防控工程建設領域職務犯罪方法探析

摘 要：針對政府在工程全生命期各階段審批、監管環節，應用全生命期管理理論和PDCA循環原理，從主動控制和被動控制兩個層面提出構建全生命期動態防控工程建設領域腐敗及職務犯罪的方法體系。

關鍵詞：建設工程 全生命期管理 動態控制 后評價 職務犯罪 防控犯罪方法

中圖分類號：DF6 文獻標識碼：A 文章編號：1671-623X(2010)04-0052-04

一、引言

中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2009年7月9日聯合頒布的《關于開展工程建設領域突出問題專項治理工作的意見》中列舉了六項工程建設領域的突出問題，其中直接或間接涉及到國家工作人員違法、違規問題的就有五項。尤其是領導干部圍繞工程項目決策、環境影響評價、土地和礦業權審批出讓、城鄉規劃管理、招標投標活動等重點環節，利用職權插手干預工程建設以牟取私利的大案要案及國家工作人員利用行政審批權、行政執法權索賄受賄的案件，發案率頗高。據悉，截至2010年4月底，全國共受理工程建設領域舉報線索17269件，立案9188件，結案8656件；給予黨紀政紀處分5241人，其中地(廳)級57人，縣(處)級611人；移送司法機關處理3058人。

面對腐敗的危害，執政黨應始終保持清醒的頭腦，并且不斷摸索和完善各種反腐方略。其中，公共權力運行的公開透明、社會各方面的參與等，都是一些行之有效的經驗。除此之外，還應在理論引路、制度建設方面下功夫。鄧小平同志曾語重心長地指出過：制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。

為此，本文試圖從工程管理的角度引入全生命期管理理論和PDCA循環原理探討構建全生命期動態防控工程建設領域腐敗及職務犯罪的方法體系。

二、工程的生命期及政府的工程管理

1.工程的生命期及全生命期管理的特點

任何一個工程就像人一樣，有它的生命周期。工程生命周期是指將工程從工程構想開始到工程報廢、拆除為止；按照前期決策、設計、計劃準備、施工、運營可劃分為五個階段，并將這些階段依先后順序有機聯系起來的時間周期，詳見圖1。

工程生命周期具有以下特征：每個階段都以一個或數個可交付成果的完成為標志；前一個階段產生的可交付成果通常要接受是否已經正確完成的審查，在驗收之后才能開始下一個階段的工作；各階段均有眾多的利害關系者參與管理，詳見圖2所示。圖中實線為利害關系者參與項目管理的確定時段；虛線為利害關系者在該階段可參與項目管理。利害關系者對項目的影響力在項目前期決策階段最強，隨項目進展逐步減弱。

根據工程生命期的特征可知：

第一，針對工程生命周期的管理是全生命期管理，它不同于全過程管理。全過程管理只考慮建設期(前四個階段)的管理，不考慮運營階段的管理。但在實際中，運營階段的許多問題卻往往是前期各階段造成的。如果我們只注重全過程管理，就有可能導致項目目標不清晰、決策依據不合理等問題。例如環境污染，往往是在項目運行若干年后才被發現，而造成環境污染的隱患卻可能在決策階段就已存在。如果我們按照全過程管理確定項目目標、制定決策方案，就極有可能只注重建設期的實體投入，而忽視了環保投入，從而造成運營階段的環境污染侵權。

第二，工程全生命期管理不僅需要對各個階段進行管理，同時也需要對階段之間的交接過程進行管理。

第三，工程全生命期管理不僅要重視各階段的管理，更要重視前期決策階段的管理。

第四，工程全生命期管理不僅包括專業項目管理者的管理，也包括相關利害關系者的管理。

2.政府的工程管理工作

由圖2可見，政府對工程實施的管理工作貫穿于全生命期的五個階段。其在整個工程生命周期的主要工作包括：對工程立項的審查和批準；對工程建設過程中涉及建設用地許可、規劃方案、建筑許可的審查和批準；對工程涉及環境保護方面的審查和批準；對工程涉及公共安全、消防、健康等方面的審查和批準；對工程的質量進行監督和檢查；對工程過程中涉及的市場行為(如招投標)進行監督；對建設過程中違反法律和法規的行為處理等。

