民意表達機制:存在問題與完善途徑

〔摘要〕健全和完善現行民意表達機制，對加強我國社會主義民主政治建設具有重要現實意義。完善現行民意表達機制應重點從三方面著手:針對民意表達不充分問題，完善制度設計，暢通民意表達渠道;針對民意表達低效問題，完善機制運行方式，提高民意表達效率;針對體制外表達的新問題，通過多種方式，將民意的體制外表達引導至合法規范的軌道。

〔關鍵詞〕民意表達機制，問題，途徑

〔中圖分類號〕D633〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175(2010)03-0117-04

我國現行民意表達機制主要由人民代表大會制度、司法制度和信訪制度組成，是隨著新中國的建立而逐步建立的。這種機制在發揚人民民主、維護國家穩定中發揮了巨大作用。但是，隨著改革開放的不斷深化，隨著經濟轉型和社會轉型，現行民意表達機制已不能適應公眾日益增加的利益訴求。為此，有必要找出現行民意表達機制存在的突出問題，并提出具體的完善思路。

一、針對民意表達不充分問題，進一步完善制度本身的設計

民意表達機制是我國公民民意表達的規范渠道，能否充分地表達民意，首先取決于制度本身設計是否完善。

(一)民意表達的制度設計存在諸多問題。我國的民意表達機制主要是通過三種渠道體現的，即人民代表大會制度、信訪制度和司法制度。目前，這三種制度在設計上都沒有滿足充分表達民意這一要求。

人民代表大會制度是一種典型的間接民意表達制度，設計科學的程序選出能表達民意、維護民利的代表至關重要。目前我國人民代表大會制度在表達民意方面還有需要進一步完善的地方:一是直選的層面低、范圍小，間接選舉的環節和層次過多，致使最后選出的代表與普通民眾的距離遠，民意反映在多環節的傳遞與篩選中逐漸失真與弱化;二是選舉中的信息公開少，多數民眾對代表候選人的身份、履歷、參政理念、預設目標及實現路徑等不甚了解，選舉存在較大的盲目性、隨意性;三是我國各級人大代表的身份相對集中于四類人群，即黨政軍領導干部、優秀企業家、科技教育文體精英、勞動模范，少數民族代表也主要是依據同樣標準選舉產生。這樣選出的人大代表，對普通群體尤其是弱勢群體民意訴求的表達力度就會減弱;四是制度設計缺乏對代表責任與績效的考核和監督。我國目前在人民代表大會制度中還沒有建立起剛性的約束制度，對代表是否定期考察民情、表達民意、維護民利的職責幾乎沒有任何可操作的量化指標進行考核和衡量，彈性較大。

我國的信訪制度是公眾在政府機構尋求意愿表達的重要的制度化渠道。該制度經過多年實踐也暴露出制度設計上的缺陷:一是定位不準。信訪制度的主要功能是提供公眾利益表達渠道，而非社會減震器，但在制度設計層面，更傾向于后者;二是地位不明。由于信訪機構不獨立且沒有明確的地位，信訪部門常常陷入信訪案件拖而難辦的怪圈，多數工作是登記材料、傾聽訴說、交辦轉辦等，難以真正監督和解決信訪案件涉及的問題;三是監督乏力。一些信訪部門沒有能力公正監督并辦理涉及上級領導機構和領導者的信訪案件。對于平級的其他職能部門，同級信訪機構也只有建議、督辦權，并沒有直接的管轄和處理權。這樣，通過政府信訪渠道來表達民意就會受到較大的限制。

