以人為本視域的政治體制改革

〔摘要〕政治體制改革的主線是以人為本，這一點隨著政治體制改革理論和實踐的發展而日漸明晰。人本視域政治體制改革的重點是完善人民代表大會制度，關鍵是建設服務型政府，根本是提升基層群眾自治水平。

〔關鍵詞〕以人為本，政治體制改革，重點，關鍵，根本

〔中圖分類號〕D616〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175(2010)03-0009-04

政治體制改革的主線是以人為本，這一點隨著政治體制改革理論和實踐的發展而日漸明晰。所謂以人為本，黨的十七大報告中作了全面的闡述:“全心全意為人民服務是黨的根本宗旨，黨的一切奮斗和工作都是為了造福人民。要始終把實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益作為黨和國家一切工作的出發點和落腳點，尊重人民的主體地位，發揮人民的首創精神，保障人民的各項權益，走共同發展道路，促進人的全面發展，做到發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享。” 〔1 〕 (P15)黨的十七大報告關于“以人為本”的闡述揭示了政治體制改革必須圍繞人民群眾的根本利益來進行，堅持人民是目的的原則。黨的十七大報告中關于政治體制改革的表述與“以人為本”原則是相呼應的，“深化政治體制改革，必須堅持正確的政治方向，以保證人民當家作主為根本，以增強黨和國家活力、調動人民積極性為目標，擴大社會主義民主，建設社會主義法治國家，發展社會主義政治文明?！?〔1 〕 (P28)以人為本不僅揭示了政治體制改革為了誰的問題，而且回答了政治體制改革必須依靠誰的問題。包括工人、農民、知識分子以及其他中國特色社會主義事業建設者在內的廣大人民，既是我國政治發展的根本出發點，也是根本依靠力量，這是我國政治體制改革能夠不斷深化而且充滿活力的根源所在。

一、人本視域政治體制改革的重點:完善人民代表大會制度

我國政治體制改革的性質是制度重構問題還是完善原有制度問題，這個理論問題一直伴隨著我國改革開放以來的政治體制改革進程，是探索政治體制改革理論回避不了的問題。實際上，江澤民同志在紀念黨的十一屆三中全會召開20周年大會上就指出:“要積極穩妥地推進政治體制改革，這是我國社會主義政治制度自我完善和發展的內在要求”。 〔2 〕 (P687-688)胡錦濤同志在2004年慶祝中國人民政治協商會議成立五十周年大會上的講話中也強調:“中國共產黨和中國人民在長期實踐中，經過反復探索、不斷總結，逐步建立起適合中國國情的社會主義政治制度，主要是人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度以及民族區域自治制度。這些制度，集中體現了我國社會主義民主政治的特點。發展社會主義民主政治、建設社會主義政治文明，最重要的就是堅持好、發展好這些制度?！?〔3 〕 (P341)這兩段話實際上已經回答了上述理論問題，即我國政治體制改革的本質是我國政治制度的自我完善和發展，而不是要“另起爐灶”。

在我國政治制度中，人民代表大會制度是我國人民當家作主、參與管理國家事務和社會事務的根本政治制度，是我國人民當家作主的根本途徑和最高實現形式。人民通過普遍的民主選舉，產生自己的代表，組成各級人民代表大會，各級人大都對人民負責，受人民監督。各級人大及其常委會集體行使職權，集體決定問題，集中人民的共同意志，代表人民的根本利益。人民代表大會制度為人民當家作主提供了最好的組織形式。人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，體現了國家一切權力屬于人民，體現了中國共產黨的領導地位和執政地位，體現了我國社會主義國家性質。鄧小平在談到我國的人民代表大會制度時，曾經指出:“我們實行的就是人民代表大會一院制，這最符合中國實際，如果政策正確，方向正確，這種體制益處很大，很有助于國家的興旺發達，避免很多牽扯?！薄? 〕 (P256) “在政治體制改革方面有一點可以肯定，就是我們要堅持實行人民代表大會制度，而不是美國式的三權鼎立制度。” 〔4 〕 (P307)貫徹以人為本，深化我國政治體制改革，要堅持把人民代表大會制度的完善作為重點，不能“另辟蹊徑”，尋找新的民主實現形式，這不僅是理論問題，也是政治問題。60年來，人民代表大會在我國政治生活中的作用雖然越來越重要，但與人民群眾的期望仍有一定差距。在國家政治生活中，如何真正體現人民代表大會的最高權力地位;如何處理人大與黨的關系;如何使行政機關的權力事實上超越人大的問題得到解決;如何使人大對司法機關實施有效的監督;如何保證人大充分反映、體現人民意志，確保人民意志的實現。這些問題隨著政治體制改革的深化而逐漸顯現，也是深化政治體制改革必須解決的問題。