據調查，廣州市一般的民用建筑工程在生命期中約有57項報建報審事項，涉及到計劃、規劃、國土資源、建設、環保、交通、市政、衛生、消防、安全監督等許多政府部門。其中：立項審批2項、用地規劃審批16項、專項審批13項、設計審查3項、施工報監報建14項、竣工驗收7項、房產證辦理2項。

由此可見，政府的工程管理工作符合全生命期管理的特征，它既包括各階段的管理，也包括階段之間交接過程的管理，同時針對前期決策和設計階段的管理幾乎占整個管理工作的三分之二。因此，一個建設項目能否健康長壽，政府的管理起著決定的作用。

然而，在現實中，由于一些利益的驅使或其他原因，政府有關部門掌握上述審查批準權的少數或個別人在行使權力時，有可能會出現不作為、玩忽職守、濫用職權，乃至索賄等問題。如何遏制這些問題的發生，本文認為應該在全生命期管理模式下，結合“PDCA循環”原理構建一套全生命期動態防控工程建設領域腐敗及職務犯罪的方法體系(以下簡稱“全生命期動態防控體系”)。

三、PDCA循環及應用

PDCA是英文Plan(計劃)、Do(執行)、Check(檢查)、Action(處理)四個詞的第一個字母的縮寫。PDCA循環是美國管理專家戴明首先提出的，因此也被稱為“戴明環”，它是控制理論在管理領域的具體應用。它的基本原理就是，做任何一項工作，或者任何一個管理過程，應該按上述四個階段操作，從而達到實現控制目標的目的。

由于防控工程建設領域腐敗和職務犯罪是一項長期、復雜、層次眾多的工作，它符合PDCA循環層次嵌套(大循環套小循環)、周而復始(閉合循環)、持續改進等特點(見圖3)，因此我們可以針對政府在工程全生命期各階段審批、監管環節，應用PDCA循環原理設計一套預防工程建設領域腐敗及職務犯罪的全生命期動態控制體系。該動態控制體系是一種綜合性的控制過程，包括主動控制和被動控制。

1.主動控制在全生命期動態防控體系中的應用

主動控制就是預先分析目標偏離的可能性，并擬定和采取各項預防性措施，以保證計劃目標得以實現。主動控制又稱預控或事前控制，它可以盡可能地抑制偏差成為事實的被動局面，從而減少損失，使控制更有效。

我們在設計“全生命期動態防控體系”時，可通過因果分析法實施主動控制。因果分析法是尋找產生問題原因的一種有效方法，它能清晰地整理和分析出結果和諸因素之間的關系。在具體分析時，我們可以從問題出發，首先分析哪些因素是影響問題的大原因，進而從大原因出發尋找中原因、小原因和更小原因，并查出和確定主要原因(見圖4)，進而針對各個原因制定防控對策。

例如，由廣東省人民檢察院與廣東省建設廳聯合制定的《廣東省重點建設項目預防職務犯罪工作指引》就是一種主動的動態控制。該《指引》在“預防的重點環節及對策”中，將工程建設過程劃分為行政審批、征地拆遷、勘察設計、招標投標、施工總分包、設備建材采購、工程變更和追加投資、工程質量簽證、預算決算和工程款支付、工程驗收等10個環節。并針對這10個環節，一一指摘“病癥”、對癥給出“藥方”，具有很強的針對性和可操作性。

2.被動控制在全生命期動態防控體系中的應用

被動控制是從計劃的實際輸出(實施過程)中發現偏差，分析偏差產生的原因，及時采取糾偏措施，以使偏差得以糾正的一種控制方式。它是通過他人(組織)的監督檢查實施控制，是一種面對現實的控制。被動控制是目前在項目管理實踐中應用最為普遍的控制方法，它具有控制目標明確、穩定性好、操作性強的優點。在設計“全生命期動態防控體系”時，可通過以下方式實施被動動態控制：確定防控目標；制定防控計劃；監測實施過程；診斷實施效果；采取糾偏措施。這種控制是一種循環往復連續的過程，詳見圖5。

3.主動控制和被動控制的關系

主動控制與被動控制缺一不可，它們都是防范工程建設領域腐敗和職務犯罪所必須采用的控制方式，見圖6。有效的控制是將被動控制和主動控制緊密地結合起來，力求加大主動控制在控制過程中的比例，同時進行定期的、連續的被動控制。只有這樣，才能全面、系統地構建全生命期預防工程建設領域腐敗及職務犯罪的動態控制體系，實現目標控制的根本目的。

