社會保障對中國城鄉收入差距影響的初步研究

摘要:長期以來，中國農村社會保障始終處于社會保障體系的邊緣，廣大農民一直游離于社會的保障網之外，突出表現在社會救濟方面和社會保險方面。中國城鄉社會保障差異與不斷擴大的城鄉收入差距密切相關。因此，應統籌城鄉社會保障制度，完善農村社會保障制度，進一步縮小城鄉收入差距。

關鍵詞:城鄉收入差距;社會保障;城鄉二元結構

中圖分類號:F120.4文獻標識碼:A 文章編號:1003-3890(2010)06-0020-04

近年來，中國居民收入分配差距不斷擴大的事實引起人們越來越多的關注。中國國民收入分配格局失衡，收入分配差距不斷擴大，貧富差距從改革開放初期的4.5∶1擴大到現在的12.66∶1①。收入分配差距主要表現在城鄉差距、地區差距、行業差距和個體差距四個方面，其中尤以城鄉差距的表現最為突出。

一、城鄉收入差距的現狀

筆者根據《中國統計年鑒》整理的城鎮居民人均可支配收入和農村居民人均純收入情況，以及由兩者的比值計算出的城鄉收入差距(見表1)。從統計數據可以看出，城鄉居民收入均呈現逐年增加的趨勢，但城鄉收入差距基本也逐年擴大，僅在2004年、2008年有很小幅度的下降，2008年，城鎮居民的人均收入是農村居民的3.31倍，城鄉收入差距巨大。

造成城鄉收入差距擴大的原因是多方面的，而其中社會保障是重要原因之一。社會保障作為社會的“安全網”、“穩定器”，其重要作用之一就是對居民的收入進行再分配，調節收入分配差距。通過轉移支付，社會保障可以在一定程度上調節各階層之間的收入差距，減少貧困現象，縮小經濟發達地區與落后地區的收入差距。然而現階段中國社會保障在縮小城鄉收入差距方面并沒有發揮應有的作用。

筆者根據《中國統計年鑒》整理出城鄉居民轉移支付前后收入狀況(見表2)。根據《中國統計年鑒》的說明，農村居民的轉移支付收入指農村住戶和住戶成員無須付出任何對應物而獲得的貨物、服務、資金或資產所有權等，不包括無償提供的用于固定資本形成的資金。一般情況下，其是指農村住戶在二次分配中的所有收入。城鎮居民的轉移支付收入包括社會保險和社會救濟收入以及非再分配性收入。在中國，社會保障收入占了居民轉移支付收入的大部分，因此，筆者用轉移支付收入近似地代替社會保障收入，觀察城鄉居民轉移支付前后的收入狀況，分析社會保障在縮小收入差距方面的作用。圖1和圖2是根據表2的數據所得城鄉居民轉移支付前后收入變化以及轉移支付前后收入差距變化情況，從中可以清晰地看出，轉移支付后城鎮居民的人均收入有了較大提高，而農村居民轉移支付前后收入相差無幾。轉移支付(此處指社會保障)不但沒有縮小收入差距，反而使本來已經很大的城鄉收入差距進一步擴大。

二、中國社會保障制度的城鄉差異

(一)城鄉二元的社會保障制度

目前中國社會保障加大城鄉收入差距的主要原因在于社會保障制度的城鄉二元性。中國于1951年頒布《中華人民共和國勞動保險條例》，建立起了面向城鎮企業職工的社會保險制度，1953年又擴大了勞動保險的范圍，提高了某些待遇標準。1955年末，國家工作人員的社會保險建立齊全。文革中，社會保險遭到破壞，社會保險演變為企業保險，由企業負擔職工的生老病死。而這一時期農村只有自然災害救助、五保制度和合作醫療，并沒有正式的社會保障。可見在建國初期，中國的社會保障就已經表現出城鄉的差異。

改革開放后社會保障體系開始重建，在城市建立起了城鎮職工基本養老保險、城鎮職工基本醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險和最低生活保障等社會保障制度。而在農村，合作醫療瓦解后沒有建立起新的醫療保險制度，農民享受不到政府提供的任何形式的醫療保障，同時農村的養老保險在1991年部分試點后又停滯下來，農村僅有五保供養在發揮作用，農村社會保障制度較城市存在很大的差距。

