和諧社會語境下的教育公平與政策改革

摘 要：教育公平屬于社會公平范疇，是建設(shè)和諧社會的重要途徑。文章從教育公平的內(nèi)容入手，分析目前制度安排下存在的教育不公現(xiàn)象，希望借助公共教育政策改革的推動和機(jī)制創(chuàng)新，克服教育不公帶來的實(shí)質(zhì)危害和消極影響，促進(jìn)教育的公平性，從而保障社會公平，推進(jìn)社會的和諧發(fā)展。

關(guān)鍵詞：和諧社會 教育公平 政策改革

中圖分類號：G521 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1671-623X(2010)04-0012-04

一直以來，教育公平就是人類的理想，早在我國封建社會時期，儒家思想就將“天下為公”的大同社會作為至高無上的追求，無獨(dú)有偶，西方的柏拉圖也提出公平和正義之說，強(qiáng)力倡導(dǎo)“社會公平即和諧”，哈佛大學(xué)的哲學(xué)大師羅爾斯認(rèn)為：正義即公平。…每個人都平等地?fù)碛凶顝V泛的基本權(quán)利，對經(jīng)濟(jì)社會的安排應(yīng)使之合理并盡可能地符合每一個人的利益；馬克思以剩余價值理論和歷史唯物主義為基石提出了將勞動作為衡量尺度和實(shí)現(xiàn)途徑的公平觀。其實(shí)公平作為一種社會理想準(zhǔn)則，反映了人們對現(xiàn)實(shí)和社會的權(quán)力關(guān)系的理想追求，它尊重每一個人實(shí)現(xiàn)自我生存、發(fā)展的權(quán)利，包括權(quán)利公平、機(jī)會公平、規(guī)則和結(jié)果公平。

一、關(guān)于教育公平

教育公平是指每個社會成員在享受公共教育資源時受到公正和平等的對待。在現(xiàn)代社會它至少應(yīng)該包含以下具體內(nèi)容：保證每個社會成員的受教育權(quán)，從社會的最低底線意義上體現(xiàn)我國公民作為國家主人所應(yīng)該享有的基本權(quán)利和對人的尊嚴(yán)的肯定認(rèn)同；保證每位成員的受教育機(jī)會平等，確保每一受教育者都享有大致相同的最基本的受教育機(jī)會，對弱勢群體或個人的利益應(yīng)該以“利益補(bǔ)償”的方法來保證；為了保證以上各方面公平的落實(shí)，還必須有公平的游戲規(guī)則，即程序公平，制定一套完整的教育法制規(guī)則保證教育的公平實(shí)現(xiàn)。具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，是受教育權(quán)利公平是社會公平的核心。社會關(guān)系是以人為中心的，所以社會公平必須圍繞人的權(quán)利來展開，首先是要尊重保障人權(quán)同時還應(yīng)該包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面，涉及每個公民生存和發(fā)展的各項權(quán)利。權(quán)利公平意味著社會成員平等地享有各項公民權(quán)利，切實(shí)地尊重、保障每個人的各項權(quán)利，讓人類文明的發(fā)展成果惠及全體人民。

第二，是機(jī)會公平也叫起點(diǎn)公平，社會為每個社會成員提供均等的升遷、發(fā)展的機(jī)會。它主要表現(xiàn)為社會成員平等地獲得政治參與、投資創(chuàng)業(yè)、文化教育、資源利用、職務(wù)升遷、接受教育和培訓(xùn)、勞動就業(yè)、獲得信息等方面的機(jī)會。教育機(jī)會公平要求教育系統(tǒng)為社會成員提供平等的教育參與機(jī)會，使人人都能獲得社會的公共教育資源以求發(fā)展；教育機(jī)會公平是實(shí)現(xiàn)權(quán)力公平的前提，雖然教育機(jī)會公平不一定必然導(dǎo)致教育結(jié)果公平，但如果沒有機(jī)會公平就必定沒有結(jié)果公平，對于一些身體、心理等方面有缺陷或殘障或殘疾的人士，社會為其創(chuàng)造條件，滿足接受教育的要求，使其能夠享有與普通人相當(dāng)?shù)纳婧桶l(fā)展的機(jī)會，這就是機(jī)會公平的體現(xiàn)形式。

第三，是教育規(guī)則公平與過程公平密切相關(guān)。它是指社會中教育內(nèi)部運(yùn)行的各項規(guī)則具有合理性和統(tǒng)一性，它要求社會主體的行為規(guī)范和準(zhǔn)則符合社會發(fā)展規(guī)律，體現(xiàn)人民大眾的愿望和要求，如果違反行為規(guī)范的約束，就要付出代價。規(guī)則公平為社會公平提供了制度保障。

