地方政府土地征收政策執(zhí)行力的問題及對策研究

[摘要]當(dāng)前我國地方政府在土地征收政策執(zhí)行中，存在著公務(wù)員在政策執(zhí)行中曲解政策、政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制不完善、土地征收管理缺乏透明度和問責(zé)制等突出問題。探索解決這些問題的正確路徑，提高地方政府土地征收政策執(zhí)行力，對于我們構(gòu)建社會主義和諧社會具有重大的理論和現(xiàn)實意義。

[關(guān)鍵詞]地方政府;執(zhí)行力;對策

[中圖分類號]D601[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234(2010)04 — 0028 — 02

一、政策執(zhí)行力的概念界定

執(zhí)行力這一概念最早被運(yùn)用于行政法學(xué)領(lǐng)域，普遍被認(rèn)為是指對具體行政行為予以強(qiáng)制執(zhí)行的強(qiáng)制力或法律效力。羅豪才就認(rèn)為:行政行為的執(zhí)行力是指行政行為的內(nèi)容如果是命令相對人為一定行為或不為一定行為，則相對人必須執(zhí)行。如果相對人不履行其義務(wù)時，行政機(jī)關(guān)可依法定程序強(qiáng)制執(zhí)行，有時還可申請人民法院通過民事訴訟程序強(qiáng)制執(zhí)行，這里的行政行為執(zhí)行力，即指其可強(qiáng)制執(zhí)行的法律效力。執(zhí)行力這一概念在近年來被廣泛應(yīng)用于工商企業(yè)管理領(lǐng)域，美國學(xué)者保羅·托馬斯和大衛(wèi)·伯恩就指出:執(zhí)行力是一整套行為和技術(shù)體系，它夠使公司形成獨(dú)特的競爭優(yōu)勢 。我國有學(xué)者認(rèn)為，“執(zhí)行力就是指組織執(zhí)行戰(zhàn)略，實現(xiàn)組織經(jīng)營戰(zhàn)略目標(biāo)的能力”，“在形成了決策、制訂了具體的計劃之后，達(dá)成目標(biāo)的具體行為就是執(zhí)行，而確保執(zhí)行完成的能力和手段構(gòu)成了執(zhí)行力”〔1〕 。企業(yè)管理領(lǐng)域的執(zhí)行力主要是指企業(yè)在日常運(yùn)作過程中，執(zhí)行企業(yè)戰(zhàn)略計劃的能力及技術(shù)體系。近年來，我國已有學(xué)者將執(zhí)行力這一概念引入政府行政管理領(lǐng)域。政策執(zhí)行力，即政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)實際具有的整體執(zhí)行政策能力與它投入某項政策的執(zhí)行過程的能力之間的比例關(guān)系。影響政策執(zhí)行力的因素主要有:政策問題的性質(zhì)，即涉及問題的相依性、動態(tài)性、時空性及受影響之標(biāo)的人口的特性(包括標(biāo)的人口的分殊性、標(biāo)的人口的數(shù)目多寡、標(biāo)的人口行為需要調(diào)適的程度);政策執(zhí)行的資源，包括人員、信息、設(shè)備、權(quán)威等資源;政策執(zhí)行人員的意向，一般來說，執(zhí)行人員對政策目標(biāo)的認(rèn)同感越高，執(zhí)行時的意愿及配合就越好;政府組織結(jié)構(gòu)，政府組織結(jié)構(gòu)對政策執(zhí)行的影響主要有標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)程序和行政權(quán)責(zé)分散化兩個方面;政策目標(biāo)團(tuán)體的順服程度，要使政策有效執(zhí)行，就需要目標(biāo)團(tuán)體順服政策，采取合作態(tài)度，加以配合;社會、經(jīng)濟(jì)與政治環(huán)境以及政策溝通狀況等因素。本文從中選取一些因素為切入點(diǎn)，并以土地征收政策為視角，來研究地方政府政策執(zhí)行力的強(qiáng)弱狀況。

