關(guān)于發(fā)展中國家碳減排機制的法律化

〔摘要〕目前發(fā)展中國家實施碳減排機制的國內(nèi)政策與法律的基本狀況是:建立全面的法律框架以支持這一機制，通過制定相關(guān)國家政策支持這一機制，在國際資助基礎(chǔ)上制定國家和地方的政策法律支持這一機制。進一步完善發(fā)展中國家實施碳減排機制的國內(nèi)政策與法律的思路是:設(shè)立專門的部門或機構(gòu)負責該機制項目的實施，確定合格的土地所有權(quán)，確定對森林資源的所有權(quán)和責任，明確以森林為生的社區(qū)和原住民的權(quán)利。

〔關(guān)鍵詞〕碳減排機制，發(fā)展中國家，政策與法律，思路

〔中圖分類號〕D912.29〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175(2010)03-0142-03

舉世矚目的哥本哈根協(xié)議明確提出要建立減少毀林和森林退化造成的碳排放以及增強森林的碳儲存機制，即碳減排機制(Reducing Emissions from Deforestation and Degradation，簡稱為REDD)。關(guān)于碳減排機制的早期討論側(cè)重于技術(shù)和方法問題，但當世界各國開始2012年后國際氣候治理談判時，重點轉(zhuǎn)向如何設(shè)計一個合理的法律框架以支持各國在國際和國家層面實施碳減排機制。為此，本文首先就碳減排機制作一概述，然后對發(fā)展中國家實施碳減排機制的國內(nèi)政策與法律作一分析，最后提出完善發(fā)展中國家實施碳減排機制國內(nèi)政策與法律的思路。

一、碳減排機制概述

碳減排機制是指以“有償環(huán)境服務(wù)機制”為基礎(chǔ)，直接以量化的方式對生產(chǎn)和提供環(huán)境服務(wù)的人們給予獎勵，對愿意且能夠減少因毀林和森林退化造成碳排放的國家給予財政補償?shù)臋C制，其核心內(nèi)容是為減少因毀林和森林退化產(chǎn)生的溫室氣體排放提供補償資金。〔1 〕碳減排機制的發(fā)展經(jīng)歷了三個階段:第一階段主要是減少來自毀林造成的碳排放;第二階段重點是減少毀林和森林退化造成的碳排放(碳減排和碳儲存機制)，巴厘島行動計劃認為森林退化也會導(dǎo)致碳排放，此問題需與毀林所致碳排放問題一并解決;第三階段包括同時考慮毀林和森林退化以及增強森林的碳儲存(碳減排和碳儲存機制)，該機制在減少森林砍伐和森林退化的基礎(chǔ)上，森林的碳儲存功能也得到了認可。由于存在額外性、基準線、泄露等方法問題，碳減排機制未被列入《京都議定書》第一承諾期的清潔發(fā)展機制中，因此，目前還沒有正式確立實施碳減排機制的國際法律框架。

實現(xiàn)碳減排機制提出的目標，需采取許多步驟，具體包括:(1)通過衛(wèi)星遙感和實地測量建立收集和分析陸地碳數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)設(shè)施和專業(yè)知識。(2)就特定類型地貌中的碳封存量以及不同的土地使用方式對所封存碳的影響的確定方法達成一致。(3)確定和審計國家陸地碳清單。(4)采取有效方式讓依賴森林以及依賴毀林和森林退化為生的人參與該機制。(5)在國家和地方政府之間建立清晰的治理框架。(6)讓當?shù)厣鐓^(qū)原住民參與并保護他們的權(quán)利，同時確保他們參與陸地碳活動。(7)根據(jù)國內(nèi)法律，執(zhí)行透明流程來明確土地、植被和碳信用額的所有權(quán)和使用權(quán)。(8)為開展以下工作建立公信及透明的系統(tǒng)和制度:測量陸地碳，認證、核驗和審計項目級別及其實施結(jié)果，隨空間和時間的變化監(jiān)測項目，建立國家陸地碳賬戶，促進并監(jiān)管穩(wěn)定且長期的資金分配，并與國際機構(gòu)協(xié)作。(9)制定必要的法律法規(guī)，建立陸地碳的登記、交換、糾紛解決機制和法律法規(guī)監(jiān)督機制。〔2 〕

二、發(fā)展中國家實施碳減排機制的政策法律狀況

當前，一些發(fā)展中國家已經(jīng)實施有關(guān)碳減排機制的國內(nèi)法律和政策，主要有以下三種基本情形:

(一)建立全面的法律框架以支持碳減排機制。這以印度尼西亞為代表。目前世界上只有印度尼西亞制定了全面的國內(nèi)法律框架支持碳減排機制。林業(yè)部是印度尼西亞管理本國碳減排機制活動的政府部門，2008年印度尼西亞林業(yè)部設(shè)立氣候變化工作組，并制定一系列法規(guī)支持碳減排機制。2009年5月1日林業(yè)部簽署了林業(yè)部P.30/2009減少毀林和森林退化所致排放相關(guān)程序的法規(guī)(“碳減排和碳儲存機制法規(guī)”)，這是世界上第一個為實施碳減排機制項目而制定的法律文件，為其他國家碳減排機制法律框架的建立提供了示范。“碳減排機制法規(guī)”的主要內(nèi)容包括:列舉了各種類型的適宜舉辦碳減排機制項目的森林地域;項目參加者包括印度尼西亞國家實體和外國實體兩方，外國實體可以是外國政府、公司、個人、國際組織或慈善機構(gòu)，項目參加者有責任為項目提供資金支持，并規(guī)定了兩方的權(quán)利;項目實施計劃要提交林業(yè)部批準，林業(yè)部評審后如通過即頒發(fā)實施許可證，項目須在90天內(nèi)依照計劃開始實施，最長時限30年。

盡管“碳減排機制法規(guī)”為印度尼西亞碳減排機制項目的實施設(shè)計了很清晰的框架，但許多關(guān)鍵問題仍不確定，如對項目實施技術(shù)規(guī)定得不詳細;將在同一地區(qū)或省實施的兩個或多個項目聯(lián)合為一個項目時，聯(lián)合項目參與者的權(quán)利、責任不明確等。

(二)通過制定相關(guān)國家政策支持碳減排機制。這以圭亞那和巴布亞新幾內(nèi)亞為代表。這些國家主要通過市場機制，在國家層面采取一些政策支持碳減排機制活動。圭亞那總統(tǒng)2008年12月發(fā)布了“國家避免伐林計劃”，并與挪威進行雙邊合作，建立森林保護基金。圭亞那國家政策的關(guān)鍵是在本國創(chuàng)造低碳就業(yè)和投資機會，為避免伐林和森林退化，加強公開、透明的森林管理，建立監(jiān)測、報告和確認機制。圭亞那目前還沒有系統(tǒng)的國家立法，碳減排機制項目需在“圭亞那森林法”下運作，但與世界銀行和挪威政府的合作將會促進該國的立法。

巴布亞新幾內(nèi)亞積極鼓勵廣大發(fā)展中國家減少濫伐森林，在促進碳減排機制國際談判中起著領(lǐng)導(dǎo)作用。2008年巴布亞新幾內(nèi)設(shè)立了氣候變化與環(huán)境可持續(xù)辦公室(OCCES)，以執(zhí)行政府的氣候變化和碳減排機制政策，并形成了四個主要的工作程序:適應(yīng)、減緩、技術(shù)和融資。OCCES在2009年10月制定了碳減排機制法律草案，主要內(nèi)容是:無論碳權(quán)利是否還在土地所有者手中，政府將規(guī)定和促進碳銷售，并且要為因?qū)嵤┻@一機制而減少的收入提供補償;作為適應(yīng)資金，為該機制項目設(shè)立2%的稅;碳協(xié)議按照80:10:10來分配收益——80%給土地所有者，10%給公司，10%用于支付成本。目前大約有44%~50%的土地所有者團體簽署了自愿碳協(xié)議，與這些協(xié)議相關(guān)的項目正在建設(shè)中，具體安排、應(yīng)用標準還不明確，特別是政府是否可以作為自愿協(xié)議的一方當事人這一關(guān)鍵問題還沒有解決。

(三)在國際資助基礎(chǔ)上制定國家和地方政策法律支持碳減排機制。這以巴西為代表。巴西一貫主張實施森林和氣候制度應(yīng)出于自愿，反對碳減排機制市場化，傾向于在國際資助基礎(chǔ)上制定政策法律支持該機制。2004年5月15日巴西政府公布“保護和控制伐林法律行動計劃”，2008年將該計劃修訂為“國家應(yīng)對伐林計劃和2008-2011年在國家層面上應(yīng)對伐林計劃”(“伐林計劃”)。“伐林計劃”的主要內(nèi)容包括:對森林在保護生物多樣性方面的作用進行了評價;提高了森林管理和利用水平;激勵可持續(xù)恢復(fù)被伐林地;改進行政許可和管理程序;加強合作并建立公眾管理森林的法律框架等。最近巴西政府又發(fā)布了“氣候變化國家計劃”(“國家計劃”)，目的是力爭在下一個二十年減少伐林70%，這是巴西第一次為減少伐林設(shè)定目標。按照“國家計劃”，巴西政府要通過加強環(huán)境執(zhí)法來減少毀林并為該地區(qū)的森林活動提供經(jīng)濟支持。“國家計劃”還建議實施公共森林使用國家和國際資金登記制度，并對公共森林實施遙感衛(wèi)星監(jiān)測，目的是量化毀林。

