農村基層權力的弱化及應對路徑

〔摘要〕稅費改革后，農村基層權力在一定程度和范圍內呈現(xiàn)弱化傾向，在當前綜合配套改革過程中，該問題依然沒有完全解決。基層權力弱化的根源是:基層政府管理與基層群眾自治銜接機制空缺，集權型權力運行慣性與基層民主政治發(fā)展相矛盾，政府間利益和權能職責配置失調，政府轉型不到位等。解決基層權力弱化問題的路徑是:通過合理定位國家與社會關系，構建基層政府權力與群眾自治力量的信任和良性互動機制，構建政府間有機協(xié)調機制，加快政府轉型和政府機構改革，構建基層社會矛盾預防與化解長效機制。

〔關鍵詞〕農村，基層權力，弱化，根源，路徑

〔中圖分類號〕D633〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175(2010)03-0109-04

基層權力代表著國家和國家權威在基層的存在與延伸，體現(xiàn)著國家對基層社會的動員、控制和整合力，意味著國家和基層政府對基層提供公共服務的能力。基層權力在基層的有效運行和滲透是基層社會穩(wěn)定與發(fā)展的基本保證，但近年我國農村基層權力弱化傾向日漸顯露，成為當前農村基層社會穩(wěn)定與發(fā)展的重要隱患，也是進一步深化農村改革的制約因素。因此，如何解決基層權力弱化問題，使其切實成為農村基層社會穩(wěn)定與發(fā)展的基本保證，成為當前學界亟需研究的重要課題。

一、農村基層權力弱化的具體表現(xiàn)

當前，農村基層權力弱化主要表現(xiàn)在以下五個方面:

(一)基層政府消極行政傾向日益明顯，出現(xiàn)對上級決策貫徹不力的現(xiàn)象。政府基本功能在于維護公共利益，但當政權主體具體化后便面臨著主體現(xiàn)實利益的存在以及如何獲取的問題。國外學者對基層政權干部提出了“代理人” 〔1 〕 (P44-68)、“保護人” 〔2 〕 (P65-88)、“保護人經紀人”向“營利型經紀人”轉化〔3 〕 (P157-173)等觀點;國內也有“代理人”與“當家人”雙重角色理論 〔4 〕、“公共服務與壟斷經營者并存”〔5 〕 (P187)等理論。實際上，地方政府的局部利益，在基層政府行為邏輯中尤為重要，這并非是個別基層政府或個人的思想道德境界或政治覺悟問題，而是基層政府在現(xiàn)實中“理性”①的行為選擇。在稅費改革后，鄉(xiāng)村基層政府“要錢”、“要糧”的傳統(tǒng)職能已不復存在，其“搭便車”機會減少甚至喪失;政企分開進一步深化，其發(fā)展經濟空間急劇縮小，導致獲取局部利益的可能性隨之減少;一些基層政府對自己應盡的職責因為多是“無利”之事而顯得格外消極。以上諸多因素導致一些基層政府行動日益消極。如果說以前政府“三位”(越位、錯位、缺位)的最大問題是“種了別人的地荒了自己田”的“錯位”問題，而當前，基層政府的“缺位”趨勢日益明顯，特別是公共服務領域的消極行政“缺位”更為明顯。當一些基層政府行為失去利益驅動時，對中央和上級政策中“軟任務”的執(zhí)行尤為消極，中央的聲音或惠民政策有時難以深入到基層。

(二)基層政府在基層的動員和控制力減弱。當基層政府為了自身利益而不得不“深入基層社會”的時候，基層干部也了解了基層，熟悉了基層。特別是在一個有著“重人情”、“重關系”傳統(tǒng)的社會中，有時國家政策和意志在基層的實現(xiàn)靠的是一種非正統(tǒng)的、非官方的權力運作。有學者認為，在當前社會轉型時期，國家與基層社會是一種“粘連”關系 〔6 〕。稅費改革之前，基層政府因為考慮自身經濟或政治利益，力圖通過多種途徑，甚至非正式的方式來保持在基層的影響力和控制力，還在充當國家政策“傳話筒”或“代言人”的角色，基層社會還能清晰感覺到政府的力量。在稅費改革后，一些基層政府由于失去利益激勵，其權力難以達到基層，導致在基層社會的動員和控制力逐漸減弱。