進入新世紀，中國城市的社會保障制度得以發展完善，城鎮居民基本醫療保險、醫療救助等制度得以建立健全，而農村的社會保障制度仍然處于較低水平，新型農村合作醫療和醫療救助制度在農村建立起來，但其保障水平偏低，同時農村的養老保險制度依然很不完善，城鄉在社會保障制度上仍然存在較大差距。1991-2001年中國城市社會保障支出占GDP的比重平均為15%，已經達到了某些發達國家20世紀70年代的社會保障水平，而農村只有0.18%;2001年城市人均社會保障支出為1 324元，而農村人均只有13.2元，城市人均社會保障支出是農村的100倍②。2008年參加農村養老保險的人數僅5 595.1萬人，覆蓋面很小;新農合的覆蓋率較高，但待遇水平較低，難以滿足農村居民的需要。

城鄉社會保障制度在內容及覆蓋面和待遇水平方面均有較大差距，農村居民享受不到完善的社會保障，面臨巨大的生活負擔和返貧致貧的風險，城鄉二元的社會保障制度加大了城鄉收入差距。

(二)現行農村社會保障制度存在不足

當前城鄉社會保障制度的二元特征擴大了城鄉收入差距，農村社會保障制度的不完善，制度設計的不合理，又降低了農村社會保障制度調節收入差距的作用，也在一定程度上加大了城鄉收入差距。

目前在農村開展的新型農村養老保險和新型農村合作醫療都是農民自愿參保，自愿參加的結果是有支付能力的農民參加保險，而貧困的農民無力繳費，無法享受保險待遇。同時，只有農民先履行了繳費義務，政府才會予以補貼，這樣的規定帶來的問題是富裕的農民有條件參保，可以得到政府的補貼;而貧困的農民無力參保，因而也無法享受政府補貼。

新農保設置了個人賬戶，新農合設置了起付線，這在農村居民內部產生新的不公平。高收入者個人賬戶積累多，養老待遇高，也容易跨過新農合的起付線而進入共付部分;而低收入者個人賬戶積累少，也難以跨越新農合的起付線。因而低收入者雖然繳納了費用，卻難以享受較高的養老和醫療待遇，他們的醫療費用支出多是個人自付，這顯然對農村貧困人口不利。

新農保、新農合和五保供養的待遇水平低，難以滿足農村居民的實際需要。新農保的基礎養老金僅為每人每月55元，這一標準明顯偏低，對農村居民的轉移支付作用小。新農合的住院費用平均實際補償只有25.7%，一旦農民患大病住院，仍要自付很高的醫療費用。由于資金有限，僅有15%的保障對象能夠獲得60%以上的醫療費補償③。很多特困家庭連二三百元都難以自付，所以即使參加合作醫療，在較低的補償比例下也難以利用合作醫療所提供的服務。

三、縮小城鄉收入差距的社會保障措施

(一)統籌城鄉社會保障制度

黨的“十六大”提出了統籌城鄉發展的要求。統籌城鄉社會保障制度是統籌城鄉發展的重要內容，是落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的要求，有利于提高貧困人群尤其是農村居民的收入水平，縮小城鄉居民收入差距。

中國城鄉二元的社會保障制度由來已久，其存在有特殊的經濟和社會原因，目前中國的城鄉經濟社會發展仍存在較大差異，統籌城鄉社會保障制度不可能一步到位，不可能城鄉同一標準。現階段需要針對城鄉社會保障制度的不同特點和發展層次，有針對性地加強社會保障體系的建設，加強對社會保障的宏觀問題的研究，擴大社會保障的覆蓋面，使全體國民機會平等地享受社會保障制度，探索適合農民工的保障模式，完善農民工的社會保險轉移接續政策，提高統籌層次。城鄉社會保障的內容和待遇標準可以根據各地的實際和居民的需要而確定，之后隨著經濟和社會的發展逐步提高農村的社會保障水平，有步驟、分階段地實現城鄉社會保障制度的統一。

(二)完善農村社會保障制度

中國城鄉二元社會保障的主要表現在于農村的社會保障制度不健全，因此今后需要著重加強農村社會保障制度的建設。

1. 完善農村社會救助制度。社會救助是社會保障的最后一道安全網，對保障貧困人群的生活有重要作用。中國目前農村的社會救助制度存在的主要問題是救助標準偏低。完善中國農村社會救助需要提高貧困線，擴大救助對象的范圍，提高救助標準，保障貧困人群的最低生活，體現社會公平的原則。同時需要加大政府投入，保證救助資金的充足，對財政困難的地區適當加大轉移支付的比例，確保救助資金的及時足額發放。在制度設計和實際操作中，逐步實現與城市最低生活保障制度的銜接。

