我國體育公共服務供給主體及供給方式探析

摘 要:我國體育公共服務管理在保持公益性的前提下提高供給效率，滿足社會日益增長的需求，探索體育公共服務供給主體與供給方式演變的實踐路徑，具有深遠的現實意義。體育公共服務供給由基本型逐步走向選擇型發展;體育公共服務供給主體將由政府唯一主體，逐步轉化為政府部門、非政府部門、非盈利部門、私人部門多主體并存。體育公共服務供給方式及供給主體變化趨勢的基本走向是:“政府體育公共服務供給壟斷單一模式”“政府主導的多主體供給模式”“市場主導的多主體供給模式”轉變，逐步引入市場化、社會化機制，是體育公共服務實踐路徑的有益探索。

關鍵詞: 體育公共服務;服務類型;供給主體;供給方式

中圖分類號: G 80-05 文章編號:1009-783X(2010)02-0027-05 文獻標志碼: A

Abstract:Our sports public services management provides supply efficiency under the condition of maintaining the public welfare in order to meet the increasing demand of society.It has significant meaning for exploring the development route of sports public services supply-demanded and mode.The sports public services supplies move toward the choice development gradually by the ground form，the sports public services supply-demanded by the government only transform gradually as the government department，the non-government department，the non-profit department，personal department multi-agent coexisting.The changing tendency of sports public services supply mode and the supply-demanded is the government sports public services supplies monopoly sole pattern-the government leading multi-agent supplies pattern-market leadership multi-agent supplies pattern transformation.The gradual introduction of marketization and socialized mechanism are the beneficial exploration of sports public services practice.

Key words:sports public service;service type;supply-demanded;supply mode

體育公共服務是提供體育公共產品和服務行為的總稱，包括加強體育公共設施建設，發展體育公共事業，發布體育公共信息等，為豐富社會公眾生活和參與社會體育活動提供社會保障和創造條件。體育公共產品和服務是整個社會共同消費的，由政府和市場協調發展來提供[1]。隨著我國政治經濟體制改革的逐步深化，體育公共服務的供給逐步呈現規范化、合理化發展趨勢。

我國從改革開放以來，一直將公共部門的改革作為推進經濟體制改革重要組成。先后制定一系列有關教育、科技、文化、體育、衛生等公共事業領域管理體制改革的政策，推行了一套由政府主導、市場參與和擴大融資渠道的公共服務和基礎建設管理體制。這些改革的推出，在實踐中確實取得了一定的成績，但是也暴露了更多的問題。主要體現在:政府公共服務部門管理體制陳舊，管理手段單一，不能滿足推進公共服務多元化供給的機構管理要求;公共服務部門組成以政府機構為主體，形式單一，對于公共領域的社會多元化參與控制嚴格，或者進入門檻較高;公共事業部門在推行市場化過程中推行公共產品和服務(如教育、醫療等)收費制，阻礙了低收入人群獲得必要的服務;地區經濟差異性和收入差異性不斷擴大，行政“條塊”壟斷和地方財力的不同使得各地在公共服務供給水平參差不齊，管制法律法規體系的建設也相對緩慢等[2] 。

我國體育公共服務供給在社會大環境下，仍然呈現出一種低效狀態，供給主體構成不能適應經濟社會的快速發展，促使體育公共服務供給主體單一、產品供給不足，不能滿足大眾對體育公共服務的需求。政府部門要進一步推行體育行政改革，在體育公共服務政府唯一供給但效率低下的情況下，拓展體育公共服務多元化供給的渠道，制定和完善相關的管制法規，促進我國體育公共服務管理在保持公益性的前提下提高供給效率，滿足社會日益增長的需求，探索體育公共服務供給與供給主體演變的實踐路徑，具有深遠的現實意義。

1 體育公共服務類型與供給方式

1.1 體育公共服務的類型

西方新公共管理和新公共服務改革的實踐經驗表明，提升公共服務的有效性、公平性和可選性，并不是一個簡單地將公共服務供給的任務交給政府還是交給市場的問題，而是一個實現公共服務供給主體多元化的問題[3]。