(三)基層政府提供或組織公共服務的能力弱化?；鶎诱谵r村基層公共服務領域有兩大職責，一是直接提供公共服務，二是組織公共服務。稅費改革之后，由于一些基層政府主觀上消極行政、客觀上財力薄弱，從而導致提供或組織公共服務的能力弱化。無力承擔農村公共服務職能。在綜合配套改革中，中央加大了對地方公共服務轉移支付的力度，但面臨著被基層政府截留或挪用的風險，鑒于此，中央和上級政府很多時候不得不采取“一竿子插到底”的方式。但這種方式影響了基層政府參與的積極性、主動性和靈活性，導致其在自己所管轄領域“無所作為”，直至“不想作為”。久而久之，基層政府日漸游離于公共服務職能之外。

(四)基層政府“減壓閥”或“過濾網”功能減弱，基層社會矛盾“上移”?；鶎诱緫袚^大部分基層社會矛盾的預防、化解和調處任務，是社會矛盾的“減壓閥”或“過濾網”。將基層社會中的大部分矛盾在基層解決，不僅能減輕上級或中央政府的負擔，也符合矛盾解決規(guī)律。但由于有些基層政府消極行政，加上在基層社會的動員能力減弱，其無法、無力或者不愿意“攪到”復雜的矛盾當中，甚至任由事態(tài)擴大，導致基層矛盾迅速向上(最高到達中央)擴散。這種矛盾“上移”，不僅直接導致有限行政資源的巨大浪費，而且可能帶來更為嚴重的后果，那就是民眾將解決矛盾的希望過多地寄予上級或中央，而一旦處理結果無法讓民眾滿意，民眾往往會將不滿情緒、對政府的不信任感也隨之轉移到上級政府身上，而這種“不信任”的擴散和上移，反過來又會進一步激化社會情緒和矛盾，加深社會對政府的不信任程度，最終將上級或中央政府推到了社會矛盾的直接對立面、最前沿，這對整個行政系統(tǒng)的高效運轉和社會對政府的信賴產生嚴重負面影響。

(五)基層政府的積極性減弱，對上級政府的依賴性增強。從1994年分稅制改革之后，國家財權開始逐步上收，在綜合配套改革中，通過規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的預算管理，以及國家對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉移支付制度的建立，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政被完全納入國家財政預算管理體系之中。這一方面增強了中央政府的調控能力，一定程度上防止了基層的財政浪費與腐敗;但另一方面基層政府的行政積極性也因之減弱，爭取更多的轉移支付或有利的轉移支付項目成為第一要務，而不是更多地思考如何搞好基層社會發(fā)展與社會服務。有學者認為，稅費改革以后，鄉(xiāng)村基層政權的行為模式正在發(fā)生改變，總的趨勢是由過去的“要錢”、“要糧”變?yōu)椤芭苠X”和借債， 〔7 〕基層政府基本上成為一種“依附型政權守夜人” 〔8 〕。

二、農村基層權力弱化的根源

農村基層權力弱化是主觀和客觀多種因素共同作用的結果。因為基層權力弱化傾向凸顯于農村稅費改革之后，有學者因此認為是稅費改革引起基層政府財力不足和基層政府缺乏工作積極性，并導致基層權力弱化。其實，稅費改革并非是權力弱化之“源”，而只是因其觸及到農村基層社會的深層矛盾，引燃了隱藏或掩蓋在基層社會里的各種矛盾和問題，將其凸顯出來。因此，在某種程度上稅費改革的確是基層權力弱化表面上的客觀因素，但并非根源。從根源上看，導致農村基層權力的弱化主要有以下因素:

(一)基層政府管理與基層群眾自治銜接機制缺失。盡管基層政府是基層社會治理的主體，但在現(xiàn)代社會，基層社會的治理離不開基層群眾力量的有機配合，在理論上，這是國家與社會良性互動的必然要求;在實踐中，我國基層群眾自治制度經過幾十年的發(fā)展已具備相當深厚的基礎，基層群眾自治成為基層社會治理的重要力量。因此，形成有效的基層群眾自治與基層政府管理的銜接與協(xié)調機制格外重要。但當前，二者在兩條道上運轉的趨勢日漸明顯。二者的脫節(jié)在導致力量分散化無法形成合力的同時，甚至引起不協(xié)調、沖突并導致有限治理力量的內耗。在此情況下，不僅基層群眾自治力量無法被融入政府規(guī)范化的治理體系當中，基層政府的權力也因無法得到基層群眾自治力量的支持而難以有效、低成本的滲透到基層，由此，基層權力弱化就成為一種必然結果。

