論立體化調(diào)解及其構(gòu)建

[摘要]以法院為主的司法調(diào)解模式已經(jīng)不能滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的司法需求。激活民間大量可以賴以利用的調(diào)解資源，將民間調(diào)解、行政調(diào)解等納入大調(diào)解框架，構(gòu)建以法院為樞紐的雙向交通的立體化調(diào)解格局是破解調(diào)解難題的應(yīng)然選擇。

[關(guān)鍵詞]立體化調(diào)解;司法調(diào)解;行政調(diào)解;民間調(diào)解

[中圖分類號(hào)]D915.14[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234(2010)04 — 0089 — 02

一、思路的轉(zhuǎn)變:構(gòu)建立體化調(diào)解之網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)司法調(diào)解與民間調(diào)解有效對(duì)接

我國(guó)調(diào)解資源非常豐富，有法院調(diào)解、行政調(diào)解以及各種形式的民間調(diào)解。特別是民間調(diào)解以其非官方性的親民特質(zhì)，以鄉(xiāng)間、社區(qū)熟人社會(huì)為基礎(chǔ)，有利于營(yíng)造輕松和諧的調(diào)解氛圍，更易被人們接受。但是，一方面，民間調(diào)解缺乏與國(guó)家強(qiáng)制力對(duì)接的有效渠道。無(wú)論是民間調(diào)解還是行政調(diào)解，本質(zhì)上均是雙方的協(xié)議，未經(jīng)法院司法確認(rèn)不具有強(qiáng)制執(zhí)行力;另一方面，各調(diào)解組織之間各自為政、相互獨(dú)立，缺乏必要的組織核心。職責(zé)權(quán)劃分不清，造成遇有糾紛的當(dāng)事人即使想用較為平和的方式解決糾紛也不知上哪里去調(diào)解。民間調(diào)解、行政調(diào)解已日漸式微。

法院主持下的司法調(diào)解已經(jīng)成為調(diào)解的主力軍。誠(chéng)然，法院是維護(hù)正義的最后一道屏障，是解決問(wèn)題的最后一個(gè)場(chǎng)所。無(wú)論是法院的調(diào)解書(shū)還是判決書(shū)都具有強(qiáng)制執(zhí)行力，相對(duì)于其他的社會(huì)資源，法院具有更大的威信，法院主持司法調(diào)解相對(duì)其他性質(zhì)的調(diào)解協(xié)商機(jī)制具有更大的優(yōu)勢(shì)而成為人們的首選。但是，大量的案件涌入法院，不僅徒增了當(dāng)事人之間的對(duì)抗，而且使得本已十分緊張的司法資源被一些細(xì)小的本應(yīng)在法院外解決的糾紛所侵占，法院從國(guó)家機(jī)關(guān)日益淪為辦案機(jī)器。

在這樣一種現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境下，構(gòu)筑立體化調(diào)解之網(wǎng)，建立相應(yīng)的進(jìn)退機(jī)制，實(shí)現(xiàn)法院審判、調(diào)解與行政調(diào)解及民間調(diào)解的有效對(duì)接，將各家調(diào)解通過(guò)一個(gè)樞紐連接起來(lái)，使之能雙向交通，形成合力，揚(yáng)各家調(diào)解之長(zhǎng)，避各家調(diào)解之短，使法院不再成為案件的集中地，將大量案件化解在當(dāng)?shù)亍⒒庠诨鶎邮且粋€(gè)具有現(xiàn)實(shí)意義的話題。2009年下半年，最高人民法院先后下發(fā)了《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見(jiàn)》及《關(guān)于進(jìn)一步貫徹“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”工作原則的若干意見(jiàn)》，進(jìn)一步確立了調(diào)解優(yōu)先的原則。今年以來(lái)，各地法院針對(duì)立案調(diào)解進(jìn)行許多有益的嘗試，有些法院設(shè)立立案調(diào)解組，有些法院開(kāi)始在立案庭建立人民調(diào)解員工作室，一些法院開(kāi)始嘗試?yán)矛F(xiàn)代通訊技術(shù)進(jìn)行遠(yuǎn)程調(diào)解。一場(chǎng)關(guān)于將法院?jiǎn)我恢鹘堑钠矫婊刚{(diào)解轉(zhuǎn)變?yōu)槿鐣?huì)廣泛參與的，內(nèi)容豐富，形式多樣的立體化立案調(diào)解的改革已經(jīng)徐徐拉開(kāi)帷幕，立體化立案調(diào)解的圖景已清晰可見(jiàn)。

二、立體化調(diào)解的內(nèi)涵及其特點(diǎn)