政府和市場在提供體育公共服務方面各有其優勢和不足。體育公共服務應由什么機構供給更為有效?并“不在于公營對私營”，更本質地在于“競爭對壟斷”問題，在于對體育公共服務進行合理的區分，并依此實行不同的體育公共服務供給機制。有研究[4]表明，我國體育公共服務面臨的供給困境主要體現為“公共體育服務供給的主體單一，公共體育服務供給的對象有限，公共體育服務供給的總量不足，公共體育服務供給的結構失衡，公共體育服務供給的方式簡單和公共體育服務供給的制度缺位等”。

在傳統思維中，體育公共服務是第三產業服務業中的免費部分，即最狹義的服務業。受眾的全民性、需求的普遍性、供給的(政府)壟斷性、交易的免費性、管理的政治性(作為政治任務來完成)構成了體育公共服務概念的應有之義。如果囿于這樣的理解，政府就不能從體育公共服務唯一直接供給者的角色中脫身，非政府組織也沒有進入體育公共服務業的空間和動力。因此，需要科學地對體育公共服務理論作出新的歸納，但是體育公共服務理應包括哪些內容，仍是眾說紛紜。

為人們清晰地勾劃出了體育公共服務的外延，而且為人們正確地把握體育公共服務的內涵提供了2組線索:一組是體育公共服務由基本型向選擇型發展;一組是體育公共服務的非盈利性與盈利性并存。前一組屬性是說體育公共服務即有關及公民生活之必需的，又有屬于公民根據各自的情況選擇的;后一組屬性是說體育公共服務有些確實是要免費向公民提供的，或者僅為維持性收費，而有些則是可以生成利潤的。如果將2組屬性組合起來，就形成了體育公共服務的新類型(如圖1所示)。

結合內涵和外延，采用一種比較實用的分類方法是從體育公共服務的發展過程、理論基礎和實際運行過程的角度，將體育公共服務進一步分為維護性體育公共服務、基礎性體育公共服務、經濟性體育公共服務和社會性體育公共服務4種。

1.1.1 維護性的體育公共服務

是保證體育公共服務存在和運行的政策保障、管理體制和服務模式等，例如，政府的一般體育行政管理、體育公共服務的法律法規、體育公共服務的政策、政府實施體育公共服務的模式等。

1.1.2 基礎性體育公共服務

基礎性體育公共服務是指公民及體育組織從事體育娛樂活動等需要的，有某種政府行為介入的基礎性服務;例如，提供體育設施、體育活動場所、體育經費等。

1.1.3 經濟性體育公共服務

經濟性體育公共服務是指通過某種政府行為的介入，由非政府公共部門提供的無償服務或有償服務。例如體育科技推廣、體育咨詢服務、提供體育信息等。中國非政府部門實際上很大程度承擔著公共服務的職能，超過這個范圍去從事其他活動的很少。中國非政府公共部門基本提供完全無償的服務，僅有少數組織(3.7%)提供的是完全有償服務，同時有39.5%的組織提供一定補償的服務活動(來補償經費額不足)[5]13-14。

1.1.4 社會性體育公共服務

社會性體育公共服務是指通過某種政府行為的介入為公民的體育生活、身心健康的發展與體育文化娛樂等社會性直接需求提供的服務。此類服務的最大特點是具有體育“公民權利”的性質，體育權利作為一種基本人權，它和實現公民的政治、經濟和社會權利一樣，依賴于政府主體作用的發揮，構成了政府最為基本的職責之一。社會性體育公共服務對公民享有平等的體育公共服務目標給予高度關注，在社會性支出的分配中居于重要地位。社會性體育公共服務與經濟發展有關，只有在經濟發展達到較高階段以后，公民才可以享受到較高水平的社會性體育公共服務。

1.2 體育公共服務供給的方式

體育公共服務供給包括是否提供某種體育公共服務、如何提供、誰來供給和供給的數量與質量等的一系列規定。體育公共服務供給方式是指為了實現體育公共服務供給目的而選擇的各種措施和工具的總稱。

