宋元“定額制”及其流弊分析

摘 要:“定額制”是宋元時期重要的官營工商業(yè)政策，實行“定額制”的目的是為了保證財政收入的穩(wěn)定性，實現(xiàn)國家財政收支平衡。由于財政的內(nèi)在運行機制使宋元“定額制”執(zhí)行中呈現(xiàn)強制性與不獨立性的特征。而造成缺乏獨立性的原因則是經(jīng)濟運行鏈?zhǔn)浇Y(jié)構(gòu)中出現(xiàn)的委托—代理問題和經(jīng)濟運行中的尋租行為。

關(guān)鍵詞:定額制;獨立性;鏈?zhǔn)浇Y(jié)構(gòu);委托—代理;尋租

中圖分類號:F129 文獻標(biāo)識碼:A 文章編號:1003-3890(2010)04-0082-04

一、引言

理論界對宋元“定額制”的研究成果較為豐富，諸學(xué)者以不同視角進行了探討。如在官營手工業(yè)方面，徐東升對宋代官營手工業(yè)定額管理制度進行考察，具體說明“定額制”下的勞動分工和人員定額、產(chǎn)量定額和勞動管理，并分析了“定額制”的配套措施和激勵機制[1];鄭學(xué)檬則對元代官營手工業(yè)的“定額制”進行探討，具體探討了“定額制”對工人的勞動時間、勞動質(zhì)量以及對官員的管理問題[2](P365)，研究的重點仍集中在“定額制”制度本身;閻明恕則在官營酒業(yè)中對兩宋各地曲院、酒務(wù)的年上繳課額上提出了自己的研究觀點[3]。總之，諸位前賢在對“定額制”的研究中，多基于對制度及管理層面的討論，試圖說明“定額制”的具體運行情況。而對“定額制”產(chǎn)生原因的分析較少，尤其對“定額制”流弊的探討尚乏深入，至于對“定額制”流弊產(chǎn)生的經(jīng)濟學(xué)分析及對現(xiàn)實經(jīng)濟運行的鏡鑒意義更是無人觸及。

二、“定額制”及其流弊

(一)“定額制”及其成因分析

官營工商業(yè)的目的是為了增加國家財政收入。我們以宋代財政數(shù)據(jù)來說明，熙寧十年(1085年)，“兩稅收入中米1 788.7萬石”，“征榷等收入中商稅868.8萬貫、酒稅786.5萬貫、茶稅202.9萬貫、金10.7萬貫、銀21.5萬貫、銅365.1萬貫”。從中可知，兩稅和鹽、茶、酒等禁榷收入是宋代財政收入的兩大支柱，工商稅收入也很可觀。并且，征榷收入中，禁榷收入不斷增長，從至道末年(997年)占全國總收入的32.66%增至熙寧十年(1085年)的67.78%。官營工商業(yè)重要的財政作用由此可見一斑[2](P268)。