二、地方政府在土地征收政策執(zhí)行中存在的主要問題

(一)地方政府公務(wù)員在政策執(zhí)行中曲解政策

地方政府公務(wù)員存在自利傾向，在執(zhí)行過程中，曲解政策，將政策朝自己有利的方面理解并執(zhí)行。就地方政府土地征收政策而言，《中華人民共和國土地管理法》第二條規(guī)定:“國家為公共利益的需求，可以依法對集體所有的土地實行征用。”而何為“公共利益”法律并沒有明確的界定，而地方政府的雙重角色使其在土地征用和轉(zhuǎn)讓過程中存在巨大的利益空間。根據(jù)現(xiàn)行征地制度，全國各地征地得到的補(bǔ)償一公頃在15000—150000元之間不等，而政府土地出讓價一般一公頃在150萬元以上，有的可高達(dá)數(shù)百萬元以上，甚至更高。征地費(fèi)與出讓費(fèi)之間如此之大的差價對地方政府產(chǎn)生巨大的誘惑，導(dǎo)致地方政府在強(qiáng)大的利益驅(qū)動下，以公共利益為幌子占用農(nóng)村集體一些有很大增值潛力的“黃金地段”，導(dǎo)致農(nóng)民利益受損。劉守英指出現(xiàn)行征地制度最大的問題就是行政權(quán)侵犯財產(chǎn)權(quán)〔2〕 。另外地方政府土地管理部門在土地征用過程中由于監(jiān)督的缺失，公開性不夠，存在暗箱操作現(xiàn)象，滋生尋租行為。土地是農(nóng)民的命根子，離開土地，農(nóng)民就失去了安身立命的依靠。政府由于自利性而隨意征收農(nóng)民土地，致使農(nóng)民失去生活來源與依靠，勢必會增加農(nóng)村的不穩(wěn)定性。

(二)土地征收管理缺乏透明度和問責(zé)制

在縣這一級政府中，國土資源局承擔(dān)土地管理工作，涉及土地調(diào)查、評估、利用等諸多方面，就其國家建設(shè)用地征收、土地審批及土地規(guī)劃工作過程，公開性不夠，缺乏內(nèi)部溝通與外部溝通，導(dǎo)致政策的不合理、不科學(xué)，政策執(zhí)行遇到阻礙。地方政府在土地征收過程中，農(nóng)民群眾對征地程序、補(bǔ)償安置費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)缺乏知情權(quán)與參與權(quán)，常常被動接受地方政府征地及補(bǔ)償安排。部分農(nóng)民因為違法征地及補(bǔ)償不公平損害其利益，卻苦于沒有有效的利益維護(hù)機(jī)制，在上訪無下文后，通常采取圍堵縣政府、阻撓工程建設(shè)、拒不搬遷等不正當(dāng)行為來維護(hù)自己的利益。另外，地方政府土地政策執(zhí)行過程中缺乏對失職官員的問責(zé)機(jī)制，加上法律對土地行政管理部門及工作人員基于行政失職所承擔(dān)的法律責(zé)任規(guī)定相當(dāng)籠統(tǒng)，造成實踐中責(zé)任人員有規(guī)避承擔(dān)法律責(zé)任的可能以及土地工作的隨意性，影響土地政策目標(biāo)的實現(xiàn)。

(三)政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制不完善

地方政府在土地征收過程中公開性不夠，存在暗箱操作，滋生腐敗行為。改革開放以來，地方政府的監(jiān)督體制不斷得到加強(qiáng)和完善，監(jiān)督檢查工作走上系統(tǒng)化、法制化軌道。但在政策實踐中仍然嚴(yán)重存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)和違法不究的問題。就縣級土地征收政策而言，就存在著外部監(jiān)督缺失、內(nèi)部監(jiān)督不力的問題。一方面，由于法律不健全，導(dǎo)致對地方政府執(zhí)行土地征收政策的過程中出現(xiàn)監(jiān)督真空的問題。如《土地管理法》第66條規(guī)定縣級以上人民政府土地行政管理部門為土地的監(jiān)督機(jī)關(guān)，但條文中并沒有進(jìn)一步規(guī)定土地征用后的土地使用情況的監(jiān)督。另一方面，由于監(jiān)督力量不足，監(jiān)督部門獨(dú)立性不夠，監(jiān)督人員素質(zhì)不高等問題也是造成監(jiān)督不到位的重要原因。孟德斯鳩認(rèn)為:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止。”[3]要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力。因此監(jiān)督是正確使用權(quán)力的前提。地方政府的農(nóng)用地征收政策，是地方政府出于公共目的，依法運(yùn)用行政權(quán)力征收農(nóng)村土地的一項公共政策。缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，必然導(dǎo)致地方政府在土地征收過程中，濫用行政權(quán)力，嚴(yán)重?fù)p害失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益及其他各項合法權(quán)益，嚴(yán)重偏離了建設(shè)社會主義新農(nóng)村“生活富裕”、“管理民主”的要求。

