美國促進低收入群體就業的政策與實踐

〔摘要〕從羅斯福 “新政”開始至今，美國一直注重解決低收入群體的就業問題。美國促進低收入群體就業的政策項目主要包括:低收入群體工作機會計劃，社區經濟發展委托撥款項目，《2009美國復蘇與再投資法案》中的相關項目。其特點主要體現為:政策調整的主要方向是注重實效，尤其強調實現低收入群體就業的可持續性;對相關政策的效果進行監測和研究;政策的實施大多數以社區為依托，主要依靠有經驗的非營利性機構，通過政府的撥款為低收入群體創造就業機會。

〔關鍵詞〕美國，低收入群體，就業政策，項目，特點

〔中圖分類號〕D633〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175(2010)03-0124-04

低收入群體的就業、醫療、住房、子女教育和所住社區的環境等問題的解決，對促進社會穩定、經濟健康發展發揮著積極作用。其中就業問題的妥善解決，是使該群體擺脫貧困、分享社會繁榮進步的成果并融入社會的關鍵，同時，對其他問題的解決有很大促進作用。本文著重研究了美國促進低收入群體克服自身及周圍環境中的不利因素從而走上就業崗位的具體政策與實踐，以期對我國低收入群體就業問題的政策措施提供借鑒作用。

一、美國促進低收入群體就業政策的歷史變遷

美國針對低收入群體的就業政策，始于羅斯福 “新政”時期。1935年實行的社會保障法對撫養未成年子女家庭補助、工作機會與基本技能培訓及緊急援助作出了具體規定，旨在為低收入群體提供多方面的有效幫助。20世紀60年代林登·約翰遜總統提出了建設“偉大社會”的目標，并宣布向“貧困開戰”且一定要取得“完全勝利”，加大了針對低收入群體的教育培訓和拓寬就業渠道的投資和政策力度。1964年，美國政府通過的經濟機會法案，包括了致力于改善低收入群體健康、教育和整體福利的一系列計劃。經多次修訂，該法案現在還保留了“起步優勢”和“工作隊”(根據“新政”中的“地方資源養護隊”的精神設立)等項目。20世紀70~80年代頒布的法案更注重綜合性，但沒有進行根本性的變革。20世紀90年代，根據美國國會調查機構和美國政府問責辦公室的研究結果，當時美國14個政府部門共設有154項就業與培訓項目，投入資金250億美元。那時，專門針對低收入群體的核心政策有9項，如由勞工部負責實施的“工作培訓合作法案”，還有衛生與人民服務部負責實施的“工作機會與基本技能”、農業部的“食品券、就業與培訓”及住房與城市發展部的“家庭獨立自主”等措施。這些政策對促進低收入群體就業有一定作用，但也存在針對性不強、不注重實際效果以及部門之間重復設置項目等問題?！? 〕 (P3-5) 為此，90年代末有關政策進行了改革，注重部門之間的協調與合作，注重項目的實際效果，且以能使低收入群體最終脫離對社會福利制度的依賴、實現持續就業為目的。如以1998年設立的“勞動力投資法案”取代了“工作培訓合作法案”，將聯邦政府資助的獨立且重疊的多個項目合并后建立了一站式職業中心體系，提供核心、強化和培訓三級服務。進入21世紀，美國低收入群體的就業依然是一大社會難題，目前仍在實施的主要項目包括:貧困家庭臨時援助計劃、食品券、就業與培訓、工作隊、勞動力投資法案、青年機會—青年成長、社區固定撥款和社區發展委托撥款等。近兩年，金融危機造成的經濟衰退使得低收入群體就業面臨著更大的挑戰，2009年1月28日美國眾議院通過的《2009美國復蘇與再投資法案》及美國總統奧巴馬于同年2月17日簽署的7870億美元經濟刺激計劃提出要創造或保住350萬個工作崗位，其中包括以低收入群體為受益者的項目。

二、美國促進低收入群體就業的具體項目

進入21世紀，美國促進低收入群體就業的項目除食品券、就業與培訓由農業部負責及勞動力投資法案由勞工部負責實施外，其余均由衛生與人民服務部、兒童與家庭署及社區服務局具體實施，每個項目均在各州和地方設有專門機構。其具體項目主要有:

