國有林權(quán)改革法律服務(wù)機制構(gòu)建的思考

[摘要]國有林權(quán)制度改革是林業(yè)資源管理體制的創(chuàng)新，是產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新，是林業(yè)經(jīng)濟市場化的探索，其涉及到的有關(guān)林權(quán)的法理研究，保證林改深入推進應(yīng)當(dāng)設(shè)立的法律服務(wù)機構(gòu)研究，不僅豐富了法學(xué)的研究內(nèi)容，針對法律畢業(yè)生整體過剩與林改法律服務(wù)人才缺乏的矛盾，也對國有林區(qū)地方性高職院校的研究方向與人才培養(yǎng)模式提出新的課題。

[關(guān)鍵詞]國有林權(quán)制度改革;法律服務(wù);地方性高職院校;人才培養(yǎng)模式

[中圖分類號]D922.37[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234(2010)04 — 0091 — 02

國有林權(quán)制度改革2006年在伊春展開，隨改革的深入推進，出現(xiàn)了一些矛盾與問題，亟待法律規(guī)范與解決。國有林權(quán)改革需要深入研究的理論問題很多，需要建立配套的法律服務(wù)機制保架護航。市政府目前主持林改的常設(shè)機構(gòu)林改辦行政管理職能突出，無法獨立完成理論論證和機制構(gòu)建，林改對于法律服務(wù)的需求遠(yuǎn)超出最初設(shè)想。服務(wù)于林權(quán)改革的法律人才短缺與法律人才整體過剩的矛盾，對我省地方性高校的建設(shè)和法律人才培養(yǎng)提出了新的課題。伊春職業(yè)學(xué)院是伊春地區(qū)唯一一所地方高等職業(yè)院校，學(xué)院設(shè)立之初就確立了“服務(wù)地方，面向全省”的辦學(xué)宗旨。國有林權(quán)改革的設(shè)想一經(jīng)提出，伊春職業(yè)學(xué)院就開始了積極的論證與研究，在法律系的專業(yè)設(shè)置上進行調(diào)整，做好了林改法律服務(wù)人才的培養(yǎng)準(zhǔn)備工作。

一、國有林權(quán)改革法律理論的研究

國有林權(quán)制度改革是開創(chuàng)型的事業(yè)，無前例可循，要保持改革的持續(xù)深入，必須有一套可供依照的規(guī)范，法律制度必須先行，林改法律理論的分析與論證勢在必行。目前主要在林權(quán)權(quán)利屬性、林權(quán)流轉(zhuǎn)等方面做出理論上探討。

(一)國有林權(quán)概念的界定

傳統(tǒng)意義上的林權(quán)，是“林業(yè)產(chǎn)權(quán)”的簡稱，是以林業(yè)行業(yè)的物質(zhì)財富為對象，直接與經(jīng)濟相聯(lián)系的一種民事權(quán)利。在我國的現(xiàn)行的法律和行政法規(guī)中，并沒有林權(quán)這一概念，實踐中的稱謂也不一樣，學(xué)界的論述也存在很大差異，有的學(xué)者認(rèn)為林權(quán)是一種綜合性權(quán)利，包括對林地的所有權(quán)或使用權(quán)，以及對森林或林木的所有權(quán)?！?〕有的學(xué)者主張林權(quán)是主體合理占有、開發(fā)、利用、處分森林資源并從中取得收益的基本法律依據(jù)?！?〕 國家林業(yè)局政策法規(guī)司的專家認(rèn)為“林權(quán)是森林、林木、林地所有權(quán)和使用權(quán)的統(tǒng)稱，是以森林、林木、林地的占有、使用、收益和處分為內(nèi)容的物權(quán)?！薄?〕

伊春林區(qū)試點改革中，創(chuàng)新發(fā)展了林權(quán)的概念。明確林業(yè)產(chǎn)權(quán)以所有權(quán)為核心，但更突出和強調(diào)了森林資源非所有人依法取得，有獨立法律主體地位并在生產(chǎn)經(jīng)營過程中支配、處分財產(chǎn)并收取利益的權(quán)利。改革明確了林業(yè)職工產(chǎn)權(quán)主體地位，明確了非公有制林業(yè)的法律地位，從過去“人人是主人，人人不作主”向“家家有其山，戶戶有其林”轉(zhuǎn)變，林業(yè)職工真正成為大山的主人;將建立“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、保護嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度作為改革的方向的目標(biāo)?！?〕改革中通過制度設(shè)計，把國家對林業(yè)的所有權(quán)與林權(quán)區(qū)分，這對于林權(quán)制度改革與觀念更新有重大意義。林權(quán)就是森林資源所有人與利用人之間的一種制度安排，目的在于既滿足非所有人開發(fā)利用林業(yè)資源的需求，同時實現(xiàn)所有人、開發(fā)利用人的經(jīng)濟利益。林權(quán)改革就是要把國家所有的林業(yè)資源，交給不同的主體使用、收益和處分，國家享有所有權(quán)人的利益，林權(quán)制度更多地承擔(dān)起森林資源市場化運營的作用。

