民主化科學化語境下黨管干部制度的變革探究

摘 要：面對全球化、市場化與民主化的挑戰，如何完善黨管干部的方式和方法以適應新的世情、國情、黨情，是關系到中國共產黨的執政能力和執政地位的重大問題，長期以來，我們在黨管干部的問題上，重使用、輕管理，重提拔、輕監督。要解決黨管干部管的方向和動力問題。就必須堅持和完善黨管干部制度的民主化與科學化。

關鍵詞：民主化 科學化 中國共產黨 管理干部 制度變革

中圖分類號：D05 文獻標識碼：A 文章編號：1671-623x(2010)03-0047-04

黨管干部是我國政治文明建設的重要內容和特色之一。2009年9月18日中國共產黨第十七屆中央委員會第四次全體會議通過的《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》指出：“深化干部人事制度改革，建設善于推動科學發展、促進社會和諧的高素質干部隊伍”。提出了新時期新形勢下干部隊伍建設的標準和機制，亦是黨管干部制度建設的新的里程碑，黨管干部制度是中國共產黨作為執政黨和領導核心引領國家政權的組織形式，是實現我國人民近期、中期和遠期目標的重要手段和保障機制。面對全球化、市場化、民主化的機遇和挑戰，如何調整和完善黨管干部制度使之適應新的時代要求，與時俱進，是中國共產黨這一全世界最大的政黨面臨的重大考驗和課題。

一、黨管干部的制度生成邏輯

黨管干部作為我國干部管理體制的一條根本原則，其形成和發展深深地印上了時代的烙印和歷史背景。政黨與政府的互動及其形式與效果深刻地影響著國家的政治發展。世界各國由于經濟發展水平、歷史文化傳統、統治理念與統治集團或領導人素質的差異，使得政黨介入政治的方式、效果和后果有巨大的差別。執政黨如何運作公共權力，客觀上對一國的政治經濟發展產生重大的影響。如果政黨作用于國家的機制科學而合理，則有助于國家的穩定和社會的發展；如果政黨影響國家權力的方式粗糙乃至殘暴，則會不僅使得國家政治衰退，而且會帶來經濟社會的衰敗乃至崩潰和人權的缺失。政黨政治是近代民主政治的主要形式之一。國民具有一定的黨派意識，并積極參與政黨活動，是實行政黨政治的必要條件。中國近代社會政治，對政黨內部的治理方式產生了深刻的影響。尤其是中國共產黨長期處于白色恐怖之中，在環境不是那么安定，在敵人千方百計抓捕共產黨員，在有些干部不得不改名換姓的背景下，黨仍能通過特定途徑牢牢地掌管著自己的干部。在當時的歷史條件下，若黨不能有效地管理干部，要帶領廣大人民群眾推翻“三座大山”是不可想象的。黨管干部制度內含組織、動員和激勵、懲戒等機制?？梢哉f是中國共產黨在與國民黨的角逐中取勝的重要法寶。

黨管干部制度是我國政黨－國家體制運作的基礎，是保證中國共產黨領導權的一塊基石。以黨領政、以黨治國是社會主義政治體制的一大特征，而將這些理念和體制具體化的組織形式，就是民主集中制和黨管干部制度等制度安排。黨管干部制度對我國政治文明建設有這樣幾方面的功能：

第一，實現干部的形成與遴選，領導政府(國家政權)。通過推舉候選人、組織選舉和政府及其它各種活動(如支持和組建婦聯、共青團、少先隊等方式形成“衛星組織”、外圍組織)，黨牢牢地掌握和控制國家政權；第二，利益表達功能。黨是一個擁有7300多萬黨員的超大型組織，其各級組織和成員盡管理論上根本利益一致，但是具體的利益是千差萬別的，且黨代表著最廣大人民的根本利益，就必然要允許各階層人士表達自身的利益與訴求，而黨的使命和責任在于整合各種利益訴求，使之各得其所，從而達致社會的和諧穩定；第三，動員和社會化職能。準確地講是教育功能，包括獎勵與懲戒。黨在管理干部的具體形式方面包括了選舉、任命、考任、聘任等方式，這些都是在黨管干部的原則下展開的，用什么樣的人、怎么用人具有重大的導向作用和教育功能，提拔、辭退、處分等手段的使用客觀上也對相關人員具有教育、激勵、懲罰的意義；第四，目標制定功能。從理論上講，黨組織選擇干部的主要目的就是貫徹執行黨的路線方針政策，“政治路線確定之后，干部就是決定的因素”。選擇什么樣的干部對于黨的政策的落實程度、效果和方式都會產生重大影響，特別是在沒有法治的戰爭年代和全能主義時期更是如此。從某種意義上講，選擇什么樣的干部相當于選擇什么樣的政策及其效果。正是通過諸如干部任免權等工具的運用，黨的控制達到對個人從而能夠滲入整個非黨的決策結構。