(一)低收入群體工作機會計劃。該計劃由1988年的家庭幫助法案、個人義務及工作機會協調法案修訂設立，授權衛生與服務部與非營利機構簽訂協議，實施旨在為低收入群體創造就業機會的項目。這些項目以提供財政援助和技術支持來幫助創造就業機會和商業機會，使低收入人群及貧困家庭臨時援助計劃受益者獲得就業安置。該計劃由衛生與服務部、兒童與家庭署及社區服務局負責具體實施。

該計劃的宗旨是:所資助項目均以培育低收入家庭獨立自主能力及低收入群體長期就業為目標，所創造的工作機會應支付能夠達到生存標準的工資并能提供職業發展機會，每個項目均應使獲益者擺脫政府援助獨立發展。

低收入群體工作機會計劃的實施，集中采用如下四方面的策略:一是發展新型商業企業，培訓和雇用貧困臨時援助計劃受益者和其他低收入群體;二是對現有企業提供財政和技術支持以擴大其規模，如幫助其改善市場服務，獲得合同、訂單或注資，使其進一步發展壯大;三是為符合資格的參加者在指定區域選定有發展潛力的行業，如家庭型的日托中心、圖文處理、醫療賬單開具、縫紉和文秘等;四是發展小型企業(雇用1-4名員工的企業)，如保潔公司、小型便利店等，可以解決一個以上人員的工作問題。針對第四種策略，社區服務局規定:只有該企業獲得足夠的合同或分包合同且有足夠的資金保證雇用一名以上全職員工到12個月以上，才能認定是一個可持續性發展的企業。

該計劃還規定，無論選擇何種策略，申請人均需將20%的資助款項用于對項目受益者的直接財政援助?？梢栽O立面向自謀職業者或小型企業的周轉貸款資金，或提供啟動資金幫助，如購買電腦等辦公設備、為員發放工資和開展培訓等。

該計劃要求，所有項目開辦的企業或設立的崗位均應位于失業率或貧困水平超過州或國家平均水平的地區。此外，優先考慮那些在最大程度上服務貧困家庭臨時援助計劃資助人群，雇用或幫助該群體實現長期就業的項目。同時，該項目致力于資助解決低收入群體能夠不依賴社會保障機制獲得獨立發展時應克服的個人或社區性障礙。其中，個人發展障礙包括:不識字，濫用毒品，沒有交通設施，無法提供孩子的監管，沒有生存技能，有犯罪、健康問題等;社區性障礙包括:缺少兒童保育費，無公共交通服務，無市場，無法獲得資金和保險服務，沒有足夠的就業服務和就業培訓等社會服務，犯罪高發區，醫療服務匱乏，環境惡劣，居住小區為廢物傾倒處，基礎設施不完備等。項目申請人應有實實在在的實施計劃、切實可行的實施步驟和完成計劃的時間表，并編制符合標準形式的財政計劃，確保通過嚴格的財政審核。

該計劃資助項目期限為3年，每年大約有10項撥款資助項目，最大資助金額為50萬美元。

(二)社區經濟發展委托撥款項目。該項目由1981年社區固定撥款法案及社區機會、責任制、培訓與教育服務法案設立，具體方法是:授權社區服務局在公平競爭的基礎上，將撥款授予私營的和非營利性的社區發展機構，為低收入群體創造就業及商業機會，從而幫助他們走上自我發展的道路。

社區經濟發展項目起源于20世紀60年代聯邦政府的“向貧困宣戰”運動，當時稱為特別影響項目。1967年，第一個項目在紐約布魯克林區貝福德伊福桑社區開展，撥款金額為700萬美元，項目要求為該社區4000名低收入居民提供就業培訓和工作。20世紀70年代，該項目被聯邦政府授權為:“通過特別項目使低收入社區居民在聯邦政府的援助下，在自助和調動整個社區資源的情況下，改善社區經濟，活躍社區社會生活，以至消除貧困，為居民謀求永久性的經濟與社會福利”。

20世紀80年代，國會設立了9項固定撥款，包括社區服務固定撥款。社區服務撥款法案將幾個項目整合為一個單獨的政府資助基金，并設立了社區服務固定撥款委托項目，由衛生與人民服務部、兒童與家庭署及社區服務局負責具體實施。