2. 建立健全新型農村養老保險制度。中國新型農村養老保險的試點工作開展時間比較短，農村養老保險制度的建立健全還有很長的路要走。新農保的建立完善首先需要加大政府的投入，這樣既能調動農民參保的積極性，又能確保一定的養老保險金水平。目前中央統一確定的標準是每人每月55元，中西部地區全部由中央財政支付，東部地區中央財政補助一半，另外一半由地方自己出，這樣的基礎養老金水平仍然是偏低的。加大政府投入，提高轉移支付力度，對財力弱的地區予以傾斜是未來新農保的發展方向。因此，需要擴展資金籌集渠道，確保資金充足。此外，還要逐步擴大新農保的覆蓋面，確保社會公平，加強基金的管理，確保資金保值增值。

3. 完善新型農村合作醫療制度。根據各級政府財力狀況和農民收入增長情況及承受能力，逐步提高財政補助標準，探索建立穩定可靠、合理增長的籌資機制。嚴格新農合基金監管，加大基金監管力度，確保基金安全運行。從基金的籌集、撥付、存儲、使用等各個環節著手，規范基金監管措施，健全監管機制，加強對基金運行情況的分析和監控，保障基金安全運行，確保及時支付農民醫藥費用的補償款。建立健全各項內部管理、考核制度，提高管理經辦服務水平。調整新農合補償方案，開展住院統籌加門診統籌，適當提高基層醫療機構的門診補償比例，合理調整住院補償起付線，適當提高補償比例和封頂線，擴大補償范圍。

(三)加大農村社會保障投入

目前中國農村社會保障水平低的主要原因在于政府投入不足，因此有必要加大社會保障支出，提高農村社會保障水平，加大對農村居民的轉移支付力度，縮小城鄉收入差距。中國的社會保障轉移支付在城鄉之間、地區之間存在較大差異，社會保障水平相對于其他國家仍然比較低，農村社會保障水平遠遠低于城市，近年來，中國經濟快速發展，財政收入逐年增加，國家有能力增加對社會保障的投入。加大社會保障資金投入需要中央和地方政府的共同努力，中央政府應加大對社會保障的財政投入，加大對落后地區尤其是農村地區的轉移支付，實現社會保障資源的合理配置，地方政府應搞好配套資金建設，確保社會保障資金的到位。

注釋:

①賴明常委:中國，貧富懸殊不斷加大?收入差距12.66:1[EB/OL].http://cppcc.people.com.cn/GB/34961/156758/156771/9496449.html，2009-06-18/2010-01-29。

②宮曉霞:《縮小城鄉居民收入差距與建立農村社會保障制度》，《東岳論叢》，2006年第3期，第27頁。

③衛生部新型農村合作醫療試點工作評估專題新聞發布會文字實錄[EB/OL].http://www.moh.gov.cn/sofpro/cms/previewjspfile/mohbgt/cms_0000000000000000144_tpl.jsp?requestCode=28062CategoryID=4811，2006-9-27/2010-01-30。

參考文獻:

[1]楊宜勇，劉婉.我國城鄉二元社會保障體系面臨的主要問題及原因[J].經濟縱橫，2007，(3).

[2]李迎生.從分化到整合:二元社會保障體系的起源、改革與前瞻[J].教學與研究，2002，(8).

[3]劉志英.中國城鄉貧富差距與社會保障制度[J].江漢論壇，2004，(3).

[4]劉志英.社會保障與貧富差距研究[M].北京:中國勞動社會保障出版社，2006.

[5]楊翠迎.中國社會保障制度的城鄉差異及統籌改革思路[J].浙江大學學報(人文社會科學版)，2004，(3):34.

[6]陶紀坤.社會保障制度與城鄉收入差距[J].蘭州學刊，2008，(12).

[7]宮曉霞.縮小城鄉居民收入差距與建立農村社會保障制度[J].東岳論叢，2006，(3):27.

責任編輯:學 詩

責任校對:武占江

Research on the Effects of Social Security on Income Gap between Urban and Rural Areas

Zhang Yi

(School of Public Administration， Renmin University of China， Beijing 100872， China)

Abstract: Over a long period of time， the social security of rural aresa is in the margin of social security system. Peasants are still detached from the social security web， which shows in aspects of social relief and social insurance. The divergence between urban and rural social security is related closely to the increasingly enlargerment of the income gap between urban and rural areas. So we should make over plans of the urban and rural social security， perfect the social security system and decrease the income gap between urban and rural areas.

Key words: income distribution gap between urban and rural areas;social security;dual economic structure of urban and rural areas