(二)集權型權力運行慣性與基層民主政治發(fā)展的矛盾。由于歷史與現(xiàn)實的客觀原因，在相當長的時期內，我國形成了一種集權型的權力運行系統(tǒng)和模式。改革開放以來，雖然進行了多方面改革，但由于制度與體制的“路徑依賴”屬性及政治體制的改革的復雜性，這種集權型的權力運行狀態(tài)在一定程度和范圍內依然存在。其中非常重要的體現(xiàn)就是實行“由上負責”的官員選拔體制和“對上負責”的政府考評機制，這種體制造成了基層政府對上級的依賴性和“唯上”的思維定勢。經過改革開放三十多年的發(fā)展，基層群眾權利與民主意識的覺醒催發(fā)了基層民主自治的發(fā)展，這種基層民主自治最為重要的特點就是要實現(xiàn)基層權力來源由“上”轉為“下”，權力行使從“對上負責”轉為“對下負責”，基層官員產生由“選拔”轉為“選舉”。這種轉變過程可能帶來的利益重新調整甚至沖突是可想而知的，當靠“上”、唯“上”的權力與要求權力靠“下”、依“下”的力量相遇時，基層權力弱化就不足為怪了。

(三)政府間利益分配失衡并且模糊，權能職責配置失調。從宏觀上講，各級政府的根本目標都是為了提升整個社會和國家的管理與服務水平，但不可否認的是各級政府都存在自己相對的主體利益，并且通過正式或非正式途徑竭力爭取與擴大這種利益，于是調整中央與地方及各級政府間關系是多次政府管理體制改革不可回避的問題。由于一方面政府間利益和職責分配關系本來就不平衡，另一方面政府間利益和職責分配模糊，上級政府多會利用其政治上的強勢，通過或明或暗的方式獲取權力并向下級推移責任，這種單向度的強勢必然引起權力上收與責任下移。如此的“上收”與“下移”必然引起基層政府權責配置失衡，責任重大而權力有限，愿望良好而行動能力不足，于是就產生了基層權力的弱化傾向。

(四)政府轉型不到位，基層政府職能定位模糊。政府要實現(xiàn)從“管理”到“服務”的轉型，其前提是要求合理定位政府職能，特別是微觀領域更要合理定位。但在當前實踐中，不僅宏觀層面上政府職能不夠明晰化、科學化，更為重要的是微觀領域的職能定位更是模糊，如服務型政府的服務領域是什么、服務到何種程度、采用何種方式服務等問題，不僅理論界存在爭論，在實踐中也是千差萬別。這種混亂和模糊造成基層政府在實踐中十分迷茫:一方面是舊有行政慣性與現(xiàn)有行政理念的沖突，一方面是基層政府的職責邊界究竟在何處還十分模糊;一方面要求政府向現(xiàn)代服務型政府轉型，一方面卻不知道轉型后政府應履行何種職能;一方面基層政府從某些傳統(tǒng)領域退出，一方面對新的職能履行還不適應。當基層政府面對著認識不清的職能定位時，其權力行使弱化就是必然的了。

三、應對農村基層權力弱化的主要路徑

基層權力弱化，使基層社會矛盾復雜化，給基層權力的運行，中央和國家決策和意志在基層的實現(xiàn)，乃至整個國家和社會的穩(wěn)定與發(fā)展都帶來直接或間接影響。根據(jù)農村基層權力弱化的原因，我們主要應從以下幾個方面進行努力:

(一)合理定位國家與社會的關系，選擇適合我國國情的基層社會治理模式。國家-社會關系的合理定位是國家權力在運行中必須首先解決的問題。不同的國家-社會關系意味著政府權力在社會中滲透程度與范圍的差異，從而決定了國家對基層社會治理模式的選擇和基層權力的運行狀態(tài)及方式。確定國家-社會的關系，選擇適合的治理模式，必須考慮到四個因素:一是主體因素，既要考慮權力主體的行政能力，也要考慮基層群眾的素質與自治能力;二是客體因素，既要考慮基層社會的現(xiàn)狀與現(xiàn)實問題，也要考慮現(xiàn)代社會的發(fā)展趨勢與目標;三是制度因素，既要考慮正式的、顯性的制度，也要考慮基層社會中大量存在的非正式的、隱性的傳統(tǒng)習俗規(guī)范;四是環(huán)境因素，既要考慮國內和基層社會環(huán)境的現(xiàn)實與歷史，也要考慮國外基層社會治理的發(fā)展趨勢。只有在綜合考慮以上諸因素基礎上，才能選擇適合具體國情的基層社會治理模式，此為判斷和解決基層權力弱化問題的前提。

