英\\美壟斷產業放松規制改革的歷程及特點

摘要:壟斷產業改革的重要趨勢就是放松規制。20世紀70年代以來，美國、英國等成熟市場經濟國家紛紛對本國壟斷產業開始了放松規制的改革。從國際經驗來看，壟斷行業放松規制可使生產效率顯著提高，服務質量不斷上升，服務價格不斷下降。但中國在壟斷行業放松規制改革后，出現了以國際潮流相悖的現象，值得我們廣泛關注。

關鍵詞:英國;美國;自然壟斷產業;放松規制

中圖分類號:F276 文獻標識碼:A 文章編號:1003-3890(2010)03-0091-05

一、引言

壟斷行業改革在發達國家已有30余年的歷史。壟斷行業改革的一個重要趨勢就是放松規制，讓市場機制在更多的領域發揮資源配置的基礎作用(戚聿東、范合君，2009)[1]。放松規制意味著放松或者取消諸多規制條款，包括市場準入、退出、價格、投資、財務、會計等規制的一部分或者全部。放松規制的目的就是要通過競爭提供多種新的服務，降低資費水平，使收費體系多樣化，并促進技術革新等(植草益，1992)[2](。

20世紀70年代末期以來，美國、英國等成熟市場經濟國家在電信、電力、鐵路、民航、石油及天然氣輸送、煤氣、自來水等壟斷行業的規制出現了放松的趨勢，取得了良好的效果。在美國、英國的帶領下，其他國家爭相效仿，各國政府紛紛對本國壟斷行業與公用事業放松規制、引入競爭。改革使得傳統壟斷行業煥發生機活力，成為社會經濟發展和技術進步的重要引擎。表1描述了OECD主要國家在1975—2003年7個壟斷行業的規制總指數。由此可以看出，OECD主要國家從1982年開始了大規模放松規制改革歷程，主要壟斷行業的規制指數不斷降低，由1982年的5.07下降到2003年的2.22①。

二、美國放松規制歷程和特點

美國在20世紀70年代就開始了對壟斷行業放松規制的改革。美國民航行業從20世紀70年代末開始放松規制，1978年出臺了《航線放松規制法》，1981年取消線路規制，1983年取消了價格規制，并在1985年解散民航業規制機構——民用航空委員會(CAB)。表2描述了美國自1975—2003年民航、電信、電力、天然氣、郵政、鐵路以及公路7個主要壟斷行業的規制指數。由表2可知，近30年來，美國主要壟斷行業不斷放松規制，規制指數由1975年的3.7下降到2003年的1.4。

美國壟斷行業放松規制改革呈現出三個重要特征:

1. 不同行業放松規制改革時間不平衡。盡管，美國各行業都進行了放松規制的改革，但是各壟斷行業放松規制的時間是不平衡的。最早放松規制的行業是航空業，早在1978年，美國就出臺了放松規制的法律《Airline Deregulation Act》。考慮到電力行業技術的復雜性，美國的電力行業是最晚實施放松規制政策的。直到1996年《FERC Order 888》的出臺，美國才對電力行業實行大規模放松規制改革。

2. 不同行業放松規制改革力度不平衡。公路行業放松規制改革力度最大，規制指數從1975年的6.0下降到2003年的0.5;電信行業放松規制改革力度次之，規制指數從1975年的4.0下降到2003年的0.2。航空業改革力度也很大，規制指數由1975年的2.6下降到2003年的0。而鐵路、郵政、天然氣行業的放松規制改革力度不大，鐵路行業在1978年出臺《Staggers Act》的第二年出現了一次較大規模的放松規制(規制指數從1979年的3.8下降到1980年的3.0)，此后一直沒有明顯的放松規制跡象。郵政行業在1988年出現了一次較大規模的放松規制后(規制指數從1988年的4.2下降到1989年的3.7)，一直沒有明顯的放松規制的跡象。同樣天然氣行業也是如此。

3. 所有行業放松規制改革采取漸進式改革戰略。盡管公路行業與電信行業放松規制改革的力度很大，但是美國政府仍然采取的是漸進式改革戰略。雖然美國電信行業的規制指數從1979年的4.0一下子降到1980年的1.7，其主要原因在于美國1980年放松了電信行業進入規制，進入規制子指數由6.0驟降為0.4，但是市場結構規制子指數變化不大。由此可見，電信行業改革也采取的是漸進式改革戰略。

