基于“零冗員”的公共部門人員編制“協適”機制研究

摘要:基于目前機構編制運行發展軌跡上宿命性“收放循環”、“減而復增”怪圈，為實現公共部門“零冗員”需要進行人員編制框架的重新構建。人員編制創新設計首先應進行公共部門職位類別定位并據此有選擇性地進行價值量、工作量、成本、行業、歷史和經驗分析的定編路徑確認，然后可基于管理復雜性動態地進行“協適”性的微觀、中觀和宏觀系統分析和把握，采取相互驗證、綜合分析模式進行最終確認和驗證。對此廣東省某高校公共管理學院提供了實證案例。

關鍵詞:“零冗員”;人員編制;“協適”機制

中圖分類號:D630文獻標識碼:A 文章編號:1003-3890(2010)06-0074-07

一、導論

人事管理向人力資源管理全面性的現實轉向，折射出公共部門人員管理中縮減人力成本與開發人力資源的因應取向，[1]這必然將對目前機構編制運行發展軌跡上宿命性的“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”怪圈提出質疑。伴隨著多輪次機構調整和三定方案指引，許多人曾基于實踐對公共部門機構編制進行了探究。George R. Feiwel、張紅軍、郭福生等及丁凌蓉、羅家國基于公共教育部門擴張所面臨的定編困難與問題提出了教育環境和革新方向，科學制定符合發展趨勢的政策配套、分類安置、分步進行的定編思路。[2][3][4]Joan Robinson以及郭正讓、曹干彬等結合實際，歸納了以發展規模核定編制、以人才培養任務和定編制以及以科研任務核定編制三種模式。[5][6]肖華、張卓鳴及陳虹、廖振爾等基于公共衛生部門管理長期存在著爭編、超編、錯編等現象提出了按需設崗、精簡高效、負荷運行、重點突出的定編原則以及建立多種約束機制，對編制進行全方位管理的思路。[7][8]Paolo Piacentini和Paolo Pini及印輝、于潤吉還基于醫療服務供需失衡、人力資源浪費提出了醫療機構人員編制以床定人應改為按工作量定人的設想。[9][10]Robbins，Donald J.及Rosenstein Rodan P.N，趙楊、呂峻及夏心富、王中發等則在對市政服務部門人員編制情況的調查分析及“不易的試點”基礎上，也提出了解決“沉重的翅膀”的原則和思路。[11][12][13][14]盡管國內外公共部門人員編制方面已進行若干研究，但這多為定編的總體思路和定性措施，即使涉及到定量性的技術工具也僅是針對單一對象、基于單一角度的探討，在實踐上很難真正準確確定人員編制，從而引致公共部門人員編制設計最終仍是基于經驗的判斷。為此，筆者基于對各類公共事業單位的調查分析，試圖在管理復雜性視閾上綜合考慮轉型期的公共部門人力編制現實需求，提出公共部門人員編制創新模式，為實現公共部門“零冗員”取向提供實現路徑上的策略性建議。

二、公共部門人員編制的策略路徑

(一)人員編制的“5W”分析

在組織HR管理規劃中，通常需要考慮的層面歸納起來不外乎為價值(worth)、成本(wage)、行業(way)、歷史(whilom)、經驗(wit)五個要素(即5W)，強調可以根據管理策略的價值和成本來考慮其規劃，也可以參照行業或是歷史的數據來規劃，還可以根據經驗法從專家和管理者角度來規劃。[15]關于公共部門HR管理，其組織架構、部門職責、工作績效、員工薪酬、人員晉升等模塊同樣都是可以基于這些維度進行規劃。而人員編制也不例外，同樣可以依據價值、成本、行業、歷史、經驗五個要素進行5W分析(見圖1)。