開展林權(quán)制度改革試點的新聞發(fā)布會上，市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)答記者問時稱“林權(quán)是一種產(chǎn)權(quán)形態(tài)，包括森林、林木和林地的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)”，這是對林權(quán)物權(quán)性質(zhì)的概括性描述。林權(quán)是權(quán)利主體對森林資源的直接管領(lǐng)和支配，并排除他人干涉的民事權(quán)利，是一項新型的他物權(quán)。《民法通則》第81條規(guī)定了公民、集體對集體所有的或者國家所有由集體使用森林的承包經(jīng)營權(quán)，受法律保護。學(xué)者一般以這條為依據(jù)確定集體林權(quán)的物權(quán)法律屬性。這一規(guī)定雖然沒有明確將全民所有制林權(quán)包括在內(nèi)，但從法律的統(tǒng)一角度講，公民對國有森林的承包經(jīng)營權(quán)也應(yīng)當(dāng)是一種物權(quán)。

在森林資源國有的情況下，國家并不直接去經(jīng)營管理森林，需要一定的制度設(shè)計促使具體民事主體去開發(fā)利用森林，實現(xiàn)森林資源的財產(chǎn)價值。林權(quán)制度通過他物權(quán)的模式，將抽象的森林資源所有權(quán)落實到具體的民事主體之上，創(chuàng)設(shè)出了可流轉(zhuǎn)的森林資源使用權(quán)。因此，林權(quán)是源于森林資源的所有權(quán)，分離了所有權(quán)的使用、收益等權(quán)能而形成的一種他物權(quán)形式。

(二)國有林權(quán)抵押的分析

國有林權(quán)的抵押就是債務(wù)人(林權(quán)人)以自己享有的林權(quán)為抵押標(biāo)的，向金融機構(gòu)借款，進行林業(yè)經(jīng)營與生產(chǎn)的一種擔(dān)保方式。國有林權(quán)是對國家所有的森林資源的占有、使用、收益和處分的權(quán)利，是森林資源非所有人依法取得的，自主開發(fā)森林資源并獲取收益的一種民事權(quán)利。民事主體對自己享有所有權(quán)或處分權(quán)的標(biāo)的物和權(quán)利有權(quán)設(shè)定擔(dān)保。在普通百姓，有著最簡單的思維，房證可以抵押貸款，林權(quán)證也就應(yīng)當(dāng)可以抵押。從法律上分析，林權(quán)同樣可以作為抵押標(biāo)的向金融機構(gòu)借貸。

在傳統(tǒng)的民事立法，認(rèn)為只有可流通的不動產(chǎn)才能設(shè)定抵押。但隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，一些適用不動產(chǎn)變動規(guī)則的動產(chǎn)，如飛行器、船舶、汽車等，也可以設(shè)定抵押;不動產(chǎn)物權(quán)，如土地使用權(quán)，包含巨大的經(jīng)濟價值，如果被過多限制或不能抵押，其經(jīng)濟效用就得不到最大限度的發(fā)揮，就會阻礙了社會經(jīng)濟的發(fā)展。從《擔(dān)保法》第34條所規(guī)定的來看，抵押權(quán)標(biāo)的既有不動產(chǎn)也有不動產(chǎn)物權(quán)，以及其他可依法用于抵押的財產(chǎn)。以土地使用權(quán)設(shè)定抵押是我國抵押制度的一項特色。這也為以不動產(chǎn)他物權(quán)設(shè)定抵押開了先例。國有林權(quán)是基于林地之上的林業(yè)資源形成的一種他物權(quán)，與土地使用權(quán)有相似的不動產(chǎn)他物權(quán)特征。從理論上講既然土地使用權(quán)可以設(shè)定抵押，那么，林權(quán)同樣可以設(shè)定抵押制度。