2008年8月巴西設(shè)立了由亞馬遜發(fā)展銀行管理的亞馬遜基金，接受來自發(fā)達國家和私營部門為保護森林提供的資金援助。挪威就向亞馬遜基金提供了100億美元的自愿捐助。巴西還想把亞馬遜基金進一步發(fā)展成全球基金。目前巴西還沒有聯(lián)邦國家氣候變化法，但已出臺了一系列可能影響碳減排機制項目的聯(lián)邦和州的政策和法律法規(guī)。最近巴西又制定相關(guān)法律鼓勵可持續(xù)生產(chǎn)，如公共森林管理法。該法保證當?shù)厣鐖F管理分配給他們的森林區(qū)域，這標志著巴西第一個應(yīng)對非法伐林的可持續(xù)生產(chǎn)的森林區(qū)域的形成。

亞馬遜州是巴西第一個同意將氣候變化和環(huán)境保護聯(lián)系起來的州。2007年氣候變化政策法的出臺，為減少亞馬遜州的氣候環(huán)境影響提供了財政和金融激勵機制。該法特別規(guī)定支持私營部門減少溫室氣體排放和抵消排放額。該法倡議州政府帶頭采取行動減少溫室氣體排放，并要求各經(jīng)濟部門確定投資以支持清潔能源生產(chǎn)，穩(wěn)定溫室氣體排放水平。

三、完善發(fā)展中國家實施碳減排機制的國內(nèi)政策與法律的思路

總結(jié)碳減排機制在發(fā)展中國家的政策法律狀況，筆者提出以下進一步完善的思路:

(一)設(shè)立專門的部門或機構(gòu)負責碳減排機制項目的實施。碳減排機制項目成功實施的關(guān)鍵是確定專門的政府部門或機構(gòu)負責該機制項目的實施，并確保這樣的部門或機構(gòu)在每個轄區(qū)均能執(zhí)行權(quán)力，尤其是能有效執(zhí)行有關(guān)土地方面的權(quán)力。在這方面，印度尼西亞設(shè)立林業(yè)部就是成功的例子。碳減排機制項目的實施需要多部門的合作，發(fā)展中國家的經(jīng)驗表明，設(shè)立專門的部門或機構(gòu)對森林進行綜合管理的辦法是可取的。這便于登記、監(jiān)測和執(zhí)行土地權(quán)益的轉(zhuǎn)讓;便于監(jiān)督和執(zhí)行國家和該機制項目層面的森林活動;能夠確保監(jiān)管的公正性、可預(yù)見性和確定性。

(二)確定合格的土地所有權(quán)。土地所有權(quán)的不確定是碳減排機制項目實施遇到的最大障礙。有效實施碳減排機制項目，必須通過國內(nèi)立法確定合格的或可行的項目實施的土地范圍，解決不明確的或有沖突的土地使用權(quán)問題，明確土地和附著于土地上的不同利益之間的層次結(jié)構(gòu);授予該機制項目的特許權(quán)和許可證應(yīng)適合現(xiàn)有的土地權(quán)利制度，并且是透明的和負責任的;在特定森林中對這一機制項目的實施作出具體限制;在可能的情況下確定這一機制項目中土地使用的優(yōu)先事項，提供解決土地和資源利用過程中的利益競爭機制。

(三)確定對森林資源的所有權(quán)和責任。這是指通過國內(nèi)立法確定在碳和環(huán)境利益中所持權(quán)利的性質(zhì)，具體包括:該權(quán)利是獨立的財產(chǎn)利益還是與森林或土地中的財產(chǎn)利益相關(guān)聯(lián)，如果要創(chuàng)造信用額，最好采用獨立的碳權(quán)利;明確是由政府還是土地所有者擁有碳權(quán)利或環(huán)境利益的原始權(quán)利或利益;明確碳權(quán)利是否可以轉(zhuǎn)讓給第三方，以及私人部門作為參與者是否可以擁有碳權(quán)利。

(四)維護以森林為生的社區(qū)和原住民的權(quán)利。一國的國內(nèi)立法框架應(yīng)符合各國對《聯(lián)合國原住民權(quán)利宣言》的承諾。為此，國內(nèi)立法可以規(guī)定以森林為生的社區(qū)和原住民享有以下權(quán)利:在任何項目級別活動開展之前受請洽商的權(quán)利;事先享有對此類活動知情同意的權(quán)利，以及應(yīng)在什么基礎(chǔ)上以及通過什么程序履行該權(quán)利;獲得碳減排機制支付經(jīng)濟利益預(yù)定份額的權(quán)利;通過相應(yīng)程序，讓碳減排機制活動的參與者藉此確定他們已滿足與以森林為生的社區(qū)和原住民相關(guān)的所有適用要求。

參考文獻:

〔1〕袁梅，謝晨，黃東.減少毀林及森林退化造成的森林排放(REDD)機制研究的國際進展〔J〕.林業(yè)經(jīng)濟，2009，(10).

〔2〕Background Analysis of REDD Regulatory Frameworks〔R〕.Report prepared for:The terrestrial Carbon Group and UN-REDD，May，2009.

責任編輯楊在平