考慮價值分析在公共部門人員編制上的關鍵意義，可以具體化為價值量分析和工作量分析。其中，基于工作業績、人力成本等歷史數據與人員人數回歸分析以發展目標確定人員編制的業務數據分析因其動態性視角比根據工作任務量和工作定額來計算人員編制的工作效率分析使用更為廣泛。而在公共部門組織體制及流程尚未重大變革前，一般使用依據組織機構、職責范圍、業務分工等確定人員編制的組織職責分析，而較少使用業務流程分析，這在實際操作上通常可以通過《工作日志》填寫來獲取數據。關于成本分析，一般可以通過成本限定要求公共部門在崗人力成本不超過預定成本預算。而西方企業流行的預算控制，公共部門在特定情況下同樣也可以引用，通過人力成本預算控制總體人數，但又在預算范圍內自行決定具體人數。

在行業分析上，基于專業化分工協作中各類人員的比例關系，可按照組織人員總數或某類崗位人員數來確定相關崗位人員編制，也可直接依據相關行業數據作為現行編制確定的參考。盡管公共部門沒有行業參考數據，但可以將相關典型部門或是國外相關公共部門人員編制作為標桿。而歷史分析和行業分析方法相似，只不過依據的是歷史數據。關于經驗分析，主要是基于管理層或專家訪談獲取編制調整建議，為公共部門總體人員控制提供依據。關于人員編制分析方法及相應公式可見表1。

(二)人員編制的具體實現路徑

關于公共部門的工作職位，歸納起來一般可以分為決策執行類、專業技術類、管理輔助類和行政領導類，而不同類別職位的人員編制所具體適用的設計方法也是不一樣的。

對于決策執行類、專業技術類人員編制，由于都強調價值創造，因此可以選用業務數據分析法和專業技術類人員編制以項目團隊方式進行預算控制法。對于管理輔助類人員編制，可以通過組織職責分析進行工作量分析，同時可以依據行業及歷史比例來確定人員編制。而對于行政領導類人員編制，則是把兼顧考慮價值量和工作量作為基本分析方法，并且也依據行業及歷史比例來確定人員編制。通過成本限定法、行業參照法、歷史參照法和管理層、專家訪談法可獲取企業各種崗位類型人員結構信息，因此也適用作為綜合確定各類崗位人員編制的參考。關于各類崗位人員編制可適用的對應設計方法可見表2。

三、公共部門人員編制的模型建構

(一)模式設計的全景式構思

人員編制作為世界各地各種組織中存在的一個共同問題，由于管理環境、管理要素及參與其中的管理主體所呈現出的多階段性、多變化性及不確定性，也是一個處在不斷探討之中的問題，在任何時候一種定編方法都不可能絕對準確，而只可能是一種參考。因此，基于管理復雜性的考慮，要較為準確地確定公共部門人員編制，通常需要在系統性視維上采取多維綜合方法來進行，動態考慮不同類別崗位的狀況，有針對性地綜合運用定量的客觀評價和定性的經驗評價等各類合適的方法來模糊隨機確定人員編制數量。

公共部門人員編制作為綜合性評價運籌的技術，在運用各種方法進行人員確定時，實際上可歸納為三層次定編模式，即微觀、中觀、宏觀角度進行全方位方案設計。首先是微觀定編，即依據崗位工作內容和工作量以及銷售收入、利潤、市場占有率、人力成本等來制訂基礎的人員定編方案;其次是中觀定編，即充分結合企業歷史人員效率增長速度和行業標準人員效率確定企業總體編制，然后分析企業歷史人員結構和行業標準人員結構形成企業整體人員結構，以確定企業各類人員定編數量;再次是宏觀定編，即在中觀定編的基礎上，考慮定編的關鍵要素對基礎定編方案進行適當調整，使之更為符合企業實際情況，這時需要搜集與人員數量有關的各種意見，通過各種經驗、意見的分析和驗證來總體把握企業人員飽和度和相應編制(見圖2)。

(二)人員編制的“協適機制”構建

基于全景式動態構思，對企業人員編制設計應當使用多種方法以克服單一方法確定人員編制不很準確的缺陷。這一般包括3~4種基本定編方法，其在應用結果上具有“協同性”，能夠相互檢驗或補充;同時，這種多角度綜合性分析方法具有“適應性”，根據企業實際情況而相應動態地隨機調整企業人員編制框架，即人員編制的“協適”機制，而其在具體運作時通常采取如下模式:

1. 相互驗證模式

為了準確地確定人員編制，可以考慮采取相互驗證方法來進行實際編制量的計算和確認，即首先確定一種方法作為公共部門人員編制的基本方法并依此確定人員編制數量，然后再采用其他的一種或多種方法來進行驗證，確認既定的編制數量是否具有較大的協同性或是相距不是太多(可以上下浮動20%)。這是最為客觀也較為常用的一種方法，只有在驗證不一致的情況下才考慮其他相對主觀的方法，即計算方法是:

M≈M1≈M2≈……≈Mn(80%～120%)

2. 加權綜合分析模式

通過加權平均的方法在綜合分析的基礎上來進行公共部門實際編制量設計，根據實際情況首先確定各種可適用定編方法在各類崗位人員編制上的權重性，然后確定各種定編方法以確定人員數量，最后進行加權平均，得出綜合分析的結果，即:

M=∑(a1M1+a2M2+……+anMn)/∑(a1+a2+……+an)

3. 模糊綜合分析模式

為了準確地確定人員編制，還可以通過模糊綜合分析方法(Fuzzy Synthetic Analisys)來進行人員編制設計。為此，在進行人員編制時，筆者將在確定各備選擇的對象P為各類崗位的基礎上，首先設立可適用的方法作為因素集:

U={u1，u2，……un}

以及設定人員編制設計結果作為評價集:

V={v1，v2……vm}

并在此基礎上，對U中每一因素根據V中的數值進行單因素評價，得到:

R=(rij)n×m

然后再根據專家意見確定權重集:

A={a1，a2……am}

從而構建歸一化后的模糊評價矩陣:

B=A°R=(b1，b2，……bm)

并按照M(°，+)算子來最終確定人員編制數量。

四、某公共管理學院的人員編制實例分析

為驗證人員編制模型，在此選取廣東省某高等學校公共管理學院為樣本進行分析，通過其各類職位人員編制適用模式及方法的實際應用，以達到對公共部門人員編制安排窺斑見豹的功效。某高等學校公共管理學院是2004年才成立的新興學院，包括行政管理系、管理科學系、公管事業管理系和系統科學研究所三系一所及教研輔助部門，該學院成立以來發展迅速，人員規模不斷擴充，為了確定任職人員的實際數目，有必要進行人員編制的框架設定。關于該學院任職人員，可以按照教育教學類、科學研究類、教研輔助類和行政領導類四類來進行編制設計，并分別考慮崗位狀況來運用人員編制方法。而為了更準確地確定人員編制，并且需要采取“1+N”模式，而其中首要方法是相互驗證模式。

關于教育教學類人員主要集中在行政管理系、管理科學系、公管事業管理系等三系，而關于教育教學類人員編制，歷來是強調通過工作效率定編法進行，而關于工作定額，主要采用的是師生比例或人均課時量來進行，[16][17]不過這是一種靜態的定編方法，為更合理地反映高等學校發展中的編制要求，可采用業務數據分析法進行動態設計。考慮到不同專業、課程的師生比的懸殊差異，這里確定的業務數據指標為課時量，選取的樣本則是2006-2007年、2007-2008年、2008-2009年三個學年的數據。

關于公共管理學院的課程，具體包括統招本科班課程、統招研究生班課程、成教本專科班(含函授、業余、網絡)課程以及MPA班、教育碩士班課程。由于不同類別的課程難度、備課時間、學生要求、評估標準等不同，因此課時量統計是按照該院所確定各類課程系數×課時數來進行的。關于課程系數，該院根據課程已確定了對于這些課程的系數，其中包括一些公共課程，也有一些是非本院教師任教的課程，還有一些是非教育教學人員，如行政領導、教研輔助人員任教的課程，由于在此確定的是教育教學類人員編制，因而這些課程的課時量將予以摒除，摒除之后的課時量可見表3。

依據以上數據，可以將歷史課時量與任課教師人數進行回歸分析，得出其人員編制趨勢線，然后再根據公共管理學院新的保持課時量10%增長的課程規劃目標，得出現行所需的教育教學人員編制量:

Y=0.001288X+11.78681=29

對于該人員編制數量，同時運用行業參照法進行驗證，而這種編制狀況和該地區同類高校相比是比例相當的，因而可以認為驗證結果是基本一致。

關于科學研究類人員主要集中在系統科學研究所，其人員編制也可采用業務數據分析法進行動態設計，而這里確定的業務數據指標為科研成果數量，選取的樣本也是2006-2007年、2007-2008年、2008-2009年三個學年的數據。科研成果具體包括發表論文、申報課題、出版著作、獲獎成果等，而各類科研成果最終數量統計是依據該高校所確定的等級系數標準。由于該院科研工作量中也包括教育教學乃至教輔人員的成果，因此必須將其摒除，摒除之后的科研量可見表4。

依據以上數據，可以將科研工作量與科研教師人數進行回歸分析，得出其人員編制趨勢線，然后再根據公共管理學院新的20%科研增長規劃和要求，得出現行所需的科學研究人員編制量:

Y=0.578947X-13.6315789=17

對于該人員編制數量，同時也可以用行業參照法進行驗證，而這種編制狀況和該地區同類高校相比是比例相當的，因而基本上可以認為驗證結果是基本一致的。

關于教研輔助類人員主要集中在行政辦、研究生辦、信息中心，對于其人員編制考慮到目前行政流程及體制尚未發生重大改變，因而更適用于通過組織職責分析法進行工作量分析，同時可以依據行業比例來確定人員編制。在進行組織職責分析時，實際上可以通過任職人員進行《工作日志》的填寫來進行。對該院教研輔助人員進行為期半個月的《工作日志》的填寫，對填寫結果進行分析，發現其填寫規格基本符合要求。但是，依據一般教研輔助人員、科室領導及院領導的10%、20%、30%無效工作時間允許標準，其有效工作時間應為日均7.2小時、6.4小時和5.6小時，而現有教研輔助人員的實際有效工作量平均為5.17小時，未達到有效工作量標準，尤其是研辦教務員職位和財務人員職位任職者工作量最為不足，分別僅達到標準要求的60%和50%。因而根據工作量要求，總體實際人員編制數只需10人即可，必須減少人員編制并相應調整人員安排(見表5)。

同時運用行業比例數據及歷史比例數據來進行綜合驗證。根據一般行業數據，教研輔助類人員與所服務教育教學類、科學研究類人員的比例是1∶6，該院既有的教研輔助類人員與所服務教育教學類、科學研究類人員的比例是1∶3.3，取兩者平均值，得1∶4.65，根據教研類人員編制數量可得教輔類人員編制數為10人(見表6)。因而該院教研輔助類人員應為10~11人，而目前卻有14人，仍然超出編制限制，有必要裁減。

關于行政領導類人員主要為院領導和科室領導，對于其人員編制盡管需要綜合進行價值量分析和工作量分析，同時可以依據行業比例來確定人員編制，但由于行政領導價值量分析數據準確性和全面性收集的困難性，一般也是采取工作量分析和行業比例分析來確定編制。

在進行組織職責分析時，也通過任職人員進行《工作日志》的填寫來進行(見表7)。對該院行政領導人員進行為期半個月的《工作日志》的填寫，對填寫結果進行分析，發現其填寫規格基本符合要求。一般來說科室領導及院領導分別有20%、30%無效工作時間允許標準，其有效工作時間應為日均6.4小時和5.6小時，但考慮到教學和科研類部分領導在教學和科研方面實際所占用的時間，通常就會將其無效工作時間根據實際情況放寬至40%和50%，甚至將其作為兼職職位看待，只是因為工作職責需要而設定該職位及相應編制。

這里也會通過行業及歷史比例數據來進行驗證。根據一般行業數據，行政領導類人員分別與所服務教育教學類、科學研究類人員和教研輔助類的比例是1∶10、1∶10及1∶6，而依據歷史數據，行政領導類人員分別與所服務教育教學類、科學研究類人員和教研輔助類的比例是1∶5、1∶3.3及1∶3.3，取兩者平均值，分別得1∶7.5、1∶6.7、1∶4.65，根據教學、研究及教輔類非管理人員數量人員編制數量可得管理類人員編制總數為8人(見表8)。