但是，林權(quán)抵押與普通的標(biāo)的物抵押不同，國有林權(quán)抵押形成的森林資源抵押權(quán)，既有擔(dān)保物權(quán)的屬性，也具有林地所有權(quán)之外的他項權(quán)利雙重性質(zhì)，所以林地抵押權(quán)既要適用擔(dān)保法的規(guī)定，也要適用土地管理法的規(guī)定。必須遵守批準(zhǔn)、評估和登記等程序規(guī)范，盤活了森林資源，推動林業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也進一步豐富和健全了我國的擔(dān)保物權(quán)法律體系。

(三)活立木市場的建立

伊春林權(quán)改革試點中創(chuàng)設(shè)了活立木市場，這是不動產(chǎn)交易的新形式。以往只有伐木才帶來交易和效益，只有把樹木砍掉才能實現(xiàn)其經(jīng)濟價值的傳統(tǒng)觀念徹底被打破。通過改革，我們看到，活立木交易在房地產(chǎn)交易之外，豐富了傳統(tǒng)的不動產(chǎn)買賣方式，把林木、林地資源變成資產(chǎn)，變成資本，從過去的資金的運營轉(zhuǎn)換成資本運營、資本流轉(zhuǎn)，努力追求經(jīng)濟價值與生態(tài)價值的和諧統(tǒng)一。而且，活立木交易是一種買“升”的期貨投資，買方看中是交易標(biāo)的的未來增值性，賣方則可以根據(jù)市場行情隨時調(diào)整手中“期貨”的存量，價高時可賣出，價低時還可以買入或買回。

二、林改法律服務(wù)機制的構(gòu)建設(shè)想

(一)理論研究與政策解讀機制

國有林權(quán)改革，不僅老百姓不熟悉，政府機關(guān)等公務(wù)人員也不十分清楚，要設(shè)立專門的政策研究與解釋機構(gòu)。負(fù)責(zé)傳達(dá)、貫徹執(zhí)行國家和省林改的法律政策，負(fù)責(zé)有關(guān)國有林業(yè)政策的咨詢與解釋;編印有關(guān)的一切政策資料，承擔(dān)全市林權(quán)制度改革工作的理論指導(dǎo)和政策支持工作;承辦林改政策與實際工作的協(xié)商會與演討會;培訓(xùn)從事和參與林改工作人員。

(二)規(guī)范性文件的制定與實施機制

國有林權(quán)改革過程中，出現(xiàn)很多前所未遇的問題，無法參考集體林權(quán)改革政策進行調(diào)整，根據(jù)地方的實際情況，通過調(diào)研，依據(jù)法律擬定綜合配套改革的有關(guān)政策、規(guī)章和辦法，起草林權(quán)制度改革的規(guī)范性文件，制定改革的有關(guān)程序規(guī)程和規(guī)范，并將制定的規(guī)范性文件按法律要求，向人民代表大會、上級政府報備。這需要專職法律從業(yè)人員完成上述工作，同時該機制還必須承擔(dān)這些規(guī)范性文件操作執(zhí)行的監(jiān)督與解讀工作，負(fù)責(zé)群眾來信來訪的接待。

(三)權(quán)屬登記和信息管理機制

我國現(xiàn)有的林木登記一般設(shè)在林業(yè)行政主管部門，林權(quán)登記的范圍超越了林木的范圍，還包括林地的使用權(quán)。權(quán)屬登記職責(zé)應(yīng)當(dāng)由林業(yè)管理局承擔(dān)，與一般的產(chǎn)權(quán)登記(建設(shè)行政主管部門)嚴(yán)格區(qū)分。該機制承擔(dān)林權(quán)證的發(fā)放、管理工作;負(fù)責(zé)林權(quán)制度改革有關(guān)文書、資料、檔案管理工作;負(fù)責(zé)林改信息平臺上報和下傳工作，對外發(fā)布林改信息;整理和完善好各類檔案資料，供利害關(guān)系人查詢及向社會公開;加強信息報送，及時挖掘和培育典型經(jīng)驗，發(fā)揮試點林業(yè)局示范帶頭作用，并及時、準(zhǔn)確報送林改數(shù)據(jù)和信息。

(四)專業(yè)協(xié)會與中介組織輔助機制

林改中各種矛盾突顯，政府不能事必躬親，可委托專業(yè)協(xié)會與中介組織協(xié)助調(diào)解、調(diào)處各種糾紛和矛盾，如林業(yè)資產(chǎn)評估中心、專(兼)職的林權(quán)法律咨詢服務(wù)中心等，構(gòu)建林業(yè)要素市場。