體育公共服務供給方式是以體育公共服務的市場化、社會化和多中心供給為主要內容，需要合理的供給主體、工具和過程，以及供給渠道的變化過程。體育公共服務供給方式的選擇以對體育公共服務的性質與政府職能之間關系的認識為理論基礎，這是研究體育公共服務供給方式的出發點。

1.2.1 體育公共服務的供給主體、工具和過程

在體育公共服務的供給中，政府必然要發揮主導核心作用，但這并不意味著政府是唯一的提供者，也不意味著都要政府來直接提供，而在于確保體育公共服務得到提供，扮演好多重角色。作為決策者，政府的決策應體現社會成員的需求和意愿。作為組織安排者，政府應對體育公共服務融資和預算，數量和質量做出安排，并選擇最合適的主體和工具來提供服務。作為直接提供者，政府應直接向社會成員提供所負責的體育公共服務。作為管理者，政府制定體育公共服務規則和標準，并加以嚴格的監管，因此，強化政府體育公共服務職能，涉及到多方面的調整。從體育公共服務的供給主體、工具和過程3個方面進行考察，體育公共服務供給方式發展變化(如圖2所示)。

1)體育公共服務的提供的主體。體育公共服務的提供主體是指直接參與體育公共服務提供或生產的實體。按照性質不同，可將提供主體分為政府部門、非政府部門、非盈利部門、私人部門。

政府部門包括直接向社會公眾提供服務的各種政府職能機構。非政府公共部門是指我們通常所說的那些非營利部門。以政府、企業、各類特定人群、會員、一般公眾等為服務對象，實際上他們在很大程度上承擔著公共服務的職能。中國非政府公共部門基本提供無償服務、有償服務和補償服務(補償經費不足)[5]2-3。第三部門包括行業協會、慈善機構、志愿者組織和社區等非盈利民間組織。私人部門包括各種以盈利為目的的私人健身場所和健身俱樂部等。

2)可供選擇的提供的工具。提供工具是指政府采取什么手段或方法來提供體育公共服務，例如:運用財政資金、公共權力、政府信息、特許經營授權等工具提供服務。西方國家政府常采用的工具[6]有:第一，政府直接提供，即政府通過財政稅收和公共支出向社會直接提供體育公共產品和服務，通常是免費的或收取部分成本費用。非政府公共部門通常也被列入政府提供的范疇。第二，政府生產，即政府通過所屬公共企業來生產和出售體育公共產品或服務，消費者必須付費，誰付費誰使用。第三，政府補貼或購買，即政府通過財政資金來資助或購買私人部門、第三部門的體育公共產品或服務，提供給公眾使用，政府本身并不是最終消費者。第四，政府管制，即政府運用法律手段，行政強制手段禁止、限制或者準許某些體育公共服務行為，以對體育公共服務進行規范和監管。

3)提供體育公共服務的過程。體育公共服務的過程是一個社會公眾、政府和各種直接提供者的互動過程，包括社會需求和意愿表達、政府決策和組織安排、直接提供者向社會成員提供一線服務、體育公共服務問責等環節。從國外體育公共服務過程來看，良性的體育公共服務提供過程應具備以下特點:公開透明;社會參與;高效、方便、及時、可得;公平、公正、平等、禮貌;惠及貧弱群體;可問責 [7]。

1.2.2 我國體育公共服務供給的方式

要從根本上改變我國目前體育公共服務供給不足和低效率的原因，就必須從問題的源頭入手，改革政府高度壟斷的體育公共服務供給體制，引入其他能有效提供體育公共服務的市場主體。當然，我國體育公共服務供給體制不能脫離特定的國情和具體的體育環境。我國市場經濟還不夠成熟，市場機制和規則還不夠完善，第三部門的力量還比較弱小，發展不夠成熟;所以，我國的體育公共服務體制不能照搬西方市場經濟成熟的國家，全面市場化，而是循序漸進，在一定范圍內允許和鼓勵私營部門進入和提供體育公共服務的領域，逐步建立起以政府為主，其他供給主體共同參與的新型體育公共服務供給體制。