社會主義法治是社會主義民主的保障，因此，通過法律程序來表達民意，是一種有效的制度化民主渠道。但我國的現實情況是民眾的利益訴求往往不愿通過法律途徑來解決，這一方面表明民眾的法律素質有待提高，另一方面也表明我國的司法制度本身存在一定問題:一是訴訟成本高，程序不經濟。從時間看，打官司一般要經過起訴、立案、調查或偵查、庭審、判決、上訴、履行以及執行等階段，時間拖得太長，時間成本太高;從財力投入看，除了案件受理費(刑事案件除外)、勘驗公告費以外，證人、鑒定人、翻譯人出庭的各種費用和律師費也要由當事人負擔，其直接后果就是人們理性地回避司法渠道，而選擇私了和權威調解的救濟方式。二是司法腐敗影響了司法的公正性。培根有一句名言:“一次不公正的司法裁判比多次不法的行為后果嚴重得多，因為這些不法行為不過弄臟了水流，而不公正的裁判則把水源污染了?！爆F實中存在的司法腐敗現象，損害了司法權威和司法公信力，拉大了司法和民眾的距離，阻塞了民意表達的渠道。三是司法救助面狹窄，影響弱勢群體通過該渠道獲得關懷與救助。如:司法救助工作無法滿足龐大弱勢群體的需求，我國目前需要納入司法救助主體范圍的人數當在兩億人左右，而司法救助面卻十分有限。2003年~2007年5年間，先后為經濟確有困難的當事人提供司法救助僅127萬人次。有關司法救助的立法分散、滯后，目前尚無統一的立法，體系不完備。關于救助條件、救助主體、救助范圍、救助標準、救助程序等都沒有統一、明確、完整的規定，缺乏可操作性。司法救助的案件范圍狹窄，基本上限于民事和行政案件，在刑事審判和法院執行中存在“盲區”等。

(二)完善制度設計，暢通民意表達渠道。針對前述問題，應重新校正各部門定位，調整職能分工，健全管理制度，理順民意表達渠道。

首先，在人民代表大會制度中，要通過擴大人大代表直選范圍、提高直選層次、增加信息公開力度、增強代表候選人的競爭性、完善制度約束機制來選舉能真正代表民意、敢于和善于表達民意、能監督民意落實的人民代表;同時要加強制度建設，將各級人大代表的工作職能納入嚴格的制度中，實施規范化管理，對其工作績效進行可持續性的量化考核。

其次，在信訪制度中，要從制度設計和管理方式轉變兩個角度來暢通民意:一是依據宗旨重新定位信訪工作，真正使信訪工作的出發點與《信訪條例》的宗旨保持一致，即維護信訪人的合法權益，密切聯系群眾，使之成為公共決策的信息渠道與群眾利益表達的民主渠道;二是從制度層面解決信訪工作機構的歸屬問題，改變信訪工作多頭管理的現狀。可供選擇的方案是:漸進地收縮黨委、政府、相關行政部門、司法部門的信訪職能直至該職能從這些領域全線退出，同時將省、市、縣專設的信訪局與同級人大的信訪部門合并至人大，成為權力機構中的一個職能部門，這樣信訪機構就獲得了權威地位和權力，能夠克服無權監督有權、低級監督高級、政府監督司法的問題，提高解決信訪問題的能力;三是制定信訪工作細則和量化考核規則，激勵信訪工作人員轉變作風，變群眾上訪為工作人員下訪。

第三，在司法制度中，要從四個方面來完善機制:一是在維護司法公平正義的前提下，司法部門努力提高工作效率、改進工作作風、降低司法成本，讓法律成為普通百姓能用得起的武器;二是繼續深入推進司法領域的改革，加強立法工作，明晰各項法律邊界，減少法律條文的真空現象，杜絕自由裁量權濫用現象，完善司法制度，提升司法公正性，使司法制度更好地滿足民意訴求;三是健全司法救助制度，拓寬司法救助范圍，讓更多的弱勢群體在表達意愿、維護利益時能獲得資金、專業咨詢、委托代理等方面的援助;四是盡快建立公共訴訟制度，改變集團訴訟的缺位狀況，為牽涉面最廣、影響最大、民眾最關心的公共問題提供專用的司法解決通道。

二、針對民意表達低效問題，進一步完善機制運行方式

作為民意表達主體的公眾，其利益訴求千差萬別。而現行的民意表達機制在運行中由于缺乏聯動性、協調性、平衡性，難以有效應對大量民意訴求。解決這一問題，應加強部門協調、理順關系、提高效率。

(一)民意表達的機制運行存在諸多問題。隨著經濟和社會的轉型發展，多元的利益訴求和復雜的社會矛盾疊加涌現，凸顯出民意表達的多樣性、復雜性和緊迫性，現行民意表達機制在應對這些問題時，缺乏聯動性、協調性、主動性和平衡性。