而“定額制”產(chǎn)生的具體原因是財政支出的確定性和財政收入的不穩(wěn)定性。第一，財政支出的確定性。宋代財政支出至少有兩部分是比較固定的，一是官俸與軍費，二是戰(zhàn)爭賠款。官俸與軍費方面，“宋真宗時，內(nèi)外兵員九十一萬二千，朝廷供養(yǎng)的宗室、吏員為九千七百八十五人。到宋仁宗天寶以后，大量招募兵員，有軍隊一百二十五萬九千，宗室、吏員有一萬五千四百四十三人”[4]，這些人員編制都是比較穩(wěn)定，其俸祿也具有相對穩(wěn)定性;戰(zhàn)爭賠款方面，宋真宗景德年間與遼軍在澶州議和，結(jié)果宋朝每年給遼貢絹二十萬匹，銀十萬兩。宋徽宗時期，請金兵攻打燕京，之后每年以一百萬貫錢從金軍手中贖回燕京[4]。這些僅為宋時戰(zhàn)爭賠款的一小部分，但戰(zhàn)爭賠款數(shù)額都是事先確定的，在財政支出上也需預(yù)先安排;第二，財政收入的不穩(wěn)定性。政府土地流失，財政收入的穩(wěn)定性受到影響。如上所述，宋代時兩稅收入下降，禁榷收入比重上升。這與宋時的土地流失、土地兼并有關(guān)。兩宋實行的“兩稅法”以夏、秋兩季征收，一般按畝征收，秋稅時每畝大致在五六升之間[1](P253)。由上可知，如果兩稅收入所占比例較大，就具有穩(wěn)定財政來源的作用。但在宋太宗至道二年，太常博士、直史館陳靖上書皇帝說:“京畿周圍二十三州，幅員數(shù)千里，開墾土地不過十之二三，開墾的土地中又有十之五六不納稅[5]”。再加上地主豪強大量兼并土地、隱田漏稅，宋真宗時丁謂曾經(jīng)指出:“二十而稅一者有之，三十而稅二者有之”。這使得稅賦收入大量減少，北宋國家財政陷入極度困難的境地[6](P8)。因此，兩稅對財政收入的穩(wěn)定性作用下降，在此背景下，官營工商業(yè)承擔(dān)起穩(wěn)定財政收入的作用。官營工商業(yè)的“定額制”也自然產(chǎn)生，“定額制”的產(chǎn)生實際上是為保障國家的財政收入，這是兩宋采用“定額制”的真正成因。

(二)“定額制”內(nèi)在機制及其流弊

資源的最優(yōu)化配置可在市場中實現(xiàn)，而市場機制充分作用的前提條件之一是市場主體的獨立性。市場主體即市場經(jīng)營者的獨立性，體現(xiàn)在其擁有獨立的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)上，具體包括生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)、投資決策權(quán)、資金支配權(quán)、原料及產(chǎn)品購銷權(quán)以及人事調(diào)動權(quán)等[7](P105)。然而，政府財政性具有強制性，帶有很強的行政干預(yù)性，很難使個人和市場經(jīng)營者擁有自主權(quán)，同時財政性也決定了“定額制”各主體必然缺乏獨立性。這都與資源最優(yōu)化配置的要求相背離，從而造成“定額制”的種種流弊。

1. 強制性。宋時商品的“定額制”主要在專賣領(lǐng)域?qū)嵭小Ｙu制度的基本特點是政府依靠行政和法律手段對相關(guān)產(chǎn)品產(chǎn)、供、銷的某些環(huán)節(jié)實行壟斷，對私人生產(chǎn)經(jīng)營活動進行排斥或限制，專賣制度下商品的買賣受到較多行政干擾，生產(chǎn)者生產(chǎn)的產(chǎn)品，如鹽、茶等不能自由買賣，必須賣給政府，接受政府的定價;消費者所需鹽、茶等商品不但價高，而且會受到強制攤派的困擾。“定額制”的運行中，為了增加財政收入，根據(jù)定額的完成情況對有關(guān)官員進行考課，實施獎懲。考課方法有兩種:一為增虧分數(shù)制。只要定額增至一定分數(shù)就有相應(yīng)的獎懲，這就使得在執(zhí)行“鹽”的定額中，無論是實行“鹽行制”，或是“計口受鹽”的地區(qū)，歲終負責(zé)定額的都轉(zhuǎn)運使常把銷售不了的食鹽強制讓各路府州縣攤銷給百姓，將收入如數(shù)上繳[1](P277)。財政強制性下的定額制度使社會個體受到損失，此一流弊;另外，在考課方法上實行殿最制。就是對完成定額最好與最差的兩者進行獎懲，此一制度因獎懲面太窄，對官員的激勵效果并不大，影響到官員的積極性。