1)體育公共產品供給主體多元化。

體育公共服務供給主體是隨著體育公共需求不斷增加，經濟社會發展和政府治理改革而不斷變化的。長期以來，政府是體育公共服務供給的唯一組織形態。政府承擔過多的經濟和社會職能，缺乏效率和回應，難以滿足公眾對體育公共服務量和質的不斷增長的需求。國外相關理論研究和實踐操作經驗，已經證明體育公共產品供給市場化的現實，而供給市場化首先是供給主體多元化。體育公共產品供給主體是指體育公共產品的提供者，政府主體無論是過去、現在和將來，其主體地位是無可替代的。政府供給體育公共產品是“天然”的，具有不可替代的責任和不可推卸的義務。今后發展趨勢來看，體育公共產品供給主體包括政府主體為主、私人主體、非政府組織主體，這些主體之間可以形成組合，使得體育公共產品主體多元化結構更加豐富。

私人主體是隨著制度條件和經濟水平的變化，體育公共產品完全可以按照“誰投資，誰受益”的原則進行私人供給。

非政府組織主體充分發揮了橋梁和紐帶作用，提供了大量的市場信息、制度規范等非實物體育公共產品，促進了專業化合作和規范化經營。

政府、非政府組織和私人混合主體共同承擔體育公共產品的供給，不僅可以緩解政府提供體育公共產品的財政壓力，而且還可以有效地引入市場競爭機制，提高體育公共產品供給效率，實現經濟效益與社會效益的均衡。體育公共產品供給主體多元化，是建立體育公共產品供給模式創新的重要取向。

2)體育公共產品供給渠道多元化。

體育公共產品供給渠道多元化主要是指體育公共產品資金來源渠道的多元化。體育公共產品供給主體多元化，一方面拓寬了供給渠道多元化，另一方面對供給渠道多元化也提出了更高的要求。當前我國體育公共產品供給資金渠道主要有:政府出資，服務收費及非政府公共部門參與，更多的部門以慈善、福利方式參與體育公共服務是一種新的融資方式。

3)體育公共產品供給方式多元化。

體育公共產品供給方式是指供給主體如何來組織體育公共產品供給的過程。體育公共服務需求多元化以及供給主體和供給渠道多元化，必然要求體育公共產品供給方式多元化。

政府作為供給主體之一可以直接提供屬于本級職責范圍的體育公共產品。社區自治組織作為供給主體之一，可以直接提供屬于本社區范圍的體育公共產品。

政府委托私人的供給方式，即政府可以將體育公共產品委托給私人來提供，主要指收費部分體育公共產品采用的供給方式;政府通過承包、租賃、托管等方式在和私人企業間簽訂合同，私人或企業按照政府意圖或合同來提供體育公共產品。

政府補貼私人或企業的提供方式主要是政府為了提高效率或彌補財力不足，可以通過直接補貼或間接補貼的方式，來鼓勵和幫助私人或企業提供體育公共產品。

其他供給方式范圍比較廣，比如送文化進社區、體育三下鄉活動，等等。

2 體育公共服務供給制度及供給主體的演變趨勢

2.1 我國體育公共服務體制的實踐抉擇

2.1.1 正確面對城市與農村二元體育公共服務體制的格局

我國城市和農村的二元結構問題，已經成為深化改革的一個熱點問題。城市和農村的二元結構問題的存在，是我國歷史發展的一般規律性原因，是在社會現代化建設過程中必然存在的過渡現象。改革開放以來，我國的社會發展政策，在一定程度上仍然在維持著城市和農村的二元結構。雖然“十一五”發展規劃再次明確解決城鄉二元結構的任務要求，但在經濟建設和社會發展的具體政策選擇上，基本上立足于城市和農村的二元結構這一現實基礎上，所以，構建體育公共服務體制不能超越這一客觀存在的社會條件。

應該承認，目前中國的公共財政能力還是相對不足，還無法為建立一個城鄉統一、平等的體育公共服務體制提供必要的支持。堅持城市和農村二元體育公共服務體制格局，有利于在體育公共服務內容、體育公共服務標準以及體育公共服務方式等方面區別對待，有所側重。