該項目的宗旨是:通過向社區發展機構撥款，促進低收入者以及貧困者在經濟上獨立自主。該項目每年大約有40-45個資助項目，最大撥款額為70萬美元。撥款可用于項目的啟動和規模擴張以及開發新產品和服務。這些撥款在吸引其他私人及公共投資方面起到了催化劑的作用，1美元撥款可吸引3-5美元的注資。資助項目包括企業孵化基地、購物中心、制造業和農業創新等，這些被資助的項目需為低收入群體帶來新的就業崗位與商業機會。項目受益者包括低收入群體的各類人群，如失業者、貧困家庭援助項目受益者、處于危險邊緣的青少年、居住公共住房者、殘疾人士、無家可歸者以及由監禁轉入社區的人員等。2009年此項目將低收入人群定義為處于貧困線或低于該線的家庭人員，覆蓋面有所擴大，2009年的貧困線為:1人家庭年收入10830美元，2人家庭年收入14570美元，3人家庭年收入18310美元，4人家庭年收入22050美元，5人家庭年收入25790美元，6人家庭年收入29530美元，7人家庭年收入33270美元，8人家庭年收入37010美元，8人以上家庭每增加一人增加3740美元。〔2 〕

項目的申請者應是私營的、非營利性社區發展機構，且在開發和經營社區發展項目方面有豐富經驗。社區發展機構應由社區居民、商業企業、公民領袖組成的董事會共同管理。2009年總資助金額為2910萬美元，平均撥款金額為61.9萬美元，單筆最大資助金額為80萬美元。〔3 〕

(三)《2009美國復蘇與再投資法案》中改善低收入群體就業的相關政策。2009年2月17日通過的《2009美國復蘇與再投資法案》中所涉及的款項，有825億美元是對低收入工人、失業者和退休人員的援助，其中400億美元用于失業救濟，39.5億美元用于一般性人員的就業及培訓，5億美元用于殘疾人的就業及培訓，4億美元用于就業服務?！?〕

實施該政策的具體措施是強化社區基金，用于資助非營利性機構，使其為美國經濟復蘇貢獻力量，幫助聯邦政府、州政府、地方政府以及印弟安部落政府，確?！斗ò浮分械南嚓P服務信息傳達到低收入群體、弱勢群體和那些消息閉塞人群。其重點是落實非營利性機構應對社區中有關經濟復蘇的事項，包括幫助低收入群體獲得并保住工作，取得更高工資待遇，獲得更好的工作與發展機會以及能盡快享受到州、聯邦政府的補貼、減免稅以及《法案》中規定的相關福利待遇，如求職培訓、教育培訓、第二語言提高、就業再培訓或綠色產業工作機會培訓及其他咨詢服務等;為促進低收入群體就業提供相關的保障性服務，如交通、孩子照管和緊急情況下的現金及食品援助等。

《法案》規定，資助的領頭機構將幫助非營利性組織在不景氣社區進行促進經濟復蘇的能力建設。領頭機構要特別關注不景氣社區中基層機構的能力建設，應致力于開展組織發展、項目開發、協作與社區參與及有效性評估等方面的重要工作;開展能力建設活動，旨在增強社區組織的持續發展及有效開展工作的能力，強化其服務能力、增強其協調能力，從而使其更好地為低收入群體提供服務，并努力幫助社區培養一支有活力、能持續發展的勞動力隊伍。如受領頭機構資助的非營利性組織，可以購買計算機、建設網絡中心，向低收入群體提供免費上網咨詢和信息服務。資助的資金可用于對當地勞動力的評估或用于其他在勞動者與雇主之間建立聯系的調研活動;也可用于建立資源索引，以幫助低收入群體享有和利用《法案》所提供的資源;也可建設一站式服務中心，為社區低收入群體提供免費的信息咨詢、就業指導;或用于與《法案》相關的福利申請和減免稅的申報等。

強化社區基金分為兩個獨立的撥款項目:一是非營利性機構能力建設項目，即一次性向有經驗的領頭機構撥款100萬美元，增強其參與經濟復蘇的能力，用于能力建設的培訓、技術支持和財政援助。其中至少 55% 的撥款應提供給項目伙伴，項目期限為兩年。二是州政府、地方政府和印弟安部落政府能力建設項目，即一次性向這些政府或其委托機構撥款25萬美元，用于提高其服務低收入群體的能力，項目期限為兩年。能力建設項目資金可用于以下三個領域:開展教育培訓，增強非營利性機構服務低收入群體的能力;提供技術支持，使非營利性組織有效應對社區經濟復蘇中遇到的各種難題;強化州政府、地方政府和印弟安部落政府及其委托機構的服務能力。通過這三方面的能力建設，旨在增強非營利組織對經濟復蘇的參與熱情，促進非營利性組織與政府機構的合作與互動，從而更好地應對社區中的經濟復蘇相關事項，尤其是幫助低收入群體保住或重新找到工作崗位。〔5 〕