二、我國教育政策有失公平的主要表現(xiàn)

現(xiàn)階段我國正在構(gòu)建社會主義和諧社會，著力促進(jìn)社會公平。而社會主義公平的視線，需要解決城鄉(xiāng)和地區(qū)之間的發(fā)展不平衡問題。教育的均衡、協(xié)調(diào)公平發(fā)展，對社會和諧起著重要作用。因為根據(jù)明瑟收益率可以知道，教育是增加人力資本、改變自身命運(yùn)的工具，同時因為教育對弱勢群體的個人收益率更大，對這部分人進(jìn)行教育投資，教育的效率也就更高；如果教育機(jī)會均等，則有利于縮小弱勢群體和高收入人群的收入差距。因此，對政府而言，保護(hù)弱勢群體的受教育權(quán)利和受教育機(jī)會，為她們提供必要的公共教育資源，不僅有利于促進(jìn)社會公平，而且也能提高教育投資的效率。然而現(xiàn)實(shí)的情況并不如人意，具體體現(xiàn)在以下幾個方面。

1.全國實(shí)行統(tǒng)一的高考制度

統(tǒng)一錄取標(biāo)準(zhǔn)，這似乎是實(shí)現(xiàn)了形式上的公平，分?jǐn)?shù)面前人人平等。但是由于各省之間采取分省劃線錄取，而且各高校名額有限，錄取分?jǐn)?shù)高低不一，對考生實(shí)際上造成了不公平。以2003年為例，北京市共有9萬考生，北京大學(xué)、清華大學(xué)分配招生指標(biāo)1112個，平均80個考生就有一人能上北大、清華，而有50萬考生的河南省僅有168個指標(biāo)，近3000考生才有一個幸運(yùn)者上北大清華。這首先從起點(diǎn)上就有失公平，其他省份的教育質(zhì)量和教育資源本來就不及北京，而長期受教育環(huán)境和基礎(chǔ)教育水平差別帶來的認(rèn)知能力上的差異，更是不能比擬，再加上教育機(jī)會和教育規(guī)則制定的不公平，教育結(jié)果公平就成為一句空話。根據(jù)羅爾斯關(guān)于公平的分類：一類是“均等性公平”，其核心概念是均等地對待條件相同者，例如，人人生而平等；一類是“非均等性公平”，其核心理念是不平等地對待不同者，如多勞多得。’為保證公平的實(shí)現(xiàn)，羅爾斯提出了三條著名的原則：“一是每個人都能獲得最廣泛的、與其他人相同的自由；二是個人獲得的不均等待遇，如地位、職位、利益等應(yīng)向所有人開放；三是如果起始狀況收入和財富分配不同，處于不利地位者的利益就應(yīng)該用‘補(bǔ)償利益’的辦法來保證”。

2.實(shí)行大學(xué)高收費(fèi)政策

大學(xué)教育是一種擁擠公共產(chǎn)品，根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)價值規(guī)律的等價交換原則，誰獲利誰付費(fèi)。英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古認(rèn)為，教育具有正外部性，因此政府應(yīng)該適當(dāng)進(jìn)行補(bǔ)貼，使得高等教育總供給量達(dá)到社會最優(yōu)供給。所以，政府、社會和受教育者各承擔(dān)一部分成本。然而，就我國已經(jīng)實(shí)行的高等教育高收費(fèi)和高財政資助制度中，重點(diǎn)院校所獲得的資助明顯高于一般地方院校，公立院校明顯高于民辦院校，即使在學(xué)生資助政策執(zhí)行較好的地方，也是實(shí)行“高收費(fèi)和低資助”的狀況，國家高等教育財政政策根本無法滿足學(xué)生的資助需求，所以要促進(jìn)公共教育資源公平分配，應(yīng)該在“高收費(fèi)+高資助”的財政政策方面，實(shí)現(xiàn)教育公共資源向低收入群體轉(zhuǎn)移，達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)。