到目前為止，深化人民代表大會制度的改革，以下三點是有一定共識的。第一，完善人民代表大會制度，核心在于堅持黨的領導。中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，也是社會主義民主政治建設的領導核心。鄧小平明確指出:在中國這樣一個大國，沒有共產黨的領導，必然四分五裂，一事無成。”“中國共產黨領導，中國的社會主義現代化建設事業由共產黨領導，這個原則是不能動搖的;動搖了，中國就要倒退到分裂和混亂，就不可能實現現代化。人民代表大會制度是在中國共產黨領導下建立和發展起來的國家根本政治制度。完善人民代表大會制度，要有利于加強和改善黨的領導，有利于鞏固黨的執政地位，有利于保證黨領導人民有效治理國家。第二，要正確處理人大與政府機構的關系。從法律上講，人民代表大會是我國的權力機關，政府則是它的執行機關。政府的重大決策都應事先提請人大常委會審議、通過，才能實施。但人民代表大會作為國家權力機關的地位和作用在現實權力運行機制中的缺位，是今后完善人民代表大會制度要著重解決的問題。第三，要進一步完善人大代表的選舉制度。要逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表，使城鄉居民享有平等的選舉權;逐步加大差額選舉的比例，完善選民報名參選、提名代表候選人以及候選人競選的機制和具體操作程序;人大代表要更多地同選民進行溝通，了解選民的訴求和意見，接受選民的監督。

二、人本視域政治體制改革的關鍵:建設服務型政府

人本視域中的政治體制改革的關鍵是政府的改革，因為廣大人民群眾，“比如農民、城市居民、個體工商戶、企業等等，在日常的生活中感受最直接的是政府的服務和管理，在許多方面是中國共產黨的意志通過各級政府的服務和管理而體現。反過來說，政府服務和管理出現的一些問題，也很容易被服務者和管理者歸咎于中國共產黨的領導?！?〔5 〕 (P5)沒有行政管理體制改革的突破，人民群眾就不能親身感受到政治體制改革的進展。

政府改革的目標，是要建立服務型政府。因為政府的本質就是服務。作為具體社會性質下的政府，既具有階級性，也具有社會性，因為“政治統治到處都是以執行某種社會職能為基礎，而且政治統治只有執行了它的這種社會職能時才能維持下去?！薄? 〕 (P166)政府的服務職能并不是由不同所有制下的階級性決定的，而是因為政府如果不能對公共事務實行有效管理和為公民服務，就無法實現政治統治，也無法實現階級統治。社會主義國家的政府是這樣的，資本主義國家的政府也同樣如此。其區別只在于服務的對象不同。資本主義制度下的政府是在為少數人服務，為資產階級利益服務。我國作為工人階級領導的以工農聯盟為基礎的人民民主專政國家，人民是國家和社會的主人，政府是中國共產黨領導的、代表和體現中國最廣大人民根本利益要求的人民政府，政府的行政權力來源于人民，政府的服務對象是最廣大的人民群眾。我國憲法第27條規定:“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務?！比嗣裥允俏覈姓C關及其行政行為的根本屬性。建國以后很長一段時間，我國政府更多的是在執行其階級職能，是一個抓革命、抓階級斗爭和實施無產階級專政的政府。黨的十一屆三中全會明確作出從1979年起把全黨工作重點轉移到社會主義現代化建設上來的戰略決策。在這一戰略決策指引下，各級政府堅持以經濟建設為中心，實現了政府職能重心的根本轉變，即由原來重階級統治職能轉向重經濟管理職能。改革開放以來，政府在推動經濟發展方面發揮了重要作用，取得了重大成就，但客觀上也形成了“重管理、輕服務，重經濟、輕社會”的觀念和體制機制。隨著改革開放進程的加快，我國經濟社會發展對政府職能和政府工作提出了新的更高的要求，特別是要增強政府提供基本公共服務的能力。黨的十七大適應經濟體制改革和經濟社會發展的要求，明確提出必須“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”。黨的十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》進一步強調:“行政管理體制改革是政治體制改革的重要內容，是上層建筑適應經濟基礎客觀規律的必然要求，貫穿我國改革開放和社會主義現代化建設的全過程。必須通過深化改革，進一步消除體制性障礙，切實解決經濟社會發展中的突出矛盾和問題，推動科學發展，促進社會和諧，更好地維護人民群眾的利益?！?〔7 〕