2. 不獨立性。財政機制運行下的不獨立性在宋代官營手工業(yè)中表現(xiàn)的尤為突出。兩宋時，官營手工業(yè)對人員和產(chǎn)量均規(guī)定一定的定額，“定額制”的實施配有相應(yīng)的懲罰措施和激勵機制，涉及到生產(chǎn)的各個環(huán)節(jié)，是一個相當(dāng)完備的管理系統(tǒng)。制度本身是為了保證和提高生產(chǎn)效率，但實施的結(jié)果卻是與愿望背道而馳，出現(xiàn)了諸多嚴重弊端，如生產(chǎn)效率低下，產(chǎn)品質(zhì)量低劣等。筆者認為，產(chǎn)生這一結(jié)果的原因是由于官營手工業(yè)“定額制”運行的不獨立性。

首先，資本不獨立。宋代財政支出項目中有官營工商業(yè)的款項[6](P132)，這說明官營工商業(yè)的資本來源的財政性質(zhì)。下面我們從“定額制”生產(chǎn)的原料來源、官員俸祿、工人錢糧以及所產(chǎn)生利潤的去向來具體說明。從原料來源看，“工部負責(zé)的城郭、宮室等修繕及舟車、器械、錢幣制造等所需物料，多半來源于購買，所需的款項是每年一度編制預(yù)算，上報三司的度節(jié)，經(jīng)審核后，撥款采購[8]”。這說明原料來源是一種財政性調(diào)撥，不是官營手工業(yè)的獨立采購;在“定額制”下，工人的錢糧供應(yīng)掌握在上級部門手中，是固定的，該單位的主管官員無權(quán)擅自增減[1](P300);至于“定額制”的管理人員(官員)俸祿更是財政支出的一部分;產(chǎn)生的利潤全部被財政吸收，并沒有擴大再生產(chǎn)的資金分配，來年資金再由財政劃撥。可見，官營工商業(yè)并不具有獨立的資本支配權(quán)。

其次，經(jīng)營者不獨立。“定額制”下的管理者不是獨立的以經(jīng)濟效益為導(dǎo)向的經(jīng)營者，而是與財政相關(guān)的戶部、工部、兵部等系統(tǒng)的朝官及州縣官員。他們作為委托人不擁有合法的剩余索取權(quán)，從制度中能獲得的效用主要是政府財政收入的增長以及由此帶來的政績[9](P109)。這些官員是官營手工業(yè)的具體管理者和指揮者，也是“定額制”的具體實施者。官員的不獨立性體現(xiàn)在兩點:第一是任用的政治性;第二是執(zhí)行“定額制”的約束性。

官員作為選擇者缺乏關(guān)于候選經(jīng)營者的充分信息，缺乏充分的能力和經(jīng)歷去識別真正高能力的經(jīng)營者[9](P116)。這些官員又都是戶部、工部、兵部系統(tǒng)內(nèi)的官員，使得有些不勝任者被任用。南宋紹興初，提點軍器所言:“從來差到監(jiān)造官，往往系是在部之人，素不諳曉軍器樣制，止是據(jù)憑工匠造作，其間不如法者，亦莫能知。”[1](P306)不勝任者被任命，說明和政治有關(guān)，也表明官營工商業(yè)不具有獨立的勞動人事調(diào)動權(quán)。這樣的官員任用方式直接導(dǎo)致手工業(yè)作坊的產(chǎn)品質(zhì)量低劣，生產(chǎn)成本居高不下。“紹興三十二年(1162年)閏二月二十四日，樞密院機速房言:近來軍器所給到弓弩，鎧甲，往往經(jīng)時未久，已皆損壞，不堪使用，緣監(jiān)官多為貴戚勢要子弟為之，將手高匠人另外出買工錢入己，故縱減剋、偷盜作料，出外捐惰，止令老弱之人充工匠，遇軍器元額未敷，卻將損壞弓弩量行修整。”)[2](P306)據(jù)此，我們不難看出政府任用官員(企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者)的弊端。