3.重點(diǎn)建設(shè)部分大學(xué)的制度安排

此舉是我國迎接加入世貿(mào)組織，提高國際競爭力，與世界接軌的英明之舉，也正是政府公共政策的支持作用，使得公共教育資源更加向少數(shù)重點(diǎn)大學(xué)聚集，形成教育系統(tǒng)發(fā)展的“馬太效應(yīng)”，不僅如此，這一舉措還有著更深遠(yuǎn)的影響。根據(jù)2004年北京大學(xué)李文利教授在《高等教育財政政策對入學(xué)機(jī)會和資源分配公平的促進(jìn)》一文中的調(diào)查顯示：由于財政因素的支持和學(xué)術(shù)聲望無形資產(chǎn)的影響，“985工程”、“211工程”高校不僅獲得更多的公共教育資源，而且這些學(xué)校對學(xué)生的吸引力強(qiáng)，高中成績處于上游的學(xué)生進(jìn)入\"985”和“211”高校學(xué)習(xí)的機(jī)會明顯大于成績中下者。在這些學(xué)校中，質(zhì)量越高的學(xué)校，學(xué)生獲得資助越多，實(shí)際支付成本越少。

4.擴(kuò)大招生規(guī)模的政策導(dǎo)向

擴(kuò)招使更多的適齡青年進(jìn)入大學(xué)校門，為更多的學(xué)生提供了入學(xué)機(jī)會，降低了原來入學(xué)機(jī)會稀少的情況下的機(jī)會不均等。但是，隨著入學(xué)機(jī)會的增加，高等教育質(zhì)量不均等程度又在加劇，由于擴(kuò)招，各校紛紛競搶生源，但是由于公共教學(xué)設(shè)施、師資力量和學(xué)校運(yùn)作力量跟不上，各高校教育質(zhì)量面臨新的挑戰(zhàn)，基礎(chǔ)好、獲得國家資助較多的學(xué)校盡收漁利。

5.教育市場的非合理化競爭

由于資源達(dá)到帕累托最優(yōu)配置的條件是在完全競爭市場的理想狀態(tài)，而我國市場經(jīng)濟(jì)尚處于初步完善階段，教育市場秩序更是由于種種原因不能完全競爭，難以發(fā)揮市場資源優(yōu)化配置的作用。首先，因為國家對部分公立高校的壟斷，民辦高校得不到政府的扶植，在競爭中處于劣勢地位，以致教育總供給量不能滿足教育總需求量；其次，由于不正當(dāng)競爭導(dǎo)致的教育系統(tǒng)內(nèi)部信息不對稱，不僅會使教育資源配置無效，而且使有序競爭的市場局面難以形成；第三，由于教育作為公共產(chǎn)品存在外部性，所有公共教育資源都是國家的而無明確的所有權(quán)，某些教育行政人員以其所居行政職位濫用公共資源，利用手中權(quán)力通過賄賂進(jìn)行項目審批，這些行為不但擾亂競爭秩序，更擴(kuò)大了差距導(dǎo)致新的不公平。

社會資本在現(xiàn)代擇業(yè)中占有很重要作用，根據(jù)明瑟收益率，教育的個人和社會收益率隨教育層次的上升而下降，這意味著低收入家庭子女在接受更高階段的教育時，不僅要支付更高的學(xué)費(fèi)和更多機(jī)會成本，還要為此承擔(dān)教育收益率遞減帶來的損失。在尋求生存的壓力下，許多低收人家庭子女即使有繼續(xù)深造的能力，還將不得不放棄接受教育機(jī)會而進(jìn)入勞動力市場，他們放棄的教育機(jī)會被高收人家庭子女獲得，為進(jìn)入高收入水平的勞動力市場打下了基礎(chǔ)。

根據(jù)楊東平2006年《我國高等教育的教育公平理論研究》中所作的調(diào)查顯示：在高校擴(kuò)招之后，重點(diǎn)高校的農(nóng)村學(xué)生比例明顯下降，優(yōu)勢階層的子女更多集中于熱門專業(yè)，底層家庭子女的高考錄取分?jǐn)?shù)普遍高于優(yōu)勢階層子女，高等教育入學(xué)機(jī)會的階層差距呈擴(kuò)大趨勢，這是高中階段教育分層狀況的積累和延續(xù)。

三、力促教育公平的政策改革措施

盡管社會不存在絕對的公平，公平是人們的一種理想追求，人類的歷史也只能永遠(yuǎn)朝著公平邁進(jìn)。但教育作為社會的穩(wěn)定器，當(dāng)下教育規(guī)模和培養(yǎng)能力迅速發(fā)展，機(jī)會增加，另一方面教育質(zhì)量面臨下降的挑戰(zhàn)，教育政策在執(zhí)行過程有違人本精神，公平的反差成為社會廣為關(guān)注的問題。因此，必須正視教育的公平性和教育不公帶給我們的實(shí)質(zhì)危害、消極影響。要實(shí)現(xiàn)教育公平，促進(jìn)社會和諧健康發(fā)展，不光要有政府理念變革和法治化建設(shè)，還需要不斷推動機(jī)制創(chuàng)新。