立體化調(diào)解，是以法院為中心，通過(guò)委托調(diào)解、邀請(qǐng)協(xié)助調(diào)解等形式對(duì)接法院外調(diào)解資源，將社會(huì)力量納入矛盾調(diào)處的大框架，法院對(duì)整個(gè)調(diào)解流程進(jìn)行必要的指導(dǎo)、監(jiān)督、控制，并以司法確認(rèn)或徑直制作調(diào)解書(shū)的形式，賦予調(diào)解協(xié)議以強(qiáng)制執(zhí)行力的全方位、能動(dòng)性的調(diào)解模式。立體化調(diào)解具有以下特點(diǎn):

第一，立體化調(diào)解是一種以法院為樞紐的調(diào)解模式。當(dāng)前，法院是矛盾糾紛的集中地，大量糾紛首先涌入法院，法院應(yīng)該成為案件的分流閥，使得案件能夠在法院與各類調(diào)解組織之間進(jìn)行雙向交流。對(duì)一些更適宜法院外調(diào)解的案件，通過(guò)相應(yīng)的流出機(jī)制使之能夠流向其他調(diào)解組織，對(duì)一些其他調(diào)解組織無(wú)法調(diào)解的案件，通過(guò)相關(guān)流入機(jī)制使之能夠進(jìn)入快速審理渠道。

第二，立體化調(diào)解是以強(qiáng)制執(zhí)行力為后盾的調(diào)解模式。以法院為樞紐的立體化調(diào)解，將國(guó)家強(qiáng)制力與民間柔性調(diào)解相對(duì)接，是一種以國(guó)家審判權(quán)和強(qiáng)制執(zhí)行力為后盾的調(diào)解。對(duì)以民間調(diào)解調(diào)解成功的案件，通過(guò)司法確認(rèn)的形式賦予其強(qiáng)制執(zhí)行力。對(duì)民間調(diào)解調(diào)解不成的案件，通過(guò)法院的對(duì)接渠道迅速進(jìn)入審理程序。因此，立體化調(diào)解比純粹的民間調(diào)解具有更大的剛性;同時(shí)，立體化調(diào)解是建立在雙方自愿和協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，當(dāng)事人雙方可以選擇調(diào)解方式和調(diào)解場(chǎng)所，甚至可以選擇參與調(diào)解的人員，它比判決具有更大的柔性。因此，立體化調(diào)解是一種以強(qiáng)制執(zhí)行力為后盾的剛?cè)嵯酀?jì)的矛盾調(diào)處方式。

第三，立體化調(diào)解能夠有效整合各種調(diào)解資源，具有很大得包容性。立體化調(diào)解將書(shū)記員、律師、司法行政人員、人民調(diào)解員、村委會(huì)、居委會(huì)成員、相關(guān)權(quán)威專業(yè)人士、當(dāng)事人的親朋好友以及各類協(xié)會(huì)等力量納入調(diào)解隊(duì)伍之中，發(fā)揮各人的優(yōu)勢(shì)，打好情理牌，整合各方力量，群策群力，全方位、多角度地解決糾紛。立體化調(diào)解在很大程度上能使因?qū)嶓w關(guān)系沖突造成的中斷的合作關(guān)系或?qū)υ掙P(guān)系得以恢復(fù)，使“大哥”或“小弟”的真實(shí)面目得到不同程度的再現(xiàn)，使當(dāng)事人雙方重新找回了那個(gè)失去的“伊甸園”。

第四，立體化調(diào)解調(diào)解手段靈活多樣。傳統(tǒng)調(diào)解模式下的立案調(diào)解手段比較單一，往往局限于由審判人員主持的，當(dāng)事人雙方到場(chǎng)面對(duì)面的調(diào)解。立體化立案調(diào)解是一種能動(dòng)的調(diào)解，因而在調(diào)解方式和手段的選擇上要做到因時(shí)、因地、因人制宜，可根據(jù)案情需要和便民原則選擇適用巡回調(diào)解、遠(yuǎn)程調(diào)解、預(yù)約調(diào)解等調(diào)解手段。

三、立體化調(diào)解構(gòu)建中的幾個(gè)核心問(wèn)題

立體化調(diào)解是一個(gè)龐大的體系，是一張糾紛調(diào)處的巨大的“網(wǎng)”。網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)比線狀結(jié)構(gòu)要堅(jiān)固，但是其接口太多，中間某個(gè)環(huán)節(jié)銜接不到位，或者“拉網(wǎng)者”相互配合不佳，均有可能妨礙整張調(diào)解“網(wǎng)”發(fā)揮其應(yīng)有的效用。因此，創(chuàng)新手段，調(diào)動(dòng)各方面的積極因素，打通銜接卡口，破解立體化調(diào)解的效率性風(fēng)險(xiǎn)，使之能真正“立”起來(lái)，是構(gòu)建立體化調(diào)解模式的關(guān)鍵所在。