三、美國促進低收入群體就業政策的特點

美國為促進低收入群體就業，從羅斯福“新政”時期開始，到20世紀90年代未的改革，以至進入21世紀之后面對新的挑戰所采取的政策，主要呈現出以下特點:

首先，政策調整的主要方向是注重實效，尤其強調實現低收入群體就業的可持續性。具體來說就是:使低收入群體能擺脫制約他們自主健康發展的一系列個人及社區因素，擺脫對政府社會保障制度的依賴，從而減輕社會保障的負擔，同時也能實現個人的獨立自主。

其次，對相關政策的效果進行監測和研究。行政管理與預算局(OMB)要求項目實施機構，要從實現就業、就業的持續、收入的增長和項目受益人數四個方面跟蹤項目實施的具體效果。衛生及人民服務部、兒童與家庭署的計劃辦公室，也委托思想庫城市研究所等研究機構評估項目的效果，進行低收入群體就業政策未來發展方向的調研。

最后，相關政策的實施大多數以社區為依托，主要依靠有經驗的非營利性機構，通過政府的撥款為低收入群體創造就業及商業機會。其強調所資助項目能幫助低收入群體實現長期獨立發展，同時也致力于改善低收入群體居住社區環境及強化社區的服務功能，以使他們獲得更好的就業機會。這樣不僅可以確保低收入群體獲得更好的就業服務，而且能從根本上促進他們就業的長期性和收入的增長。

當然，這些政策在實施中也存在著一些不可忽視的問題。一些項目由于資金有限，在擴大服務范圍時，出現了沒有將最有效的資源用于最急需人群等問題。勞動力投資法案取代工作培訓合作法案后，由于核心項目服務于所有勞動者，僅以強化和培訓項目面向低收入群體，該群體近年來受益人數在減少，能夠享受強化和培訓服務的低收入者從2000年的84%降到了2007年的53.7%。

他山之石，可以攻玉。我國“低收入群體作為改革代價的主要承擔者，生存狀況和政治地位最差”者， 〔6 〕理應受到政府和社會組織的特別關注和扶持。特別是在促進低收入群體就業方面，國家需要采取更加得力和有效的政策措施，確保這一“民生之本”。做好這方面的努力，對于“社會政治穩定”有極其重要的影響，對于“構建社會主義和諧社會是否能真正落到實處有直接影響” 。〔6 〕目前，我們采取的低層次和臨時性安置的就業舉措，應急性地解決了低收入群體眼前問題，但也會將低收入群體鎖定在經濟社會繁榮發展的邊緣，不利于實現其自主良性發展。為此，為低收入群體創造就業機會應著眼于幫助他們建立長期的發展目標，應以長期、可持續就業為重點，為他們提供自我發展的條件，使他們能夠逐步擺脫低收入的困境。政府應設立一些有針對性的長效項目，并加大此方面的投資力度。此外，美國強化社區服務功能，以社區為依托，將社區作為孵化器，以低投入項目為起點，幫助低收入群體克服資金短缺和經驗不足等就業障礙，也是值得我們借鑒的經驗。同時，由于我國在城市化高速發展過程中所處的國際環境與美國等發達國家明顯不同，而且具有人口多、發展不均衡等特點，所以相關的研究機構應深入實際進行調研，為制定符合我國國情的、針對低收入群體的就業政策提供有價值的咨詢。

參考文獻:

〔1〕Gao-HEHS.Multiple Employment Programs:Major Overhaul is Needed〔M〕.United States General Accounting Office Testimony， 1994.

〔2〕Federal Poverty Levels for 2009〔DB/OL〕. http//aspe.hhs.gov/poverty/09poverty.shtml.

〔3〕The Community Economic Development Discretionary Grant Program〔DB/OL〕. http://www.acf.hhs.gov/programs/ocs/ced/index.html.

〔4〕American Recovery and Reinvestment Act of 2009〔DB/OL〕. http://www.recovery.gov.

〔5〕Strengthening Community Fund， American Recovery and Reinvestment Act of 2009 〔DB/OL〕. http://www.recovery.gov.

〔6〕潘峰.低收入群體問題的“政治基尼系數”探討〔J〕.理論探索，2006，(1).

責任編輯周榮