(一)要促進(jìn)教育公平的機(jī)制創(chuàng)新，從公共政策上促進(jìn)教育公平

1.建立弱勢群體的補(bǔ)償政策機(jī)制

羅爾斯指出，為了平等地對待所有人，提供真正同等機(jī)會，社會必須更多地關(guān)注那些天賦比較低和出生時較不利的社會地位的人們。遵循這一原則，較大的資源可能要花費(fèi)在智力較差而非較高的人們身上，至少在某一階段，比方說在早期教育期間就應(yīng)該這樣。人力資本理論觀點(diǎn)認(rèn)為勞動力市場中人力資本不足的個人，由于教育程度低，工作能力差，就業(yè)經(jīng)驗不足，往往會削弱其在勞動力市場的競爭力，造成其工作報酬偏低，其家庭淪入貧困而依賴社會救助的可能性因此增高。根據(jù)人力資本理論的邏輯，福利政策要體現(xiàn)社會公正，應(yīng)通過增加青少年的人力資本，如學(xué)歷、職業(yè)訓(xùn)練等來提升貧困家庭個人的人力資本，提供教育培訓(xùn)或就業(yè)輔導(dǎo)等服務(wù)支持，補(bǔ)充貧困家庭的收入不足，增進(jìn)家庭中個人的人力資本，以衍生較高的工作所得收入，促進(jìn)其逃脫貧窮，走向經(jīng)濟(jì)自立，為將來取得良好的職業(yè)生涯創(chuàng)造條件。因此，現(xiàn)階段應(yīng)落實(shí)以下政策，實(shí)行對弱勢群體福利的補(bǔ)償。首先，各級地方教育主管部門要切實(shí)落實(shí)國家資助貧困家庭學(xué)生的各項政策。要認(rèn)真做好農(nóng)村免費(fèi)義務(wù)教育的實(shí)施，執(zhí)行義務(wù)教育階段教科書的政府采購工作，努力降低成本，確保按時發(fā)放。建立有效監(jiān)督機(jī)制，落實(shí)對農(nóng)村義務(wù)教育階段貧困家庭學(xué)生免除雜費(fèi)和提供必要寄宿生生活補(bǔ)助的經(jīng)費(fèi)；其次，以公辦學(xué)校為主，認(rèn)真做好進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育工作，切實(shí)落實(shí)平等收費(fèi)政策。加強(qiáng)對以接受進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女為主的民辦學(xué)校的扶持和管理；地方各級教育行政部門和學(xué)校要有針對性地采取措施，及時解決進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民托留在農(nóng)村的“留守兒童”在思想、學(xué)習(xí)、生活等方面存在的問題和困難；第三，要切實(shí)將殘疾兒童少年義務(wù)教育納入兩基攻堅和鞏固提高工作之中，不斷提高殘疾兒童少年義務(wù)教育普及程度。要優(yōu)先保證農(nóng)村殘疾兒童少年享受免費(fèi)義務(wù)教育政策，努力改善特殊教育學(xué)校辦學(xué)條件。

2.完善教育公共財政機(jī)制

建立教育公共財政制度，通過制度化手段加強(qiáng)對薄弱環(huán)節(jié)的支持。建立公共教育財政體制，就是要求通過制度化的手段加大對教育薄弱地區(qū)、薄弱學(xué)校、弱勢階層的教育支持力度；加大義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付力度，義務(wù)教育投入主要由國家中央財政、省級財政來承擔(dān)；同時盡快地在全國實(shí)現(xiàn)完全免費(fèi)的義務(wù)教育，西部地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)優(yōu)先實(shí)施這一制度安排。尤其是對有些貧困縣級財政，中央、省、地市各級政府應(yīng)該責(zé)無旁貸地通過財政轉(zhuǎn)移支付實(shí)行幫助。中央政府主要負(fù)責(zé)制定基礎(chǔ)教育的政策方針、發(fā)展規(guī)劃和主要課程內(nèi)容的基本要求，指導(dǎo)組織加速發(fā)展遠(yuǎn)程教育和電化教育，加強(qiáng)對中小學(xué)的師資培訓(xùn)，并對中西部貧困地區(qū)實(shí)施大力資助；加大對貧困地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付力度，促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育的協(xié)調(diào)健康發(fā)展。