最后，勞動力不獨立。“定額制”下手工業(yè)作坊中的勞動力大部分是工役制下各種名目的工匠，程度不同地受到超經(jīng)濟強制，勞動積極性不高。雖有技術(shù)等級制及激勵機制，但和受雇傭與民營手工業(yè)以及自己開業(yè)相比，勞動收益低，而且身份不自由，地位低下。相比之下，民營鹽業(yè)中往往是雇傭關(guān)系，“算索工直”，說明雇工報酬是事先約定的。他們同雇主是一種貨幣關(guān)系，不存在依附于主人的情況，人身自由度及工作的積極性較在“定額制”下高。因此，工匠存在逃亡的現(xiàn)象。南宋紹興十六年(1146年)三月二十八日，提轄制造御前軍器所言:“萬全作坊人匠數(shù)年以來，往往厭倦工役，將身逃走。”)[1](P306)工匠逃走，官員為完成定額而招募新工匠又往往影響產(chǎn)品質(zhì)量，政府需要采取各種強制措施才能聚集勞動力。

三、“定額制”流弊形成的經(jīng)濟學(xué)分析

為了辨明宋元“定額制”存在的弊端，我們有必要對其進行理論分析。為便于分析，我們進行了一定的主體抽象與假設(shè):第一，政府，是財政主體，以賦稅作為政府機器的經(jīng)濟基礎(chǔ)，力求達到優(yōu)化資源配置、公平分配及經(jīng)濟穩(wěn)定和發(fā)展的目標(biāo)[5](P25);第二，預(yù)算，是政府的基本收支計劃，反映政府的財政收支狀況[5](P337)。具有精確性、年度性等特點，包括預(yù)算的預(yù)測、預(yù)算的執(zhí)行、預(yù)算的監(jiān)督等環(huán)節(jié)[6];第三，資本，是經(jīng)政府預(yù)算用于政府投資性支出，以增加財政收入和促進經(jīng)濟增長為目的的資金[5](P337);第四，官員，是政府部門實施者，以其職位追求經(jīng)營報酬、權(quán)力、榮譽及社會地位的最大化[7];第五，企業(yè)，是經(jīng)濟運行的微觀主體，通常指從事一定財物生產(chǎn)和提供勞務(wù)的組織，追求企業(yè)利潤的最大化[8];第六，官營金融系統(tǒng)，以財政撥款為原始資本來源，并以企業(yè)模式運作，向企業(yè)提供貸款并對財政收入有所貢獻[9](P308)。根據(jù)上面的假設(shè)，抽象出“定額制”的經(jīng)濟運行模式，如圖1所示:

在“定額制”下，政府通過預(yù)算提供資本，官員進行具體的企業(yè)管理，生產(chǎn)要素從政府依次序運行到企業(yè)，形成一條鏈?zhǔn)降倪\行模式。可以得出鏈?zhǔn)浇Y(jié)構(gòu)的三個局限性:第一，鏈?zhǔn)浇Y(jié)構(gòu)各環(huán)節(jié)會造成經(jīng)濟效率的損耗。政府以官員進行企業(yè)的具體管理，存在委托—代理關(guān)系。由于代理人的多目標(biāo)與政治風(fēng)險、信息的多層隔膜，使得政府代理和委托機制中涉及的梯級越多，代理環(huán)節(jié)越多，監(jiān)督成本越高，效率越差[10](P88)。這與現(xiàn)今國有企業(yè)的委托—代理情況類似，國有企業(yè)的委托代理依次經(jīng)過股東、國家、下級部門、主管部門、股東大會、董事會、經(jīng)理部門，經(jīng)歷六次委托代理，各代理人可能會偷懶、傳遞虛假信息、隱瞞企業(yè)經(jīng)營真相、也可能利用國家委托的資源謀求私利[10](P327)。第二，各主體相互制約，缺乏獨立性。以資本環(huán)節(jié)為例，資本數(shù)額受政府預(yù)算制約，財政預(yù)算的預(yù)測是否準(zhǔn)確、財政預(yù)算是否切實執(zhí)行、財政監(jiān)督是否有力均會對資本產(chǎn)生影響。資本的固定性制約了官員經(jīng)營的自主性，無法根據(jù)現(xiàn)實的經(jīng)濟情況來調(diào)整生產(chǎn)資料的投入。第三，缺乏擴張的動力源泉，限制各方利益最大化的實現(xiàn)。固定的資本數(shù)額使得各主體間為零合博弈，損耗導(dǎo)致資本量減少，某一主體利益的擴張會導(dǎo)致其他主體利益受損。

