區域在動態反饋過程中各自螺旋式上升的態勢。

具體而言，區域經濟協調發展理論強調五個方面的協調：一是東、中、西或省區間發展差距的縮小，即空間比例或地區結構協調；二是區域間分工協作的發展，即區域產業結構的協調；三是國家投資在地區間分配合理化，即區域間生產力布局的協調；四是區域間貿易封鎖、市場分割的消除、生產要素的自由流動，即區域貿易關系(或市場)的協調；五是區域間不平等競爭環境的消除。即區域間利益關系的協調。

2 區域協調發展理論在主體功能區規劃目標制定中的體現

主體功能區規劃本身就是以區域經濟協調發展為目標而提出和制定的，因此，主體功能區規規劃中必然體現區域協調發展的理念。一方面，主體功能類型劃分強調區域間優勢互補、協調發展理念。主體功能區規劃根據各區域的不同特征劃分為四類不同的主體功能區，每類區域都有與其他區域形成明顯差異的主體功能。優化開發和重點開發區域主要承擔發展經濟、創造就業、集聚人口、參與國際分工與競爭的功能(主要提供服務產品和工業產品)；農業類限制開發區域主要承擔保障農產品供給并提供綠色生態產品的功能：生態類限制開發和禁止開發區域主要承擔保護環境、恢復生態，維系生態系統穩定和促進自然財富增值的功能(主要提供生態產品)。對各區域不同的主體功能定位，不是厚此薄彼，而是要逐步形成分工協作、優勢互補、良性互動、協調發展的地域分工格局。另一方面，主體功能區規劃強調打破行政區域束縛，實現區域間生產力布局的協調，將不同區域的資源優勢和經濟技術優勢有機結合起來，使有限的資源趨向合理配置，從不平衡中追求平衡發展，最終實現區域協調發展的目標。

四、區域空間管治理論與主體功能區劃分的手段

1 區域空間管治理論的內涵

“管治”的概念最初起源于環境問題，隨后被逐漸引入到處理國際、國家、城市、社區等各個層次的各種需要進行多種力量協調平衡的問題之中?！肮苤巍庇袆e于傳統意義上的政府“統治”，是指通過多種集團的對話、協調、合作以達到最大程度動員資源的統治方式，以補充市場交換和政府自上而下調控的不足，最終達到“雙贏”的綜合社會治理方式，其人文色彩與和諧成分較為突出。區域管治是一種地域空間管治的概念，它是將經濟、社會、生態等可持續發展，資本、土地、勞動力、技術、信息、知識等生產要素綜合包容在內的整體地域管治概念，以跨行政、行業界限的空間資源環境保護與協調發展為主要對象，對跨行政界限空間資源進行統一保護與權益分配，協調中央、地方、非政府組織等多組織的利益，促進各種生產要素的綜合融通，以利跨區域的重要工程和決策的實施。其本質在于建立地域空間管理的框架，提高政府的運行效益，有效地發揮非政府組織參與區域管理的作用。以提高空間規劃的社會性、科學性和可操作性。

2 區域空間管治理論在主體功能區規劃中的運用

區域空間管治是主體功能區規劃中的重要手段，主要體現在以下幾個方面：(1)主體功能區劃中的三類空間戰略布局體現了區域空間管治的合理性與協調性。我國主體功能區規劃將整個國土空間劃分為三類主要空間：城市空間、生態空間和農業空間，并分別從空間上規劃了其戰略布局的重點。城市化戰略布局、生態安全戰略布局以及農業生產安全戰略布局互為依托、互為補充，將跨行政區域的空間資源進行整合，促進經濟空間與生態空間的有機結合，最終實現國土空間資源的有序有度開發、協調發展。 (2)主體功能區規劃主體的多元化要求運用空間管治手段協調各方利益。主體功能區規劃層面自上而下涉及到全國、省級以及市級層面，它需要中央及地方政府、專業規劃機構和人士、各行各業的企業以及社會公眾的共同參與，通過較長時間的征求意見與評估修訂，最后編制出較為完善的協調各方利益的主體功能區規劃。(3)主體功能區規劃充分體現空間管治中的和諧精神。按照科學發展觀要求，要以人為本，也要順應自然，尊重自然；既要滿足人口經濟的空間需求，也要為生態環境良性循環留有空間，通過優化開發區域與重點開發區域的集約開發滿足人們的經濟需求：通過確定禁止開發區域和限制開發區域，構建以重要生態功能區、自然保護區域和生態走廊為骨架的生態網絡以及以主要糧食主產區、重要農業生產帶為骨架的農業生產格局，合理布局生態空間，保障全國生態與糧食安全。這一思路凸顯了主體功能區規劃中人與自然相互統一的和諧精神。