中國共產黨在長期的革命實踐中建立了一套完整的黨管干部的組織系統和管理方法。從黨管干部的機構看，各級黨委都設有組織部，負責管理黨群系統、政府機關和企業、事業單位中擔任領導職務的各級干部。從黨管干部的方式看，在相當長的一段時期內，委任制是黨管干部原則的主要方式。委任制是一種自上而下的任官方式，強調上級的權威，對于貫徹上級的意志、決策有非常明顯的功能，特別是在戰爭年代或者緊急狀態時，由于正常的社會秩序被打亂，正常的民主形式難以運作，因此作為一種臨時性的替代品有積極的作用。然而，猶如一枚硬幣的兩面，委任制同時也是一把雙刃劍，如果不加規范與節制，可能會導致長官意志濃厚，容易任人唯親，甚至買官賣官、拉幫結派。特別是在國家生活日益正常化，利益分化日益明顯，公民權利意識日益濃厚，以及政治文明日益升華下，傳統的委任制遭受到日益沉重的合法性壓力。畢竟，在一個走向權利的時代，政府及其官員的統治的合法性只能是來自于人民的意愿。就是說，他們有權把國家權力授予自己信任的人，也有權撤換和罷免失去他們信任的人，收回其手中的權力。如果官員對上負責不對下負責，那么就嚴重背離人民主權的現代政治文明。

我們曾在一段時間內把黨管干部制度簡單化為自上而下的委任制，這無法滿足干部的“革命化、知識化、年輕化”和德才兼備的要求。鄧小平曾經充滿憂慮地指出：現行的組織制度和為數不少的干部的思想落后，不利于選拔和使用四個現代化所急需的人才。他強烈呼吁“要勇于改革不合時宜的組織制度和人事制度?！彼?，黨中央通過了《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》，即通過加強黨的建設，達至黨管干部的有效性。

二、新時期黨管干部制度面臨的挑戰

一是世情的變化所帶來的挑戰。正如《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》指出的：“當今世界正處在大發展大變革大調整時期。世界多極化、經濟全球化深入發展，科技進步日新月異。國際金融危機影響深遠，世界經濟格局發生新變化，國際力量對比出現新態勢，全球思想文化交流交融交鋒呈現新特點，發達國家在經濟、科技等方面仍占優勢，綜合國力競爭和各種力量較量更趨激烈，不穩定不確定因素增多，給我國發展帶來新的機遇和挑戰。”當今世界正處在大發展大變革大調整呈現這樣幾方面趨勢。第一，全球化和區域化同步發展。資金、技術、人才、資源都在全球范圍內或者區域范圍內越來越自由地流動，國家與國家或者地區與地區之間乃至人與人之間的聯系日益密切，世界正在變成“地球村”，民主、法治、人權、自由等理念，對于各國的政治制度包括政黨制度都產生了深刻的影響；第二，市場化的深入發展。世界上除了極少數國家堅持計劃經濟或者由于發展水平的制約主要仰賴自然經濟外，市場化已經成為大多數國家的經濟制度選擇。市場經濟與民主政治之間存在著一種既統一又矛盾的關系，經濟的市場化為政治的民主化提供了前提和基礎，政治的民主化又為經濟的市場化提供了方向和保證。但是，市場經濟又存在著某些背離政治文明的因素，完全的市場化可能會導致不平等和兩極化，進而威脅到政治文明建設。中國經濟領域的市場化迫切要求政治文明建設與之相適應；第三，政治文明的不斷推進。黨內權力高度集中，黨內民主發展就會滯后，客觀上造成了所謂的“接班制”，所有憲法規定的人民的民主權利統統成了一紙空文。自上而下的干部任命體制保證了執政黨能夠管住人，但也造成了干部唯上是從、缺乏監督的弱點，尤其是在多元化的市場經濟條件下，單一的縱向干部管理體制是產生腐敗的重要根源之一。