(二)建立健全完備的教育法律體系是教育公平的根本保障

建立健全完備的教育法律體系包括建立和完善教育法制體系；嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)行的教育法制是實(shí)現(xiàn)教育法制化維護(hù)教育公平的關(guān)鍵；加強(qiáng)教育司法建設(shè)是落實(shí)教育公平的保障。

1.建立和完善教育法制體系

完善教育法制體系、實(shí)現(xiàn)教育法治化，是維護(hù)教育公平的前提。其中這些舉措主要體現(xiàn)在對所有學(xué)校應(yīng)該一視同仁，確定所有學(xué)校一律平等的法律原則，不允許歧視普通學(xué)校或所謂差學(xué)校，更不允許歧視私立學(xué)校；為了保障教育平等法律精神的貫徹，對公民的入學(xué)機(jī)會應(yīng)該均等；確定政府助學(xué)貸款的法律制度；保障所有受教育者享受平等的教育。

2.建立嚴(yán)格的教育執(zhí)法制度

要保障法律平等精神的執(zhí)行，必須從程序上保障任何公民、法人都有權(quán)通過法律程序維護(hù)法律公平制度。對制定的法律，如果不嚴(yán)格執(zhí)法，書面上的法律不能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的政府規(guī)范部門和個人行為的法律，不能對違反法律規(guī)定的政府部門和個人追究行政責(zé)任或刑事責(zé)任，那么就只能是紙上談兵，流于形式。對此我們認(rèn)為可以將追究政府義務(wù)教育失職的責(zé)任納入行政訴訟的范圍，使受義務(wù)教育權(quán)的失學(xué)人員和其法定代理人，可以對教育行政部門的失職、瀆職行為提起行政訴訟。

3.努力加強(qiáng)教育司法建設(shè)

加強(qiáng)教育司法建設(shè)是實(shí)現(xiàn)教育法治化，維護(hù)教育公平的保障。當(dāng)務(wù)之急要進(jìn)一步完善法律救濟(jì)制度，明確教育行政執(zhí)法主體的法律責(zé)任，糾正教育行政機(jī)關(guān)的違法或不當(dāng)?shù)刃袨榉绞剑ＷC教育程序的正常進(jìn)行和教師、學(xué)生、學(xué)校的合法權(quán)益。建立健全有關(guān)教育的調(diào)解、申訴等制度，以及運(yùn)用行政復(fù)議、行政訴訟等多種法律救濟(jì)手段，及時妥善地處理日益增多的教育糾紛。其次，在民事、行政訴訟中通過法律手段解決教育糾紛；同時，建議建立憲法訴訟和違憲司法審查制度；修改憲法，將公民的訴訟權(quán)上升為憲法權(quán)利，使公民的訴訟權(quán)從一般的權(quán)利上升到憲法訴訟權(quán)。

(三)建立教育公平的責(zé)任追究機(jī)制

針對以上建立教育資源配置的平衡機(jī)制，完善我國公共教育財政機(jī)制，建立弱勢群體教育補(bǔ)貼的政策機(jī)制等方面的舉措，對政府的不作為和失職、瀆職以及教育腐敗等現(xiàn)象追究其行政、刑事責(zé)任，把對義務(wù)教育失職納入行政訴訟范圍。對教育事業(yè)內(nèi)部的混亂現(xiàn)象一定要加強(qiáng)治理和整頓，同時加大政府對教育事業(yè)發(fā)展的投入，支持和鼓勵民辦教育，利用先進(jìn)技術(shù)發(fā)展遠(yuǎn)程教育。

除了以上幾方面機(jī)制建設(shè)以外，還要在教育決策活動中實(shí)行創(chuàng)新機(jī)制，充分利用教育咨詢機(jī)構(gòu)，建立決策過程中的利益平衡機(jī)制，保障教育公平的實(shí)現(xiàn)；不斷推進(jìn)教育決策活動的民主化、程序化，保證社會最大多數(shù)成員的利益要求都能反映到教育政策活動中；同時建立實(shí)質(zhì)內(nèi)容和程序平衡的政策機(jī)制，做到實(shí)質(zhì)內(nèi)容和程序規(guī)定的統(tǒng)一；最后是建立決策監(jiān)督機(jī)制，改革和健全不完善的政策規(guī)定和制度，從源頭防止和消除教育腐敗和教育特權(quán)現(xiàn)象的發(fā)生。