首先，缺乏聯動性和協調性。面對大量的民意表達與訴求，現行機制應對簡單?，F實民意訴求有兩個特點:一是沒有清晰劃分領域，存在大量“有病亂投醫”的現象;二是涉及多部門的訴求，當事者往往采取一事多訴的方法來解決?？茖W的機制運行應充分考慮到這些情況，為不同民意表達渠道搭建橋梁，民眾意愿無論在哪個部門表達或反映，都能高效地落實到主管部門。而現行機制欠缺這種聯動性、協調性，存在“事不關己，高高掛起”的現象。有些部門處理民眾反映的問題時，推諉、扯皮、踢皮球，致使很多苗頭問題在拖延與推諉中演變成大問題、老問題、難問題。

其次，對民意的關注與回應缺乏主動性。眾多民意表達與利益訴求都有一個從小到大、從簡單到復雜、從萌芽到爆發的階段。相關部門及工作人員如果能及時積極主動聯系群眾、發現問題、反映民意、解決問題，就會使很多問題解決在萌芽狀態。但由于機制運行方式的協調性不足，必然使各部門及其工作人員存在惰性。因而，“密切聯系群眾”的作風在現實中的一些地區、部門、人員身上流于形式，甚至因回避問題而最終釀成具有破壞性惡果的群體性事件。

最后，機制運行總體上呈現出不平衡性。這表現為一方面通過司法渠道表達民意不足，另一方面通過政府渠道表達民意過多。我國長期的封建社會在每一位國民的意識中深深埋下了“官本位”的種子，在當前法制不健全的現實條件下，找政府表達訴求、解決問題依然是百姓的首選。近幾年政府及其首腦人物密切關注、回應、解決這些問題的做法，在履行政府職能、滿足民意需求、提升政府形象的同時，還產生出一種負面的影響力，即誘導大量社會矛盾和民意訴求流向政府部門，誘導越來越多的群眾學會了有問題找政府、找大官，以求特事特辦，使原本就失衡的民意表達機制更加不平衡。

(二)完善機制運行方式，提高民意表達效率。針對民意表達機制運行中存在的不協調、不主動、不均衡等問題，應改進機制運行方式，加強協調，理順關系，提高效率。

首先，增強民意表達機制運行的聯動性和協調性。應運用項目管理方式將職能相同或相近的部門進行歸類管理、聯合管理，形成中心部門提供指導、其他部門全力配合的聯動運行機制;通過科學的程序設計，搭建起不同部門民意表達與民意回應的橋梁，使不同的民意表達能盡快歸位于各自的渠道，避免形成多頭管理、無人管理、推諉扯皮踢皮球的官僚主義作風。

其次，通過明確部門職能，激發工作人員關注與回應民意的主動性。對眾多的民意訴求要進行細分，重新核定機制運行中各部門的職責范圍，使相關人員與回應民意工作形成一一對應關系，避免職能交叉現象，避免相關人員因職能交叉而出現的互相推諉現象;同時，應完善工作績效評價機制，將個人的職務晉升與部門的工作成績、與對民意的有效回應掛起鉤來，改變回避、敷衍的被動工作態度。

最后，從根本上改變民意表達機制運行的不均衡狀態。一方面，改變權力機構無權或有權無力的現狀，讓權力機構強起來，硬起來;另一方面，增強司法渠道對民意表達的分流，這是社會發展規律的必然過程，更是我國建設法治政府的努力方向;同時，要科學合理地利用行政渠道。要適當弱化民意表達與民意回應的行政通道，規范并逐漸減少行政長官、高層領導對個別民意表達的直接關注、直接批示行為，通過加強對相關職能部門的問責來增強其責任感和工作效率。同時，要弱化國家機構和廣大民眾長期積淀的“官本位”意識，引導民意表達步入法制化軌道。