二是中國的國情發生了重大的變化。亦如<中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》指出的：“我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變，人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾這一社會主要矛盾沒有變，同時我國發展呈現一系列新的階段性特征，出現一系列新情況新問題。在我們這個十幾億人口的發展中大國，黨在推進改革開放和社會主義現代化建設中肩負任務的艱巨性、復雜性、繁重性世所罕見?！蔽覈鐣髁x市場經濟的深入不僅改變的是經濟模式，而且對原有的利益格局、分配方式都造成重大的沖擊，帶來了深刻的利益調整，利益分化加劇。在市場化的過程中，由于基礎不同、稟賦不同、知識和技術差距，特別是權利的不同。導致了貧富差距、地區差距、城鄉差距的日益擴大，給現有的政治一經濟帶來了重大的挑戰。各個階級和階層以及公民個人基于自身的利益和意識對國家與社會提出了不同的訴求，如何對這些訴求作出回應需要良好的制度安排，包括干部制度的變革。亦加劇了黨的執政能力和干部隊伍面臨重大挑戰。

三是共產黨自身的黨情變化。還如《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》指出的：“當前，黨的領導水平和執政水平、黨的建設狀況、黨員隊伍素質總體上同黨肩負的歷史使命是適應的。同時，黨內也存在不少不適應新形勢新任務要求、不符合黨的性質和宗旨的問題?！笔紫仁屈h員構成的變化。中國共產黨的黨員已經從建黨初期的幾十人、1949年建國時的540萬發展到現在的7300多萬，比世界上很多發達國家，比如英法意等國的人口還多。從某種意義上講，中國共產黨已經從精英型政黨轉變為大眾型政黨了。如何管理這么一個超級大黨無疑是一個嚴峻的挑戰。由于政黨在精英形成及納用方面的獨特功能，按照政黨發展的“寡頭統治鐵律”理論，政黨將可能日益朝著官僚化和寡頭政治結構發展；其次是政黨地位的變化。經過幾十年的艱苦斗爭，中國共產黨成為執政黨。作為革命黨，其目標是改造環境，奪取政權或者至少也要參與政權，為此與天斗與地斗與人斗；而作為執政黨則既要改造環境，更要適應環境，整合社會而不是分裂社會。而且因為成為執政黨，可能產生驕傲自滿甚至獨斷專行的情形，壟斷權力，壟斷資源乃至壟斷真理，作為執政黨要管理國家政權，如何運作成為一大問題。如果采取的方式不當，簡單地采取革命時期的方法，恐怕會適得其反；再次，黨員的成分和觀念都發生了重大的變化。今天，大多數的黨員是解放后出生的，從事的職業和入黨的動機千差萬別，如何整合這么多的利益、性格各異的人。并調動大家的積極性為黨和國家的事業而奮斗是應該研究和解決的難題。世事變遷使干部價值觀發生巨變，一方面，干部隊伍思想更加解放，另一方面也給組織人事工作造成了很大沖擊。當下腐敗嚴重，主要原因是市場經濟條件下思想發生了變化，一些人追求個人利益；另外，相關制度不完善、監督機制不健全也是原因之一。如何選拔、使用、管理、監督、懲戒干部成為我們黨面臨的嚴峻挑戰。