三、英國放松規制歷程和特點

英國壟斷行業也經歷了巨大的放松規制變革。表2描述了英國1975—2003年民航、電信、電力、天然氣、郵政、鐵路以及公路7個主要壟斷行業的規制指數的變化軌跡，從中可以看出，近30年來英國不斷放松對主要壟斷行業的規制，規制指數由1975年的4.8下降到2003年的1.0。

與美國放松規制改革相似，英國各壟斷行業放松規制改革的時間與力度也是不平衡的。最早放松規制的行業是郵政業，盡管其改革的進展十分緩慢。英國是世界上最早進行郵政改革的國家之一，早在1969年英國就成立了英國郵政公司，變為非政府機構;1981年郵政董事會成立，實行了董事會領導下的總經理負責制;2001年，英國郵政改組為公共有限責任公司，同時建立了郵政行業監管委員會和郵政用戶理事會，實現了郵政的政企分開，也實現了郵政所有者、監管者和經營者的分離。最晚進行改革的是鐵路行業，1993年英國政府才開始對鐵路行業實行改革，但是改革力度很大。英國各壟斷行業放松規制改革的力度也是不平衡的。放松規制改革力度最大的是電力行業，規制指數由1989年的6.0驟降至1990年的0.8，并迅速降為0。另外，鐵路行業、電信行業放松規制改革力度也很大，規制指數在短短幾年內迅速由6.0降至0.5左右。而郵政行業、公路行業放松規制改革的力度較小。特別是公路行業，近年來規制指數沒有任何變化。

雖然英國與美國在壟斷行業放松規制改革方面有許多共同點，但是英國卻走了一條與美國不同的道路。英國在幾個重要行業的放松規制改革采取的是激進式改革戰略。最典型的行業是英國電力行業，電力行業規制指數由1988年的6.0驟然降至1990年的0.8并最終降至0。英國電力行業從放松進入規制、民營化、行業縱向分離三個方面同時進行激進式改革，而同期美國電力行業在這三個方面的改革力度都不大。同樣，英國鐵路行業從1994年也開始了激進式的放松規制改革，規制指數由1992年的6.0迅速降至2003年的0.4。英國鐵路行業是從民營化、市場結構以及行業縱向分離三個方面同時進行激進式改革。而同期美國鐵路卻沒有進行放松規制的改革，規制指數一直保持在3.0。

四、國外壟斷行業放松規制的效果

伴隨著放松規制取向的壟斷行業改革，各國在壟斷行業紛紛引入競爭機制、放松規制，促使企業提高了效率、改進了服務、降低了價格，壟斷行業煥發了生機活力。在美國，壟斷行業放松規制改革所獲得的綜合收益異常巨大。美國消除進入規制和退出規制，放開價格，實行由市場來決定價格，從中獲得的總收益每年可達350億美元~460億美元(以1990年美元價格計算)(Winston，1993)[3]。由于放松了規制，消費者從更低的價格和更好的服務中獲得320億美元~430億美元的收益，而生產者可以從效率提高、降低成本中每年獲得30億美元的收益。Winston(1993)估計，單是從消除現有規制所造成的扭曲中獲得的附加收益每年就超過200億美元，甚至有證據顯示這些收益很可能被大大低估了(Winston，1998)[4]。

(一)效率提高

經濟合作與發展組織(OECD，1997)對其成員國壟斷行業放松規制的效果考察后發現，大多數情況下，實行市場準入和價格放開之后，靜態和動態效率都會得到提高[5]。OECD利用效率收益的特定行業評估，結合投入產出集合和一個包含互聯宏觀模型的動態模擬方法，對美國、日本、德國、法國、英國、荷蘭、西班牙以及瑞典進行檢驗，發現各國放松規制后勞動生產率與GDP都得到了提高。

以美國為例，美國各行業放松規制后的效率得到了很大提高，其中鐵路行業的成本下降了60%;管道天然氣行業的效率提高了24%。在此，筆者重點考察一下航空業放松規制的效果，放松規制使航空業效率得到很大提高。美國民航從20世紀70年代末開始放松規制，通過20年的實踐，美國航空機票價格總體下降了33%，全行業全要素生產率(FTP)提高了15%，安全系數也得到了很大的提高，服務質量也明顯改進。航空服務業的單位服務成本降低了約25%;勞動力成本也有所降低(美洲航空公司降低了17%;聯合航空公司降低7 24%) (Caves etc.，1981)[6]。其他國家或地區壟斷行業放松規制的改革也取得了良好績效。在歐洲，電力市場放松規制提供了巨大的獲利機會。英國電力放松規制使得生產力提高70%，同時使得特許經營契約價格降低18%~21%。