建設服務型政府，實現向服務型政府轉變，是以人為本的要求和體現。公共服務成為政府的主要職能，是現代政府的顯著特征。如果政府的社會管理和公共服務職能不隨著經濟發展而相應加強，對社會保障、勞動就業、公共教育、醫療衛生、群眾文化、人口和計劃生育、公用事業等基本公共服務的投入不隨著經濟發展相應增加，人民群眾共享改革發展成果的目標就將大打折扣。政府改革貫徹以人為本的理念，就要把服務人民群眾作為政府一切活動的出發點和落腳點，在機構設置、職能確定、資源配置等方面，注重和強化公共服務，全面提高公共服務的能力和水平，實現管理與服務的有機結合，寓管理于服務之中，在管理中體現服務。

建設服務型政府，既要從政府的“事”著手，也要從政府的“人”著手。馬克思在總結巴黎公社革命的經驗時，曾經提出一個思想，即未來勞動人民政府要對選民負責，隨時可以罷免;要以隨時可以罷免的勤務員來代替舊官僚，以真正的責任制代替資產階級虛偽的責任制。在我國目前的政治環境下，能否建立起一個具有公信力的服務型政府，既有政府職能轉變的問題，但關鍵還要在政府工作人員的責任心上下功夫。要通過問責制的完善來強化政府工作人員的“為人民服務”的理念和態度。問責制這個誕生于2003年非典時期的政治術語，隨著《中國共產黨黨內監督條例(試行)》、《中國共產黨紀律處分條例》、《黨政領導干部辭職暫行規定》、《全面推進依法行政實施綱要》等法規的出臺，成為政治體制改革的一個亮點。構建合理的行政問責制，及時追究政府工作人員應當承擔的責任，是促使政府工作人員合理使用權力，提高服務水平的現實渠道。目前處于起步階段的問責制施行難免帶有某些非經常化、非規范化、非法制化的欠缺和差距。完善和強化問責制，一是要明確問責對象和范圍。問責的前提是確定部門之間、層級之間、正副職之間的責任，沒有明確責任體系的問責制度不是科學的問責制度。只有責權清晰，才能實施嚴格意義上的問責制，才能使問責制真正發揮監督作用。二是要嚴格問責程序。程序是構成制度的必備要素。程序公正不僅具有促進和保障實體公正實現的外在價值，而且具有獨立于實體公正的一系列彰顯其自身有用性的內在價值。一個嚴密的問責程序包括責任的認定程序、問責的啟動程序和問責的回應程序。嚴格問責程序，可以促進問責制沿著法治的軌道前進，避免被問責官員被“問”得一頭霧水。三是要按照“有錯和無為均應問責”的原則要求，擴大對干部特別是領導干部工作進行責任追究的范圍，克服現在某些地方為規避問責而在工作上推諉扯皮、敷衍應付的消極現象，使完善和強化問責制變成干部特別是領導干部創造一流業績的壓力與動力。

三、人本視域政治體制改革的根本:提升基層群眾自治水平

民主是“人民的統治”?！? 〕 (P188)民主越發展，社會自治程度就越高。人民實現完全自治時，也是民主消亡時。馬克思對社會自治是采取鼓勵態度的，這一點在《法蘭西內戰》中得到體現。馬克思認為巴黎公社的存在“自然而然會帶來地方自治，但這種地方自治已經不是用來對抗現在已被廢棄的國家政權的東西了”。 〔9 〕 (P58)馬克思認為，這種地方自治是人們自我管理的實現形式。