(二)構建基層政府權力與群眾自治力量間的信任和良性互動機制。形成基層政府權力與基層社會自治力量的信任和良性互動，一方面要改革現(xiàn)有的集權型權力運行體制，特別是改革當前的用人制度和財政體制，改變基層政府“唯上”、“靠上”的權力行使邏輯;另一方面要在民主基礎上有序發(fā)展基層群眾自治，構建基層群眾有效便捷有序參與的體制與機制。只有在此基礎上，基層政府與基層群眾才能彼此信任，才能實現(xiàn)政府權力與群眾自治力量的無縫銜接，形成基層社會治理的合力和社會多元治理結構。

(三)構建基層政府與上級政府間的有機協(xié)調機制。一個國家的政權系統(tǒng)是由各個組成部分組成的有機系統(tǒng)，所謂有機首先就意味著職能配置的互相配合與協(xié)調，在此，定位政府間關系至關重要。合理定位各級政府間關系要把握兩個原則:一要保證上級政府對基層政府有足夠的、合理的控制力和動員力，這是保證政令統(tǒng)一有效的需要;二要保證基層政府擁有與其職責相當?shù)男姓嗄芎鸵欢ǖ撵`活性，這是激發(fā)基層政府行政積極性的需要，二者不可偏廢。同時，在“權責一致”配置職責的基礎上，更要注意權力運行時的相互協(xié)調。只有基層權力在有機協(xié)調的權力系統(tǒng)中獲得上級權力系統(tǒng)支持時，才不會因“內耗”與相互扯皮而弱化權力。

(四)構建基層預防、調處與化解社會矛盾的長效機制。當前，由于諸多原因，我國農村基層社會矛盾呈高發(fā)態(tài)勢，特別是基層社會“群體性”事件的頻頻發(fā)生，使得基層社會矛盾的預防、調處和化解問題成為社會關注的重要難題，基層政府也被推到了社會焦點的浪尖之上。社會穩(wěn)定重在基層，基層社會矛盾的預防、調處與化解是基層社會和諧穩(wěn)定的根本，基層政府權力的重要職責則就是預防、化解和調處基層社會矛盾?；鶎诱畽嗔υ谡{處和化解基層矛盾過程中出現(xiàn)的“無力”、“無序”和“無效”，不僅使權力行使者自身感到很“無奈”，而且導致社會對基層權力的“失望”和“失信”，如果任由其發(fā)展，后果不堪設想。為此，必須構建調處和化解基層社會矛盾的長效機制，特別是要提高基層權力在調處和化解基層矛盾過程中的能力和水平，充分發(fā)揮其主導作用。只有在調處和化解矛盾過程中，基層權力的職責目標才會實現(xiàn);同時，因其發(fā)揮重大作用，較易獲得社會的認可與信任，從而進一步強化農村基層權力。

當然，在解決以上所有問題的基礎上，還要以綜合配套改革為契機，加快政府轉型和政府機構改革。面對當前基層權力弱化的傾向，必須深化改革，因此，我們不能因基層權力弱化否定稅費改革。起始于2006年的綜合配套改革在很大程度上就是為了解決稅費改革過程中出現(xiàn)的問題，當務之急是以綜合配套改革為契機，一方面，要對新時期新環(huán)境下的基層政府的職能權責進行反思和重新定位，將基層政府職能進一步明晰，力爭做到“權”“能”一致，“權”“責”一致;另一方面，要加快基層政府向服務型政府的轉型，使基層政府適應新的環(huán)境和要求。同時，要進一步深化綜合配套改革，鞏固改革成果，防止因基層政府的“反倒逼” 〔9 〕行為而使綜合配套改革陷入停滯狀態(tài)，甚至倒退。

注釋:

①這種理性在某種意義上說是基層政府局部或個體利益實現(xiàn)的“理性”，甚至具有很大程度的非正當性和合理性，但對于局部或部門利益而言，的確有很大程度的“理性”成分。

參考文獻:

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〔9〕李芝蘭，吳理財.“倒逼”還是“反倒逼”——農村稅費改革前后中央與地方之間的互動〔J〕.社會學研究，2005，(4).

責任編輯周榮