三、提高地方政府土地征收政策執(zhí)行力的對策

(一)加強(qiáng)地方政府公務(wù)員職業(yè)道德教育及思想政治教育

政策執(zhí)行主體(包括政府組織及其人員)是政策執(zhí)行活動的重要組成部分，發(fā)揮著核心作用，執(zhí)行力的其他一切要素包括組織結(jié)構(gòu)、制度、資源技術(shù)等，都必須通過執(zhí)行主體即人才能發(fā)揮作用。因而，采取積極措施，培育優(yōu)秀的執(zhí)行主體是提高政府執(zhí)行力水平的關(guān)鍵途徑。優(yōu)秀的執(zhí)行主體的素質(zhì)必須包括執(zhí)行主體的思想素質(zhì)和職業(yè)技能。在思想素質(zhì)方面，要有敬業(yè)精神，熱愛本職工作，有著高度的責(zé)任心、紀(jì)律性，同時要誠實可靠，不搞形式主義。在職業(yè)技能方面，政府執(zhí)行者必須具有執(zhí)行工作中所需具備的一切管理思想、技術(shù)、方法甚至管理藝術(shù)等。建設(shè)一支高素質(zhì)的執(zhí)行主體，可以使其正確理解土地征收政策的精神，按要求準(zhǔn)確執(zhí)行土地征收政策，從而降低滋生腐敗的幾率，維護(hù)失地農(nóng)民的利益，保障農(nóng)民生活，維護(hù)農(nóng)村地區(qū)的穩(wěn)定，為社會主義新農(nóng)村建設(shè)創(chuàng)造一個良好的環(huán)境。

(二)健全和完善責(zé)任追究制度

地方政府在農(nóng)用地征收過程中，由于法律不完善，對土地行政管理部門及工作人員違法征收農(nóng)用地或行政失職所承擔(dān)的法律責(zé)任規(guī)定模糊，再加上缺乏責(zé)任追究機(jī)制，使許多官員毫無顧忌進(jìn)行違法征地或不按規(guī)定程序征收，損害農(nóng)民利益。因此健全和完善責(zé)任追究機(jī)制是提高地方政府政策執(zhí)行力的必要前提。要完善責(zé)任追究機(jī)制必須做到以下:一要明確責(zé)任，層層分解從首長到各級執(zhí)行人員的職責(zé)，并公示職責(zé)范圍、懲戒辦法等內(nèi)容，有利于增強(qiáng)實踐中的可操作性。二是職、責(zé)、權(quán)一致。執(zhí)行人員所負(fù)的政策責(zé)任與其所掌握的權(quán)力、所處的職位、所執(zhí)行的任務(wù)一致。將責(zé)任分配到具體的崗位，落實到具體的個人，是建立責(zé)任追究制的必要前提，否則責(zé)任追糾只是一紙空文、口頭禪而已。三是要啟動問責(zé)機(jī)制，通過將土地征用的執(zhí)行情況與執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行跟蹤評估，對未完成執(zhí)行任務(wù)、執(zhí)行效果不佳，或造成嚴(yán)重?fù)p失者，追究其相應(yīng)的公共責(zé)任，包括政治、法律、道義等責(zé)任，如執(zhí)行人員引咎辭職以負(fù)的政治責(zé)任。建立責(zé)任追究機(jī)制，是根據(jù)職權(quán)責(zé)一致原則，以保證各級政府、政府各部門更準(zhǔn)確有效地執(zhí)行政策。全面落實建設(shè)社會主義新農(nóng)村戰(zhàn)略，必須建立和健全責(zé)任追究機(jī)制。只有建立責(zé)任追究機(jī)制，才能保證各級政府、各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部專心致力于自己的本職工作，形成上下一心，努力推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程的局面。