(一)建立委托調(diào)解、邀請(qǐng)調(diào)解、派員調(diào)解等調(diào)解機(jī)制

對(duì)接法院調(diào)解和法院外調(diào)解的機(jī)制主要有以下三種:一是委托調(diào)解。即將一些適宜法院外調(diào)解的案件通過(guò)法院委托的形式委托相關(guān)機(jī)構(gòu)或人士進(jìn)行調(diào)解，必要時(shí)對(duì)調(diào)解方案予以司法確認(rèn)的調(diào)解機(jī)制。主要包括有委托村委會(huì)、居委會(huì)進(jìn)行調(diào)解，委托行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行調(diào)解，委托人民調(diào)解組織進(jìn)行調(diào)解及委托相關(guān)人士進(jìn)行調(diào)解等。二是邀請(qǐng)調(diào)解。即根據(jù)案情的需要，邀請(qǐng)相關(guān)專業(yè)人士、當(dāng)事人的親朋好友、委托代理人等協(xié)助法院進(jìn)行調(diào)解的調(diào)解機(jī)制。三是派員調(diào)解，即在法院專門(mén)設(shè)立人民調(diào)解工作室，由相應(yīng)的人民調(diào)解組織派員常駐法院進(jìn)行調(diào)解，對(duì)其調(diào)解成功的案件進(jìn)行司法確認(rèn)，調(diào)解不成的案件直接進(jìn)入審理渠道。

(二)成立訴調(diào)組，增強(qiáng)樞紐對(duì)接功能，實(shí)現(xiàn)法院調(diào)解與法院外調(diào)解、調(diào)解與快速審理的無(wú)縫銜接

為了實(shí)現(xiàn)法院調(diào)解與法院外調(diào)解，調(diào)解與快速審理的無(wú)縫銜接，可考慮在立案庭成立專門(mén)的訴調(diào)組，使之成為對(duì)接法院調(diào)解與法院外調(diào)解，連通調(diào)解與快速審理的樞紐。訴調(diào)組具有三大職權(quán):即調(diào)解權(quán)，分案權(quán)，快速審理、裁判權(quán)。具體負(fù)責(zé):調(diào)解工作;委托調(diào)解的對(duì)接工作;外部調(diào)解的司法確認(rèn)，指導(dǎo)人民調(diào)解工作;以及對(duì)雖調(diào)解不成，但雙方爭(zhēng)議不大的民商事案件進(jìn)行快速審理。訴調(diào)組可考慮配備兩位審判人員，兩位書(shū)記員。其中，一位審判員及書(shū)記員負(fù)責(zé)案件調(diào)解工作。另一位審判員及書(shū)記員負(fù)責(zé)落實(shí)調(diào)解不成的案件的快速審理，以及對(duì)法院外調(diào)解案件進(jìn)行司法確認(rèn)的工作。

訴調(diào)組的樞紐作用，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:一是銜接法院內(nèi)調(diào)解和法院外調(diào)解的樞紐。訴調(diào)組通過(guò)對(duì)提交法院立案的案件進(jìn)行審查及與雙方當(dāng)事人進(jìn)行溝通，了解具體案情，對(duì)案件的可調(diào)性進(jìn)行初步評(píng)估。對(duì)那些雙方爭(zhēng)議較大，難以調(diào)解成功的案件直接移交相關(guān)業(yè)務(wù)庭室進(jìn)行審理。對(duì)那些適宜調(diào)解且調(diào)解成功可能性較大的案件，在征得當(dāng)事人同意的情況下予以暫緩立案，并對(duì)案件進(jìn)行調(diào)解分流。除部分案情較為復(fù)雜，調(diào)解難度較大的案件由法院調(diào)解人員調(diào)解外，將大部分案件委托給駐法院人民調(diào)解員調(diào)解，或委托相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)解，或應(yīng)當(dāng)事人選擇，邀請(qǐng)相關(guān)人士進(jìn)行協(xié)助調(diào)解。法院訴調(diào)組對(duì)法院外調(diào)解的案件進(jìn)行跟蹤管理，并對(duì)案件調(diào)解進(jìn)行必要的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。對(duì)委托調(diào)解成功的案件，應(yīng)當(dāng)事人申請(qǐng)，進(jìn)行司法確認(rèn)，制作調(diào)解書(shū)。對(duì)在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)未調(diào)解成功的案件，及時(shí)解除委托，將案件流轉(zhuǎn)回法院進(jìn)行審理。