三、針對體制外表達這一問題，要引導民意表達走上合法規范的軌道

近年來，民意表達呈現出突發式、群發式等體制外表達的新趨向，給我國的政治生活和社會安定帶來了較大的影響，因此，引導體制外表達走上合法規范軌道是當務之急。

(一)民意呈現出突發式、群發式等體制外表達的趨向。民意的體制外表達是在法律和政策許可范圍之外進行意愿表達的方式，它通常呈現出突發式、群發式及對抗性強、連鎖性強、破壞性強的趨勢和特點，其中常常伴有打砸搶燒等過激行為。我國目前民意的體制外表達急劇增多，主要有兩個方面的原因:

首先，現行民意表達渠道低效，加劇了民意的突發式、群發式等體制外表達，這一點在弱勢群體中表現得更加明顯。這是因為:弱勢群體生活在社會底層，利益最容易受到侵害，而他們又缺少在體制內表達意愿、維護利益的資源和能力;弱勢群體的生存狀態最容易博得社會的同情，最容易讓人看到國家機制在管理與服務社會中存在的問題，當他們選擇用體制外方式來表達意愿時最容易獲得媒體、社會的認同與支持;靜坐、堵路、罷工、發生沖突等體制外意愿表達方式，對于弱勢群體來說是成本最低的方式，而對于國家機構來說，在經濟發展、政治信任、社會穩定、自身形象等方面，無論從哪個層面來衡量，成本都有可能是最高的。在這種博弈當中，弱勢群體由弱勢轉變為強勢，意愿表達效果明顯?；谝陨现T多因素的衡量，弱勢群體往往更愿意選擇體制外意愿表達方式。

其次，新型民意表達機構發展緩慢，難以滿足民眾意愿表達的要求，也促使其尋求體制外意愿表達。我國新型民意表達機構在發展過程中存在的問題主要有:機構數量少，發揮的職責和作用有限;非政府的社情民調機構分布不均衡，主要集中于北京、上海、廣州等少數幾個大城市，而在更需要表達民意、解決民生問題的廣大中西部地區，尤其是在貧困落后地區幾乎沒有非官方的社情民意表達機構;體制內的決策、管理、服務等機構和工作人員與非政府民調機構間的合作少，難以形成民意表達官民互補的局面，非政府民調機構的成果很難有用武之地，使民調機構的發展舉步維艱。這些都成為阻滯民意體制內表達的因素。

(二)通過多種方式將民意的體制外表達引導至合法規范的軌道。當前國家處于經濟高速發展與矛盾凸顯并存的特殊時期，政府等相關部門對這種體制外意愿表達方式尤其要給予高度重視，并采取有效措施來扭轉此趨勢。

首先，要積極改進民意表達機制運行的低效狀態，使民意表達“不塞車”，使民眾反映的問題“不石沉大?！?。尤其要高度關注社會弱勢群體的意愿表達和利益維護問題，將突發式、群發式等體制外意愿表達化解在萌芽狀態，避免社會動蕩。

其次，出臺政策，鼓勵非政府民調機構、民意傾聽機構、民情咨詢機構、民意反饋機構等新型民意表達機構的建立和發展:一要增加機構數量和類型、拓展覆蓋領域;二要改變非政府社情民調機構分布不均衡狀態，為此，國家應采取一定的政策引導、資金支持、人員配合措施，使非政府的社情民調機構也能在廣大的中西部地區生根發芽、開花結果;三要加強體制內決策、管理、服務機構和工作人員與非政府民調機構間的合作，結束體制內決策管理機構、智囊機構和體制外民間機構兩張皮的狀態，盡快形成民意表達官民互補的局面。這一切都要靠體制內的相關部門發揮協調合作的主導作用，促使新型民意表達機構成為民意表達的有效渠道。當然，要重點向弱勢群體傾斜，主動關注并解決該群體生存中的各種困難，維護其利益，這是解決民意突發、群發式等體制外表達難題的根本之道。

參考文獻:

〔1〕任玉奇.完善我國司法救助制度〔DB/OL〕.人民網，2008-03-17.

〔2〕王陽.曹建明稱司法救助將有重大推進〔N〕.京華時報，2008-03-11.

〔3〕鄭文靖.信訪制度與信訪實踐再思考——著眼和諧社會的政策回應渠道建設〔J〕.理論探索，2006，(5).

〔4〕莊慶鴻. 清華大學報告:將利益表達與社會穩定一致起來〔N〕.中國青年報，2010-04-19.

責任編輯周榮