許多發展中國家也從放松規制中獲得了十分可觀的收益。例如，智利放松了長途電話市場的進入規制，使得長途電話費率降低了50%，接近美國長途電話費率。而在一些拉丁美洲國家，允許私人部門參與電信部門降低了新線路安裝的等待時間，從原來的最少兩年減少至只需要幾個星期。在布宜諾斯艾利斯的港口終點站，競爭使得收費降低了80%。在烏拉圭首都蒙得維的亞向多方開放港口業務使得生產率提高300%。而且所有這些成果都是在放松規制的一年內獲得的(Guasch，1996)[7]。

(二)價格的降低

經濟合作與發展組織(OECD，1997)對其成員國壟斷行業放松規制的效果考察后發現，大多數情況下，實行市場準入和價格放開之后，服務質量將會提高，價格則得以降低。電信產業方面，各個國家電信行業在放松規制后電信資費水平都下降了10%以上，其中英國電信資費水平下降了63%，芬蘭電信資費水平下降了66%;民航產業方面，各個國家民航業放松規制后的資費水平也下降了20%以上，其中英國與美國下降了33%。以美國為例，1984年對美國電話電報公司進行分拆之后，1996年美國的長途電話費率降低了70%以上(Taylor and Taylor，1993)[8]。美國貨車運輸業的平均單位成本從放松規制前1977年的30美分/每噸英里，降至放松規制后1983年的10美分/每噸英里(以1977年美元價格計算)。根據Winston(1993)的計算，1990年美國消費者從放松規制中獲得的收益大約有326億美元~430億美元。相反，規制使消費者福利損失嚴重，據估計鐵路和運輸機費率規制的年福利損失為10億美元~40億美元(以1977年美元價格計算)[3]。

五、對中國的啟示

中國也對壟斷行業不斷進行改革，積極探索適合中國國情的壟斷行業改革模式與路徑并取得了一些成績。如果從1994年中國電信領域聯通公司的成立算起，中國壟斷行業改革已經經歷了14年的歷程，取得了許多可喜成績。特別是進入21世紀以來，電力、電信、民航等行業旨在培育競爭市場結構的分拆重組改革得以大規模推進。經過多年的改革重組，部分壟斷行業初步形成了多家市場主體相互競爭的市場格局。但是，由于歷史原因，中國壟斷行業改革缺乏戰略性設計，具有偶然性、非連續性、不徹底性、反復性和非路徑依賴性等特點。同時，中國壟斷行業改革還剛剛起步，進展不一，效果還不顯著，與競爭目標相聯系的眾多深層次問題在相當大程度上還制約著改革的深入。中國對壟斷行業實行規制初衷是好的，但是近年來的規制效果卻與規制初衷恰恰相反。中國(海南)改革發展研究院進行的《“改革進程評估與展望——2006”中國改革問卷調查報告》中對壟斷行業改革的評價最低:66.28%的專家認為沒有進展;10.95%的專家甚至認為有所倒退。事實上，對壟斷行業的規制會產生許多不利影響:規制導致企業的低效率，不利于經濟增長與國際競爭力的提高;規制導致行政壟斷、造成巨大經濟損失，根據胡鞍鋼(2001)的估計中國壟斷產業的壟斷租金大的令人發指，約為1 300億元~2 020億元，約占國內生產總值的1.7%~2.7%;規制導致壟斷行業員工的過高收入，不利于社會穩定;規制導致產品價格高而質量低，加重了居民特別是貧困居民負擔[9]。