各種法律服務(wù)機制的構(gòu)建需要大量具備法律素養(yǎng)、有實踐操作能力的法律專業(yè)人才支撐。全省范圍內(nèi)，法律人才眾多，法律畢業(yè)生出現(xiàn)了飽合現(xiàn)象，但能夠服務(wù)林權(quán)改革的法律人才卻很少。地方性高校服務(wù)地方改革，不僅要有理論上的探討與制度上的設(shè)想，還要培養(yǎng)服務(wù)人才，真正實現(xiàn)服務(wù)地方經(jīng)濟社會，建林區(qū)特色高職院校的目標(biāo)。

三、高校林改法律服務(wù)人才的培養(yǎng)試驗

2006年林權(quán)制度改革試點工作正式啟動后，預(yù)測到伊春地區(qū)將需要大量從事林權(quán)工作的專業(yè)人才，尤其是熟悉掌握我國林業(yè)產(chǎn)業(yè)相關(guān)法律知識的專門人才。伊春職業(yè)學(xué)院法律系在開設(shè)房地產(chǎn)法律事務(wù)、經(jīng)濟法律事務(wù)專業(yè)的基礎(chǔ)之上，擬開設(shè)林業(yè)產(chǎn)權(quán)法律事務(wù)專業(yè)，實現(xiàn)人才培養(yǎng)面向地方的目標(biāo)。林權(quán)法律事務(wù)人才重在實踐操作能力的培養(yǎng)，因此，要改變傳統(tǒng)的課程設(shè)置、教學(xué)內(nèi)容和教學(xué)方法。林業(yè)產(chǎn)權(quán)法律事務(wù)專業(yè)課程體系與應(yīng)用型人才培養(yǎng)模式的研究也應(yīng)勢展開。

(一)林改法律服務(wù)人才的規(guī)格要求

高職教育人才培養(yǎng)模式的一個基本特征是以培養(yǎng)高等技術(shù)應(yīng)用性專門人才為根本任務(wù)。配合林權(quán)制度改革設(shè)置的林權(quán)法律事務(wù)專業(yè)，其人才培養(yǎng)目標(biāo)是以法律通識教育為背景，以實踐能力培養(yǎng)為核心要求，向社會輸出具有較好法律素養(yǎng)和較強林改法律業(yè)務(wù)能力的應(yīng)用型專門人才。具體而言:一是培養(yǎng)具有運用基本法律知識進行法律咨詢、司法調(diào)解，解決一般性法律問題能力的應(yīng)用性基層法律服務(wù)人才;二是培養(yǎng)掌握林改法律基本理論和操作技能，了解和掌握相關(guān)政策和法律知識，從事林改相關(guān)業(yè)務(wù)的司法輔助人才。

(二)課程體系的的修改

從前的課程主要以法學(xué)部門的劃分為標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置的，基本上涵蓋了所有部門法領(lǐng)域，可謂大而全，但針對性弱。根據(jù)學(xué)院的統(tǒng)一部署，根據(jù)素質(zhì)教育的相關(guān)要求，以專業(yè)知識及相關(guān)知識為基礎(chǔ)，確立人文素質(zhì)模塊、專業(yè)基礎(chǔ)知識模塊、專業(yè)技術(shù)模塊和素質(zhì)拓展模塊四個教學(xué)模塊。法律事務(wù)專業(yè)學(xué)生在最后一個學(xué)年，針對要從事的崗位職能，專攻專業(yè)技術(shù)，例如林業(yè)產(chǎn)權(quán)法律事務(wù)專業(yè)設(shè)置的有關(guān)林權(quán)改革的法律課程，如森林法、土地管理法、林業(yè)經(jīng)濟理論與政策、林業(yè)管理、林業(yè)資源經(jīng)營與管理等。

(三)提升服務(wù)林改的實踐能力

所有課程都強調(diào)實踐操作能力的學(xué)習(xí)，以學(xué)生實用技能的培養(yǎng)為出發(fā)點與歸宿點。加大實踐性教學(xué)環(huán)節(jié)力度，實踐教學(xué)時數(shù)占總學(xué)時數(shù)的60%以上。突出職業(yè)教育的應(yīng)用性和針對性特色，逐步形成基本實踐能力與操作技能、專業(yè)技術(shù)應(yīng)用能力與專業(yè)技能、綜合實踐能力與綜合技能有機結(jié)合的實踐教學(xué)體系。加強校內(nèi)實習(xí)實訓(xùn)基地建設(shè);加強與公、檢和司法行政部門間的聯(lián)系和與企業(yè)、事業(yè)單位間的法律服務(wù)協(xié)作，建立校內(nèi)服務(wù)機構(gòu)和校外實習(xí)基地，充分發(fā)揮社會教育資源的效益，為經(jīng)濟社會發(fā)展服務(wù)。

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