四、建立后評價機制，完善全生命期防控體系

1.后評價的概念及作用

建設項目后評價是指，項目建設完成并投入使用或運營一定時間(一般運行3至5年)后，再對項目進行一次全面系統的回顧。它通過對項目實施過程、結果及其影響進行調查研究，與項目決策時確定的目標以及技術、經濟、環境、社會、管理指標進行對比，確定項目預測是否正確、目標是否達到，項目實施是否合理有效等，并通過原因分析，找出差別和變化，總結經驗教訓，為今后的項目決策、管理、監督等工作提供切實可行的對策和措施，以達到提高投資效益和項目管理水平的目的。

由項目后評價的概念可知，它對完善全生命期管理理論具有非常重要的作用：第一，就時間跨度而言，長期以來我們在工程管理領域倡導的是全過程管理，全過程管理的參照系是我國的基本建設程序(圖1的前四個階段)。因此，對于全過程管理而言，無論是指導思想、管理理念、管理目標和管理方法都是圍繞著項目建設期設計的。尤其是在項目評價理論方面，它只注重前評和中評，沒有后評價。因此，在“全生命期動態防控體系”中引入后評價機制，則是對全生命期管理理論的補充和完善；第二，就空間范圍而言，工程管理過去更注重的是技術和經濟層面的管理，如在目標設計上只考慮進度、質量、成本三大目標，并圍繞著這三大目標實施控制。這是基于工業化社會只追求GDP增長的現實性思維的產物，它不符合科學發展觀的要求。按科學發展觀的要求，除要考慮上述三大目標外，還應考慮社會、人文方面的目標。因此，針對預防工程建設領域腐敗及職務犯罪問題，提出引入后評價機制，是在研究范圍方面對全生命期管理理論的的補充和擴展；第三，就動態控制而言，后評價既是閉環控制的關鍵點，又是連接主動控制和被動控制的橋梁。對于被評項目，它是被動的動態控制；對于后續的建設項目，它又是主動的動態控制。因此，在“全生命期動態防控體系”中引入后評價機制，是保證工程管理理論可持續發展的探索。

2.引入后評價機制的現實意義

《國務院關于投資體制改革的決定》(國發[2004]20號，簡稱《決定》)中指出，要建立政府投資項目后評價制度，對政府投資項目進行全過程監管。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于開展工程建設領域突出問題專項治理工作的意見》(簡稱《意見》)中指出，各級政府要加強對工程建設項目全過程的監管，認真履行對政府投資項目的立項審批、項目管理、資金使用和實施效果等方面的職責。

由此可見，對建設項目進行全過程監管是政府的一項重要職責，而建設項目后評價則是全過程監管的一個重要環節，也是國家在建設項目投資領域積極推行和建立的一項重要制度。針對政府投資建設項目構建后評價機制，是貫徹國務院《決定》精神，落實“兩辦”《意見》的具體措施。對于建立政府投資項目監管體系、完善政府投資制衡機制和社會監督機制，具有非常重要的理論價值和現實意義。它是強化問責制、保證“全生命期動態防控體系”運行連續、持久的一種長效機制。

3.引入后評價機制的基本思路

第一，將后評價機制作為一項重要制度納入工程建設領域廉政建設體系之中，充分發揮制度在防控工程建設領域職務犯罪中的保障作用；

第二，將后評價工作作為工程建設領域全生命期動態防控程序的重要工作環節，使其成為防控工程建設領域職務犯罪的必須工作；

第三，制定一套具有指導性、可操作性、規范性的預防工程建設領域腐敗和職務犯罪的后評價工作規程。包括后評價內容范圍、后評價程序、后評價指標、后評價工作規則等。

五、結束語

本文針對工程建設領域的腐敗及職務犯罪問題，提出構建全生命期動態防控體系的設想。該設想的技術路徑是：以工程生命周期為主線，針對各里程碑階段易滋生腐敗和職務犯罪的風險源、風險點進行全面、系統的分析，找出影響因素，并通過應用動態控制原理制定綜合防控措施。這是一種全生命期、動態循環、持續改進的長效機制。希望能夠在這一長效機制的約束下，使得那些掌握和曾經掌握審查批準權力、具有趨利私欲的少數人不敢貪、不能貪!通過制度創新，在經濟高速發展的同時實現政治清明。