這里解決問題的思路有兩個:其一是盡量縮短鏈?zhǔn)浇Y(jié)構(gòu)的長度，減少經(jīng)濟效率的損耗;其二是增強各主體獨立性，均衡各主體追求利益最大化的要求。為此，我們建立了能夠克服“定額制”下經(jīng)濟運行鏈?zhǔn)浇Y(jié)構(gòu)之弊端的平面結(jié)構(gòu)模型(見圖2):

政府通過官營金融系統(tǒng)以貸款形式向企業(yè)提供資金。官員側(cè)重于資本領(lǐng)域的運行，不從事企業(yè)具體管理，并以其掌控的權(quán)力從企業(yè)的發(fā)展中取得部分利益。由圖2可知，資本直接與企業(yè)結(jié)合，減少層層代理的損耗。官員限定于資本層面，即使有“尋租”現(xiàn)象也不致于對企業(yè)具體經(jīng)營產(chǎn)生影響，企業(yè)的獨立性有所增加。此時企業(yè)起到經(jīng)濟發(fā)展的動力源泉作用，企業(yè)擴張，官員既得利益在企業(yè)擴張中得以實現(xiàn)，政府除官營金融系統(tǒng)的貸款利息收入外，稅收也隨企業(yè)的發(fā)展而增長，從而保證了財政收入的增加。

四、“定額制”流弊對現(xiàn)實經(jīng)濟運行的鏡鑒意義

他山之石可以攻玉，前車之覆，后車之鑒。通過對宋元“定額制”及其流弊的分析，我們不難發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)實經(jīng)濟運行中國有企業(yè)在經(jīng)營模式和管理體制上確與宋元“定額制”有某些相似之處，宋元“定額制”的某些弊端也在國有企業(yè)的運行中得以體現(xiàn)。因此，以史為鑒，我們在分析宋元“定額制”及其流弊的基礎(chǔ)上得出其對現(xiàn)實經(jīng)濟運行的鏡鑒意義:第一，經(jīng)濟運行的鏈?zhǔn)浇Y(jié)構(gòu)各環(huán)節(jié)經(jīng)濟損耗多，辦事效率低，政府為增加財政收入而介入企業(yè)具體管理，將導(dǎo)致鏈?zhǔn)浇Y(jié)構(gòu)長度的增加，嚴重影響經(jīng)濟運行的效率與效益產(chǎn)出;第二，官員即得利益需得到保證，但其不應(yīng)參與具體的企業(yè)管理，其工作職責(zé)應(yīng)側(cè)重于對企業(yè)獨立運行的資金等外部環(huán)境的維護;第三，企業(yè)獨立性增強有利于企業(yè)擴張，財政收入的增長應(yīng)建立在企業(yè)的發(fā)展之上，保證財政收入穩(wěn)定就需首先保證企業(yè)運行環(huán)境的穩(wěn)定性和企業(yè)運行的獨立性。

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責(zé)任編輯:孫飛

責(zé)任校對:關(guān) 華

Advantages and Disadvantages Analysis on the Quota System in Song and Yuan Dynasties

Chen Yipeng1， Zhang Zengqiang2

(1. Business School， Hebei University of Economics and Business， Shijiazhuang 050061， China;

2. Periodical Room， Hebei University of Economics and Business， Shijiazhuang 050061， China)

Abstract: The \"Quota system\" is one of the major policy in the state-run industrial and commercial institutions in order to ensure the stability of financial revenue and maintain the balance between income and expenditure. The internal financial mechanism has resulted in the mandatory and dependent implementation of the quota system. The agent-proxy problem and the rent-seeking behaviors in the chain structure of economical operation are the causes of the dependent system.

Key words: the quota system; independence; chain structure; agent-proxy; rent-seeking