五、區域經濟政策與主體功能區規劃的實施工具

1 區域經濟政策的內涵

區域經濟政策又稱為區域政策，是政府干預區域經濟的重要工具之一，它通過政府的集中安排，有目的的對某些類型的問題區域實行傾斜，促使區域經濟發展與區域格局協調并保持區域分配合理。而區域政策工具是指為實現區域政策目標而運用的、針對區域問題的具體方法與措施。主要有兩種分類方法：一是從傳統上分為微觀政策工具、宏觀政策工具和協調政策工具。二是從功能性質上分為獎勵工具與限制工具兩種，這是一種根據在解決區域問題中所體現的具體功能而對區域政策工具進行的分類方法。

傳統區域政策工具分類比較全面地對政策工具進行了劃分，但也存在明顯缺陷，即從形式上看套用了一般經濟政策分類，難以凸顯區域政策工具本身的特點與重點；相反，區域政策工具功能性質分類克服了上述缺陷，其優點在于：依據功能性質不同進行分類，使其一目了然；且這種分類基本上包括了主要的財政、金融、行政手段，而且強調了基礎設施建設和建立工業與科技園區這幾種具有區域經濟特點的工具，從而突出了區域政策工具的重點與特色。但這一方法的最大缺點是忽視了政策協調工具，因而在選擇區域政策工具時，要結合傳統分類與功能性質分類的優點，并以區域基金工具作為政策協調工具。

2 區域經濟政策在主體功能區規劃中的具體實施

全國主體功能區規劃根據國家層面四類主體功能區的范圍、功能定位和發展方向。中央政府將實施一系列按主體功能區進行分類管理的區域政策。(1)財政政策。重點增加對限制開發區域和禁止開發區域應用于公共服務和生態環境補償的轉移支付，使當地人民享有均等化的公共服務。優化開發區域應運用適當財政政策。把提升經濟增長質量和效益放在首位，提升參與全球分工與競爭的層次。重點開發區域應運用適當財政政策促進產業集群發展，壯大經濟規模，加快工業化和城鎮化。(2)投資政策。重點支持限制開發區域和禁止開發區域公共服務設施建設和生態環境保護，支持重點開發區域基礎設施建設，改善投資環境，激勵優化開發區域轉變經濟增長模式，發展高新技術產業。(3)產業政策。引導優化開發區域轉移占地多、消耗高的一般加工業，提升產業結構層次；引導重點開發區域加強產業配套能力建設以承接優化開發區域的產業轉移，大力推進工業化，同時大力發展勞動密集型產業，提高就業水平；引導限制開發區域發展特色產業，限制不符合主體功能的產業擴張；加強禁止開發區域生態修復和環境保護。嚴禁不符合主體功能定位的開發活動。(4)土地政策。對優化開發區域實行更嚴格的建設用地增量控制，加快土地向集約利用轉變，提高土地利用率；對重點開發區域在保證基本農田不減少的前提下適當擴大建設用地供給；對限制開發區和禁止開發區實行嚴格的土地用途管制，嚴禁生態用地改變用途。 (5)人口管理政策。鼓勵在優化開發區、重點開發區穩定就業和居住的外來人口定居落戶；設立穩定的生態移民專項基金，引導限制開發區人口進行生態性移民，鼓勵禁止開發區人口以自愿的方式平穩有序轉移。應對國家級自然保護區的人口搬遷提供政策和資金支持，在搬遷人口的房屋修建、生產轉型等方面提供專項資金，在稅收、土地和社會保障方面出臺配套政策。