2.1.2 在不同地區實行體育公共服務體制的梯度推進

中國地大人多，區域發展不平衡是一個無法回避的客觀問題，構建體育公共服務體制也必須直面這個現實。在實際構建過程中，就必須采取非均衡的發展策略，在不同地區實行梯度推進。根據中國社會發展的實際，至少應該劃分發達地區、中等發達地區、欠發達地區和貧困地區等。在不同的區域制定出與社會發展相適應的體育公共服務標準，采取不同的服務方式，整合體育公共資源。

在不同地區實行體育公共服務體制的梯度推進，需要特別關注和解決體育公共服務體制構建與市場經濟發展的相適應問題。應該及時跟進配套的政策措施，防止體育公共服務體制成為地方保護主義重新泛濫的活動空間。

2.1.3 明確劃分不同層級的政府在體育公共服務中的職能權限

體育公共服務體制的構建必須以政府為主體，以公共財政支出來支撐，這是不言而喻的。雖然“十一五”規劃明確提出可減少行政層級的任務要求，但是在短期內，我們還看不到地方政府行政架構改革的成熟條件，所以，構建體育公共服務必須立足于中央政府和地方各級政府的共同努力。問題在于必須劃分各級政府在體育公共服務體制中的職能劃分，規范權責關系和行為方式，避免再出現上下一個樣式，各級政府在做同樣事情的不合理、無效率現象。

劃分不同層級政府的體育公共服務職能權限，應著重做好中央、省(直轄市、自治區)和基層3級政府的任務分工。一般來說，中央政府應負責政策規劃、轉移支付和整體協調工作;省(直轄市、自治區)級政府負責體育公共服務標準、服務方式的選擇以及體育公共服務行為的監督工作;基層政府(主要是縣級政府)應該具體負責體育公共服務的提供和保障工作。劃分不同層級政府的體育公共服務職能權限，必須同財政稅收改革進行配套，除了應適度加大基層在公共財政支出的額度和權限，也可以探索實行體育公共服務的專項經費，專款專用。

2.1.4 多中心治理:體育公共服務的供求均衡范式

體育公共服務體制的建構必須以政府為主導，以公共財政支出來支撐，并不意味著政府是體育公共服務的唯一提供者。現代治理理念和實踐探索表明，動員社會力量參與體育公共服務活動具有深厚的物質基礎和十分廣闊的發展空間，關鍵在于要形成良好的運行機制和實行積極的政策引導， 這也是政府不可推卸的重要職責。

實現體育公共服務行為主體的多樣化，可選擇的路徑是很多的，現在應著力解決如何引導民營企業積極參與社會公益事業，如何規范社會體育組織和公民個人的自愿服務行為以及如何更有效地發揮家庭在體育公共服務上的作用問題。這些問題，重要的是搞好機制創新，特別是應探索并建立對企業、公民和家庭的激勵機制，形成政府、企業、社團、家庭以及公民的穩定、積極、有效的互動機制。

2.2 體育公共服務的制度安排模式

2.2.1 命令與控制模式

命令與控制模式是各國供給公共服務的傳統模式，主要是政府出資建立相應的機構直接生產公共服務。其管理模式主要是采用官僚制的組織體系與運行模式，我國目前的體育公共服務主要就是采用這一形式。

2.2.2 工商管理模式

工商管理模式是把企業的管理理念和方式借鑒到公共部門中來，吸收企業管理中的有效經驗以實現政府的政策目標，目前它也是西方政府推行新公共管理運動的主要治理工具，也是我國體育公共服務主要應借鑒的模式。

2.2.3 社會化手段模式

社會化手段是指政府更多地利用社會資源，在一種互動的基礎上實現公共服務目標，例如:社區治理、家庭自治、志愿者組織等。我國體育公共服務社會化手段是今后一個時期，大力發展的主要問題。建立以政府體育公共服務為主體、社區為體育公共服務有效載體、居民參與投入自我服務的社會化手段模式。