對管理類進行工作量分析及行業與歷史比例分析，獲得的結果都為8人，相對符合。

為了進一步對以上各類崗位人員編制的準確性進行驗證，還可以根據成本分析法來進行驗證。由于該公共管理學院人員工資是財政撥款，因而在基本工資上不存在成本控制問題，但是在獎金福利上卻有必要進行成本分析，這就需要根據各部門目標盈收額及相應的人力成本預算來確定相應人員編制數。根據該院的制度，目標盈收額的30%會用來進行獎金福利發放，但是不同部門盈收總額是不一致的，因而用來進行獎金福利發放的金額及平均數也是不同的。為了保證獎金福利的相均衡，有必要按照盈收情況及標準成本控制相關部門的人員編制數。關于具體目標盈收額及人力成本控制額見表9。

依據表9中數據進行以上教學類、教輔類崗位人員編制數成本分析，其編制也是在成本預算控制范圍之內，因而更加確定了教學類、教輔類崗位人員編制數的準確度。但是在對科學研究類進行成本分析所獲得的數據卻與其他方法確定編制數存在較大的不一致性，因此只能通過加權綜合分析方法來進行編制設計。關于科研類崗位，由于可以同時采用價值量分析法+工作量分析法+歷史比例法+成本限額法+專家分析法以加權綜合分析模式來確定人員編制，因而首先必須確定各種方法在確定人員編制上的權重系數(見表10)。

然后依據各種人員編制分析方法所確定的行政類崗位人員編制數量的基礎上確定綜合分析的人員編制，具體為:

M=∑(a1M1+a2M2+……+anMn)/∑(a1+a2+……+an)

=17×50%+17×20%+15×10%+6×10%+12×10%/1=13

這種方式確定的人員編制數量作為多種方法定編的折衷產物，盡管不盡準確，但是仍然可以成為該崗位確定人員編制的基本框架。并且，在條件允許的情況下，也可以召集權威專家，以模糊綜合分析方法對定編結果相互驗證中不一致的崗位進行人員編制設計。

五、結論

分工理論歸納組織內部分工直接導致多崗位設置和人員配置，但市場促進了組織分工程度加深，并促進能力提高、交易成本降低和技術進步，然后這又反過來影響組織分工程度以及相應的崗位設置和人員配置狀況。因此，定崗定編“并沒有一個固定的模式，只是各企業根據自己的情況在不同的時期運用不同的方法”。在核定公共部門人員編制的過程中，需要考慮的公共部門人員編制在不同的發展階段有不同的要求，因而人員編制發揮功效的關鍵在于建立一套在人員編制上自我約束、自我控制的機制，而非一定是一套硬性的長久不變的編制標準，[18]而是定期動態性、隨機性調整的公共部門人員編制框架。并且，由于固定編制使用成本高，而流動編制使用成本相對較低，公共部門人員編制也可考慮在固定編制基礎上的流動編制模式，在某些領域運用流動編制聘用兼職人員以提高公共部門人員編制的使用效益并向“零冗員”突進。[19]

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責任編輯:焦世玲

責任校對:武玲玲

Research on \"Collaboration and Adjustment\" Mechanism of Public Sector Staff Based on the

\"Zero-Redundancy\"

Xu Gang

(Public Management Institute， South China Normal University， Guangzhou 510000， China)

Abstract: Based on the current trajectory of development institutions run on fate cycle of \"streamlining-expansion-further streamlining and re-expansion\"， it is inevitable for the public sector rebuild the staffing framework to achieve \"zero-redundancy\". First of all， innovative design of staffing of the public sector should be targeted the types of jobs so as to carry out selective value， workload， cost， industry， history and empirical analysis to confirm the path of setting a quota， then the complexity can be managed based on a dynamic of \"Association for Fitness\" of micro， meso and macro analysis and grasp， and take mutual authentication model， the comprehensive analysis model is confirmed finally. Institute of Public Administration of a University in Guangdong Province provides an empirical case.

Key words: \"zero-redundancy\"; staffing preparation; \"collaboration and adjustment\" mechanism