(三)完善土地征收政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制

首先，改革土地行政主管部門行政系統(tǒng)。由于縣級土地行政管理部門在地方政府系列之中。地方政府與縣級土地行政管理部門存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，對于地方非法征地行為，沒有一個土地行政管理部門工作人員敢于違抗行政命令而真正在履行職責(zé)的。為了更有效地實現(xiàn)對土地征收政策執(zhí)行的監(jiān)管，必須對土地行政主管部門行政系統(tǒng)進(jìn)行改革，實現(xiàn)由市級政府對地方政府土地行政管理部門的垂直領(lǐng)導(dǎo)，擺脫現(xiàn)在土地行政管理部門受制于地方政府的局面。

其次，建立和完善土地征收聽證制度。土地征收主體必須認(rèn)真聽取征地農(nóng)民的意見與建議，對被征地農(nóng)民提出的有關(guān)問題必須予以合法合理的解答。要建立土地糾紛仲裁機(jī)構(gòu)，做好土地征收的行政復(fù)議和行政訴訟工作。通過設(shè)立仲裁機(jī)構(gòu)，裁決征收者與被征收者之間的爭議，保證土地征收的合法性及公平性。要強(qiáng)化農(nóng)民土地登記工作，通過土地登記，為農(nóng)民發(fā)放相應(yīng)的土地權(quán)利證書，在法律上有效的確認(rèn)和保障農(nóng)民的土地權(quán)益。

再次，要加強(qiáng)土地征收后的利用情況監(jiān)督。建立和完善土地征收合法性調(diào)查、審批和監(jiān)督程序，杜絕少爭多占、濫征濫用等違法行為。土地征收的程序在土地被劃撥、有償轉(zhuǎn)讓后即宣告結(jié)束，對被征用地的利用情況缺乏監(jiān)督，是土地征而不用、大量閑置的主要原因。只有加強(qiáng)對被征收土地利用情況的監(jiān)督，才能避免借征地之名行買賣土地之實的現(xiàn)象，也才能從根本上遏制濫征土地情況的發(fā)生。對征而不用閑置浪費(fèi)或改變用途的土地，要收回土地征用權(quán)，并且農(nóng)民有權(quán)要求征地單位因為土地被征收而造成損失的賠償。基于被征地農(nóng)民與土地征收之間存在密切的聯(lián)系，允許被征地農(nóng)民又對被征用土地使用情況及土地行政主管部門履行職責(zé)的監(jiān)督權(quán)，當(dāng)存在土地征而不用等情況，農(nóng)民可以向土地行政主管部門檢舉、揭發(fā);當(dāng)土地行政主管部門工作人員違法行政時，農(nóng)民可通過行政訴訟的途徑使其被侵害的權(quán)利得到補(bǔ)救。

最后，要實行責(zé)任追償制度。要加大對違法批準(zhǔn)征地人員的懲罰措施，可以采取司法機(jī)關(guān)訴訟追究為主，以行政內(nèi)部追究為輔的方式，對因違法批準(zhǔn)征地導(dǎo)致農(nóng)民利益上受到侵害的單位和領(lǐng)導(dǎo)以失職罪提起行政訴訟。實行責(zé)任追償制度，被征地農(nóng)民可以向違法批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)請求國家賠償，征地批準(zhǔn)機(jī)關(guān)在承擔(dān)賠償責(zé)任后則對主要責(zé)任人員根據(jù)其過錯行使賠償權(quán)，并建議實行違法批準(zhǔn)征地責(zé)任承擔(dān)中應(yīng)確定個人賠償原則;要進(jìn)一步完善對違法批準(zhǔn)征地人員刑事責(zé)任追究制度，明確非法批準(zhǔn)征收、占用土地罪的具體標(biāo)的，以提高在實踐中的可操作性。

〔參考文獻(xiàn)〕

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〔3〕倪星，李必軍.耕地資源流失中的地方政府行為研究〔J〕.公共政策，2007，(02).

〔責(zé)任編輯:程學(xué)軍〕