三、完善黨管干部制度的民主化與科學化

中國共產黨是中國政治體制的核心。是整個國家和社會的領導力量，不能動搖。改革和完善黨的執政方式，推進黨管干部的民主化科學化，是保證我們黨的領導地位的重要法寶。當今世界在政治領域的潮流就是民主化，包括政黨民主化和國家民主化等，“如果第三波有一個未來，這個未來就在于民主在非西方社會的擴展。”民主是人類政治文明的產物，具有普適性。被譽為當今世界最重要的政治經濟學家塞繆爾，亨廷頓指出：“若要在二十世紀里發生的諸多進步當中選擇一項最重要的，那么，我會毫無困難地指出，那就是民主的興盛?！泵鎸@股潮流，我們能做的就是把握形勢，因勢利導。要堅持黨管干部制度，但同時也必須按照民主化的要求完善這個制度，特別是“管”的方式、程序。長期以來，我們在黨管干部的問題上，重使用、輕管理，重提拔、輕監督，在社會急劇變革的時代，堅持黨管干部制度改革需處理好民主化與科學化的關系。

民主化是管方向的。改革有很多方向，關鍵是朝哪個方向改革。改革的方向不同，不僅意味著改革的手段迥異，也意味著改革的效果相去甚遠。如果說；我們經濟體制改革堅持市場取向，那么可以說黨管干部制度改革就是堅持民主取向?，F在涉及干部人事的許多矛盾和問題，最終都繞不開民主。比如，解決“一把手”說了算的現象，需要靠民主；建立干部擇優機制，還是要靠民主；防治選人用人腐敗，仍然要靠民主。就是要尊重以民為主、真正為民作主；就是擴大和落實干部群眾的知情權、參與權、選擇權、監督權。其途徑可以有：民主推薦、民主測評、民意調查、民主懇談、民主協商、民主決策。

科學化是管建造的。改革不是空中樓閣，需要一磚一瓦地構建。通往民主的道路，也是由一系列制度之石鋪就。黨管干部要講科學，就是要講規律、講公開、講競爭，講規律，就是遵循干部成長規律，比如，干部交流就是規律；所謂流水不腐、戶樞不蠹。培養后備干部也是規律。正如企業產品研發營銷策略，上市一批、儲備一批、研發一批。鼓勵干部下基層鍛煉、注重從基層選拔干部，更是這些年源自實踐、得到正反驗證的規律。講公開，就是實施陽光工程，把選人用人信息的公開透明作為推進改革的現實出發點。把干部選拔的標準、要求和程序交給群眾，把干部職位空缺的信息、干部選拔任用的過程、干部日常監督管理的情況亮給群眾。公開是擴大民主的前提，是公開、公信的基礎。有了公開透明、充分全面的選人用人信息，群眾參與和社會監督的積極性相應會大幅提升，慢慢就會形成一股強大動力，推動著干部工作在民主公開的軌道中健康前行。講競爭，就是用一些賽場竟馬、比選擇優的辦法。

民主化和科學化，各有助益，缺一不可，須攜手共進。沒有民主化，科學化就沒了方向。沒有科學化，民主化就會發生異化。比如，擴大知情權、參與權，有一個如何科學把握“度”的問題，過泛就亂，過猶不及。如果一味地擴大群眾參與范圍，甚至于讓不了解情況的人盲目投票，表面上轟轟烈烈地擴大了群眾參與度。但實質上降低了知情者所投票的份量。反而使群眾參與結果出現偏差，影響了選人用人的科學性和準確性。科學的態度和做法，應該是從本地區本部門的實際出發，在民主擴容的同時，盡可能保證吸收關聯度高、知情度深、代表性強的群眾參與，并逐步創造條件將參與結果及時向群眾反饋，形成良性互動循環。盡管民主是個好東西，但如果操作程序不當或方法不當，民主也可能被扭曲、被異化。體現民主、落實民主，也要講科學，用科學的制度辦法來保證真正的民意民主。

公平競爭是干部人事制度的一個重要原則，它是社會主義民主政治在干部人事制度中的具體體現，貫穿于干部人事制度改革的全過程和各項制度、各個環節。其根本目的就在于增強制度的活力，為人民群眾提供更多更好的平等發展機會，促進優秀人才脫穎而出，做到人盡其才，各得其所，最大限度調動干部的積極性和創造性。也就是說，黨管干部制度應該是管干部錄用、選拔的標準，而不是具體地管理每個人的任用與選拔。以免黨政不分，職能混亂，效率低下。

(文字編輯、責任校對：王香麗)