二是銜接調(diào)解與快速審理的樞紐。對(duì)雙方爭(zhēng)議不大的案件，但調(diào)解不成的案件，訴調(diào)組法官應(yīng)啟動(dòng)快速審理程序進(jìn)行審理。具體做法如下:首先，告知雙方當(dāng)事人快速審理程序的流程，說(shuō)服其放棄答辯期和舉證期限，為快速審理程序的正確啟動(dòng)奠定基礎(chǔ);快速審理程序啟動(dòng)，分兩種情形，一是當(dāng)場(chǎng)啟動(dòng)快速審理程序，當(dāng)即開(kāi)庭審理。如當(dāng)事人要求給予必要準(zhǔn)備的，可給予其不超過(guò)一周的準(zhǔn)備時(shí)間，法庭可決定定期審理，并當(dāng)場(chǎng)發(fā)給傳票和相關(guān)權(quán)利告知文書(shū);快速程序?qū)徖淼陌讣?，可以考慮當(dāng)庭判決，存有異議的可考慮定期宣判。

對(duì)雙方爭(zhēng)議較大的案件，且調(diào)解不成的案件，應(yīng)及時(shí)立案，并將案件分配給相關(guān)業(yè)務(wù)庭室。在調(diào)解過(guò)程中，直接向被告送達(dá)開(kāi)庭傳票、起訴通知書(shū)、舉證通知書(shū)、起訴狀副本和證據(jù)材料等，為業(yè)務(wù)庭對(duì)案件的審理做好前期準(zhǔn)備。

(三)調(diào)動(dòng)律師、人民調(diào)解員的調(diào)解積極性，將立體化調(diào)解之網(wǎng)鋪張開(kāi)去

一是要調(diào)動(dòng)人民調(diào)解員的調(diào)解積極性。目前人民調(diào)解員良莠不齊、素質(zhì)不高，且兼職化傾向嚴(yán)重，責(zé)任心不強(qiáng)。要改變這種現(xiàn)狀，首先要落實(shí)專門(mén)的工作機(jī)制，加強(qiáng)人民調(diào)解員專職化建設(shè)。實(shí)行人民調(diào)解員專職為主兼職為輔的制度;考慮在基層人民法院立案庭以及在基層人民法庭設(shè)立專門(mén)的人民調(diào)解辦公室，落實(shí)專門(mén)人員進(jìn)行調(diào)解;建立兼職人民調(diào)解員資源庫(kù)，當(dāng)事人可以從資源庫(kù)中挑選自己信得過(guò)的調(diào)解員進(jìn)行調(diào)解;其次，要把好選人關(guān)。人民調(diào)解員要面向社會(huì)選拔，要選聘那些從事過(guò)法律工作的退休法官、相關(guān)專業(yè)人士、及在農(nóng)村、社區(qū)有一定影響力的人士進(jìn)入人民調(diào)解隊(duì)伍，全力提高人民調(diào)解員的素質(zhì)和能力;再次，要加強(qiáng)對(duì)人民調(diào)解工作的經(jīng)費(fèi)保障，實(shí)行相應(yīng)的工作激勵(lì)機(jī)制。專職人民調(diào)解員的工資待遇由財(cái)政負(fù)擔(dān)，可以實(shí)行保底工資外加調(diào)解成功獎(jiǎng)勵(lì)的辦案激勵(lì)模式。

二是要調(diào)動(dòng)律師及其他案件代理人的調(diào)解積極性。要注意發(fā)揮律師及其他案件代理人在調(diào)解中的作用;法院約請(qǐng)當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解時(shí)，同時(shí)也要約請(qǐng)雙方代理人到場(chǎng);在主持調(diào)解工作中要注意傾聽(tīng)雙方代理人的意見(jiàn)，在調(diào)解不下的時(shí)候，注意挖掘代理人資源，讓其做一些說(shuō)服工作;讓案件代理人成為表達(dá)當(dāng)事人意愿的喉舌，使其法律服務(wù)的價(jià)值在案件調(diào)解中真正體現(xiàn)出來(lái)?？傊挥性谡{(diào)解中用好律師、尊重律師服務(wù)的價(jià)值，才能打消律師的顧慮，使其成為促成案件調(diào)解成功的有力推手。

〔責(zé)任編輯:杜宇〕

注:

①為了提高委托調(diào)解的效率，可限定委托調(diào)解的時(shí)限，時(shí)間以不超過(guò)20天為宜，對(duì)超過(guò)規(guī)定期限未調(diào)解成功的案件，應(yīng)流轉(zhuǎn)回法院進(jìn)行處理。

②如:余杭區(qū)政府按每人每月1000元的標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)專職人民調(diào)解員的工資待遇;對(duì)調(diào)解成功的案件，按一般案件每件80元，疑難復(fù)雜案件每件150元的標(biāo)準(zhǔn)給予獎(jiǎng)勵(lì)，《后訴訟時(shí)代”背景下訴調(diào)對(duì)接機(jī)制的完善——以杭州市余杭區(qū)的實(shí)踐為樣本》，載

http://203.0.64.53/html/content/20060414000001/20090730000025.html，于2010年5月31日訪問(wèn)。