中國規制改革總的來講是要順應世界潮流而放松規制，制止目前強化規制的傾向。目前，中國政府1年需要完成行政規制28 000件，而日本只有2 800件，韓國3 000件(杜鋼建，2005)[10]。由此可以想象中國政府規制成本之高昂。對壟斷行業而言，國有制和加強規制是相互替代的兩種手段。但在中國，壟斷行業的運營既保留純粹的國有制(國有獨資公司)，同時又是加強政府規制，可謂雙管齊下。面對國外放松規制的浪潮，中國也應該順應國際潮流，總體上采取放松規制取向的改革。面對“市場失效”和“規制失效”這種“甘瓜苦蒂、天下物無全美”的境地，我們只能采取“兩害相權取其輕”的態度，寧可容忍“市場失效”，不一定非要進行規制不可。正如美國前總統里根在其執政時期在“12291號總統令”中所提出的:除非管制條例對社會的潛在收益超過了社會的潛在成本，否則管制行為就不應該發生(維斯庫斯，2004)[11]。面對規制中的“俘獲”現象和規制導致的“設租與尋租”現象，規制的初衷未必能夠實現。對此，薩繆爾森曾深刻地總結到:“盡管經濟規制帶給消費者常常是很低劣的服務，但立法人員投票通過對行業的規制，卻是出于一種真誠的信念，相信規制有利于公眾利益，能防止在消費者之間實行價格歧視并保證普遍和規范的服務。但浪費之路就是用這種良好的意圖鋪成的，這些計劃經常是損害了而不是幫助了消費者”②。而令人擔憂的是，在政府機構精兵簡政的同時，眾多政府部門又以政府規制機構的身份再現。難道有一個特殊行業就需要一個特殊的規制機構嗎?在金融領域，銀監會、證監會、保監會等規制機構一個接一個地成立;在電力領域，撤消了電力工業部，成立了電監會。更是有人主張，要在現有有關政府部門的職能基礎上分離并成立電信管制委員會、鐵路管制委員會，等等③。照這樣改革的話，每一個行業，都既有一個主管部門，又有一個監管(規制)部門，政府部門豈不是越改越多?壟斷行業領域，國外的趨勢是放松規制，中國似乎是加強規制的趨勢，這樣豈不是與改革的初衷背道而馳。因此，中國壟斷行業改革的方向是放松規制而不是加強規制(范合君，2009)[12]。加強規制是與世界潮流背道而馳的，而且也與中國國情與現實不符。

注釋:

①Conway， P.， V. Janod， and G. Nicoletti 在Product Market Regulation in OECD Countries， 1998 to 2003[R](OECD Economics Department Working Paper， No 419) 一文中詳細描述了規制指數的定義及計算方法。規制指數的范圍在0—6，規制指數越大表示規制強度越大。

②薩繆爾森等:《經濟學》(上冊)，首都經濟貿易大學出版社，1996年版，第644頁。

③國務院發展研究中心重點研究報告《改革攻堅30題:完善社會主義市場經濟體制探索》就是這種主張。

參考文獻:

[1]戚聿東，范合君.放松規制:中國壟斷行業改革的方向[J].中國工業經濟，2009，(4).

[2]植草益.微觀規制經濟學[M].北京:中國發展出版社，1992.

[3]Winston，Clifford.Economic Deregulation:Days of Reckoning for Microeconomists[J]. Journal of Economic Literature， 1993(3):1263-1289.

[4]Winston，Clifford. U. S. Industry Adjustment to Economic Deregulation[J]. Journal of Economic Perspectives， 1998(3):89-110.

[5]OECD. OECD Report on Regulatory Reform[R]. Paris: OECD，1997.

[6]Caves.D.W，L.R.Christensen and J. A.Swanson .Productivity Growth， Scale Economies and Capacity Utilization in US Railroads:1955-74，[J] American Economic Review， 1981(5):994-1002.

[7]Guasch， J. Luis. Lessons for Port Reforms， in New Port Policies in Latin America and Caribbean， eds. J. L. Guasch and Leandre Amargos， New Press， Barcelona， Spain ，1996.

[8]Taylor.W.E and L.D.Taylor. Post Divestiture Long-distance Competition in the U.S[J]，American Economic Review， 1993，(2):185-190.

[9]胡鞍鋼.腐敗:中國最大的社會污染[J].國際經濟評論，2001，(2).

[10]杜鋼建.政府職能轉變攻堅[M].北京:中國水利水電出版社，2005.

[11]【美】維斯庫斯等.反壟斷與管制經濟學(第3版)[M].陳甬軍譯.北京:機械工業出版社，2004.

[12]范合君.中國自然壟斷產業放松規制改革戰略選擇[J].河北經貿大學學報，2009，(5).

責任編輯:孫 飛

責任校對:學 詩

Course and Characteristics of Monopoly Industries Deregulation Reform in UK and USA

Fan Hejun

(School of Business Administration， Capital University of Economics and Business， Beijing 100026， China)

Abstract: Deregulation is the important trend of natural monopoly industries reform. Since the 1970's， mature market-oriented economy countries， such as American and England， set out to carry out the deregulation reform on national monopoly industries. The deregulation on monopoly industries can improve the production effiency remarkably， upgrade the service quanlity and decrease the service price increasingly. But in China， there is the opposite phenominon with the international trend after the deregulation reform on the monopoly industries， which worth us concerning widely.

Key words: England; A merican; natural monopoly industries; deregulation