2.2.4 市場化模式

市場化主要是指政府利用市場這一資源有效配置手段，來達到提供公共物品和服務的目的。其具體形式包括:用者付費、管制、合同外包、特許經營等。目前市場化是各國公共服務制度安排的最主要形式，它重塑了傳統政府治理觀點中服務供給與生產的認識理念。市場化強調公共服務是政府的“天職”，政府應該是一個供給者或稱安排者，由它決定什么服務應該提供、為誰提供、提供多少以及由誰付費等。至于服務的生產完全可以通過合同承包、特許經營等市場化形式由私人部門或社會機構完成。可以說，市場化制度安排的核心是引入多種融資和供給模式，給消費者更多的選擇創造競爭。市場化模式是緩解目前我國體育公共服務供給不足，拓寬融資渠道的有效手段，在政策制定和條件許可方面，鼓勵企業、第三部門、社區自治組織等供給主體參與體育公共服務的供給，并給予政策上的傾斜[8]。

2.3 體育公共服務供給主體的演變趨勢

借鑒西方發達國家的經驗，以及我國政府職能的轉變，體育公共服務供給模式由政府壟斷供給到多元化供給發展路徑主要經歷3個階段:政府體育公共服務供給壟斷單一模式—政府主導的多主體供給模式—市場主導的多主體供給模式。

2.3.1 政府壟斷供給模式

政府體育公共服務供給壟斷的單一模式是植根于傳統的“大政府”職能，即認為市場機制不能夠有效解決體育公共物品供給中的“市場失靈”問題，政府能夠負擔一切具有公共性的社會供給。這種模式的理論來源是公共利益理論，認為政府是“仁慈”和“全能”的，能夠代表公眾利益，防止私人競爭帶來的價格歧視和供給不足等問題。這種模式下政府嚴格控制一切公共資源配置和定價權，限制和禁止社會組織和資金參與公共服務的供給，由于缺乏有效的管理和激勵，常常可能導致體育公共服務水平的低下和數量短缺。

2.3.2 政府主導多主體供給模式

政府主導的多主體供給模式是政府仍然控制大部分體育公共資源的配置和定價權力，但是，對于具有競爭性的部分體育公共物品可以利用合同、政府購買或者替代等方式擴大供給范圍，也允許部分私人和社會組織參與體育公共物品供給某些環節。通過政府主導的管制策略來確保體育公共服務供給能夠適當提高效率和降低成本。這種供給模式下政府對于體育公共服務管制仍然比較嚴格，只是在政府缺乏足夠的財政資金和經營機構的前提下才會考慮引入社會資本和力量;因此，政府主導的多元化模式伴隨著較為嚴格的政府管制體系。

2.3.3 市場主導多主體供給模式

市場主導的多元化模式是政府通過重新設計權力配置和職能邊界，除了承擔一部分具有很強公益性和外部性的純體育公共物品供給之外，充分利用私營部門的組織體系和管理能力，將以前政府承擔的大部分體育公共服務供給外包或者出售給社會組織。公共部門由聚合轉向分化，引入績效管理策略，將政府從繁瑣的實際事務中解脫出來，進一步提高政府通過有關管制措施確保市場主導的多元化模式下的體育公共物品公共性目標和市場化取向之間的平衡，促進社會整體活力和社會公平性的提高。

3 結語

現階段我國體育公共服務生產供給存在著供求失衡、資源行政壟斷不合理和“政府壟斷供給模式”的體制性障礙等基本問題。政府壟斷體育公共服務的供給方式，造成了我國體育公共服務供需矛盾突出，不能極大地滿足和諧社會與全面小康時代日益增長的社會需求。

體育公共服務供給發展逐步實現“政府壟斷供給模式”—“政府主導的多主體供給模式”—“市場主導的多主體供給模式”的發展趨勢。供給主體將由政府唯一主體，逐步轉化為政府部門、非政府部門、非盈利部門、私人部門多主體并存。確立體育公共服務供給主體合法性地位，并進一步提升服務理念和組織管理的創新，逐步引入市場化、社會化機制，是體育公共服務實踐路徑的有益探索。

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