我國基層群眾自治組織，在建國初期就已經形成。1954年全國人大常委會通過《城市居民委員會組織條例》，全國各城市中普遍建立了居民委員會這一群眾自治性組織。相比于城市，農村的自治因素一開始就沒有在制度上得到發育，特別是隨著1958年農村公社化運動的開始，這些自治因素因人民公社體制的確立而瓦解?！拔幕蟾锩逼陂g，國家權力全面滲透進社會生活，基層群眾自治制度遭到嚴重破壞，我國政治制度的廣泛民主性受到質疑。改革開放后，隨著我國經濟體制改革的推進，市場經濟逐步取代計劃經濟。對政治發展來說，沒有一種力量比經濟基礎的變化更具有決定性意義。社會主義市場經濟對政治發展的一個直接影響就是，社會開始從國家權力的控制中逐漸獨立出來，這就為基層群眾自治提供了發展空間和社會基礎。1980年1月19日，《城市居民委員會組織條例》重新頒布，城市基層群眾自治制度得以恢復和發展。1987年，全國人大常委會通過《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》，1989年，全國人大常委會通過《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，這兩部法律明確了村民委員會和城市居民委員會是基層群眾自我教育、自我管理、自我服務的自治組織。

基層群眾自治組織的發展，有效發揮了社會自治功能，提高了人民有序政治參與的能力和水平，是提高人民群眾政治素質和管理能力的重要平臺?！八皇峭耆饬x上的現代民主，但它可以鍛煉和訓練數以萬計的人民群眾，可以有力地影響城市的基層民主建設，可以向那些懷疑中國人民有普遍實行民主的能力的人，向不相信現代民主的偉大社會作用的人，展示民主的寶貴的社會功能?！?〔10 〕 黨的十七大報告肯定指出:“人民依法直接行使民主權利，管理基層公共事務和公益事業，實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，對干部實行民主監督，是人民當家作主最有效、最廣泛的途徑，必須作為發展社會主義民主政治的基礎性工程重點推進?！?〔1 〕 (P29)

基層群眾自治組織的發展，是改革開放30年來我國民主政治發展的亮點。適應人民群眾政治參與積極性不斷提高的需要，黨的十七大對發展基層民主自治提出新要求，“要健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，擴大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度，把城鄉社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體。全心全意依靠工人階級，完善以職工代表大會為基本形式的企事業單位民主管理制度，推進廠務公開，支持職工參與管理，維護職工合法權益。深化鄉鎮機構改革，加強基層政權建設，完善政務公開、村務公開等制度，實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動，發揮社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強社會自治功能”。 〔1 〕 (P28-29)按照黨的十七大的要求，在今后一段時間內，推動基層群眾自治組織發展，一是要加強基層黨組織建設。基層群眾自治組織的發展必然對黨在基層的執政方式和領導方式提出新的要求?；鶎狱h組織要適應新的形勢，堅持改革創新、與時俱進，充分發揮推動發展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧的作用。使基層黨組織在基層確立自己牢固的社會基礎，成為基層群眾自治的主導力量。二是基層政府要改變管理方式和職能實現方式，實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動。要以增強社會服務功能和提高社會管理、依法辦事能力為重點，大力加強基層政權建設，完善公共服務體系，強化社會管理和公共服務，使城鄉基層組織真正成為基層民主建設的組織者、推動者和實踐者。三是要發揮社會組織的積極作用，增強社會自治功能。改革現行的包括社會保障體制、社會治安體制、戶籍制度和社區治理制度等在內的社會管理體制，扶持和培育公民社會組織，讓各種社會組織在市場經濟、民主政治與和諧社會建設中發揮更大的作用。

參考文獻:

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〔3〕中共中央文獻研究室.十六大以來重要文獻選編(中)〔M〕.北京:中央文獻出版社，2006.

〔4〕鄧小平文選:第3卷〔M〕.北京:人民出版社， 1993.

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〔6〕馬克思恩格斯選集:第4卷〔M〕.北京:人民出版社，1972.

〔7〕人民日報評論員.深化行政管理體制改革建設人民滿意的政府〔N〕.人民日報，2008-03-05.

〔8〕〔英〕戴維·米勒，等.布萊克維爾政治學百科全書〔M〕.北京:中國政法大學出版社，1992.

〔9〕馬克思恩格斯選集:第3卷〔M〕.北京:人民出版社，1995.

〔10〕朱光磊，程同順.在更大的背景下認識村民自治〔J〕.中國書評，1998，(5).

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