地方性和國家化博弈下的鄉村公共權威的衍變

[摘要]傳統中國，鄉村公共權威的產生主要是內生性的，族權、紳權都帶有明顯的地方性特征。社會變遷與制度變革改變了傳統中國鄉村公共權威的社會基礎，在國家化的過程中，鄉村公共權威與鄉村社會基礎逐漸分離。人民公社的解體和村民自治的發展，在一定程度上實現了權威來源的地方性回溯。但這種回歸是不完全的，形成了國家化和地方性結合下的鄉村公共權威。

[關鍵詞]地方性;國家化;權威

[中圖分類號]D912.82[文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234(2010)04 — 0095 — 03

鄉村公共權威是指在處理鄉村社會公共事務中涉及的一套制度以及制度化的安排，并在這種制度安排中運作操縱以及形塑民眾的觀念和行為的能力。它主要包括內生型和外輸型兩種類型。內生型鄉村公共權威是指權威的基礎是扎根于鄉土社會的，權威的合法性訴求是向內的，而不是靠政權的授權，是獨立或相對獨立于政權之外的權威存在，具有地方性。外輸型鄉村權威主要是指權威的產生重點是靠外在國家化的政權的授權，鄉村社會基礎缺乏對國家化的鄉村公共權威的影響能力。傳統中國，鄉村公共權威的產生主要是內生性的，族權、紳權都帶有明顯的地方性特征。社會變遷與制度變革改變了傳統中國鄉村公共權威的社會基礎，在國家化的過程中，鄉村公共權威與鄉村社會基礎逐漸分離。人民公社的解體和村民自治的發展，在一定程度上實現了權威來源的地方性回溯。但這種回歸是不完全的，形成了國家化和地方性結合下的鄉村公共權威。在衍變過程中，國家化和地方性的博弈并不是一種零和博弈，它們之間不是簡單的此消彼長的關系。

一、傳統中國時期地方性主導下的鄉村公共權威

傳統中國的治理結構由兩個不同的部分構成，其上是以中央政府為代表的一個自上而下的官制系統，這個官制系統是規模相對較小的;其下是一個地方性的治理單位，由族權、紳權等權威掌控，它在實質上承擔著管轄權力，地方權威代替中央完成了國家所不能完成的局部整合。

鄉村社會絕大多數事務皆由鄉里社會居于社會優勢地位的鄉紳、族長等來治理，紳權和族權具有相對于國家的獨立性和依據血緣、地緣的宗法性。地方權威的獲得并不依賴中央的授權，地方整合之所以能夠達成，“在于地方權威的權力來源與地方體密切關聯”①。地方權威的獲得與三個要素有關:財富、學位和公共身份。財產是具有家庭或私有財產的性質，它構成了地方權威的經濟基礎。只有具備了一定的經濟基礎，才能使得部分人脫離直接的生產活動，從而致力于公共事務。學位是科舉考試后獲得的功名，它可以增加學位者的社會聲望，算是帝國整體制度的承認。而公共身份的獲得需要介入公共事務。地方權威需要承擔一些社會責任，這包括:辦地方學務(設館收徒、修建社學、修撰地方志等)、經營地方公產(義倉、社倉等)、處理地方公務(水利、祭祖等)。這些活動都需要由鄉村公共權威的掌握者們來主持。而公共威望和身份也就在這些活動中產生。必須同時具備這三個條件，才能進入地方權威的位置。這就凸現了地方權威的地方性。它不是由皇權派生的，也不是自然具備的，而是必須將私產和公務結合起來，地方公共權威必須產生在共同利益或者說地方集團利益的基礎之上，它的合法性的訴求是向內的，而不是由外滲入的。

國家化在這個時期并沒有發揮主導作用，是因為傳統農業社會社會公共事務相對較少，政府職能也相對簡單。低水平的稅賦也難以供養的起龐大的官僚組織。而準政府性質的鄉村公共權威在一定程度上能夠將權威地域范圍內公共事務處理好，從而在一定程度上完成了對中央國家化的權威的補充和替代。

但是，這不是說這個時期的鄉村公共權威具有完全的獨立性質。地方公共權威必須得到中央某種程度的認可。以紳權的獲得為例，紳權的獲得必須通過科舉考試的形式獲得。科舉考試成功的，才能夠獲得國家的承認。以儒家文化為主要內容的科舉考試制度將國家性的文化倫理綱紀，通過紳士這一特殊階層在鄉村展開，使得地方不致于完全脫離中央而獨立存在。張仲禮先生的《中國紳士——關于其在19世紀中國社會中的作用的研究》中指出，退休的官員和鄉間的知識分子是紳權的主要組成者。他們依靠個人關系和能力代表當地民眾的利益同自上而下的權威進行博弈。鄉村社會公共權威在一定程度上表現為一種起源于社會生活而游離并高于社會之上的一種力量。

二、國家化過程中的鄉村公共權威

19世紀中葉，西方帝國主義用鴉片洋槍大炮叩開了古老的中國的大門，“國家”的觀念日漸明晰。傳統中國的社會結構受到了猛烈的沖擊，近代中國鄉村結構性變遷，在20世紀初年由科舉制度廢除和實行地方自治兩大事件中揭開序幕。隨著科舉制度的廢除、城市化和商業化的拉力、近代教育和報刊業的發展，大批紳士將自己的子女送往城市，或者自己也在城市中尋覓發展機會，并在城市定居下來。地方精英力量不斷外溢。而戰亂不斷，使得國家不斷增加從農業中的稅賦提取，這就使得國家越來越重視基層。在這個背景下，在縣以下設立“鄉官制”，“以本地士紳，囊辦本地之事”。給基層頭腦“封官”風起云涌，鄉官任職也被遵循國家官吏的正規化方式，并由官府進行考核。同時，地方權威的公共身份的授權由基層轉移到官府系統。

國家化的進程，在新中國建立后，更是達到了一個新的高度。在趕超型發展戰略和重工業的戰略部署下，國家以農業合作社、人民公社等政權形式取代了農會，通過對土地所有制等經濟制度的改造和意識形態的控制，在農村建立了“集權式鄉村動員體制”①，國家行政權力沖擊了傳統的鄉村社會控制手段，地方政府及鄉村干部通過代理方式實現了對鄉村社會權力的壟斷。在“三級所有、隊為基礎”的基層權力格局下，公社、大隊等鄉村組織處于國家的行政鏈條上。同時，在農村地區建立黨的基層組織，實行黨的“一元化”領導。而地方性的宗族勢力也在一系列的政治運動中日漸式微。國家化了的鄉村公共權威的社會基礎幾近全無。國家權力的下沉，使得鄉村公共權威獲得路徑發生了變化，地方權威與地方政治經濟利益的關聯度逐漸減弱。這種模式帶來了諸多弊端，表現在以下兩個方面:

第一，基層“單軌政治”局面的形成。鄉村公共權威成為了國家權力序列上的一部分，權威的獲得來自于官僚制系統的賦權。在“寄人籬下”的局面下，鄉村公共權威對上負責而不對下負責。中央權威政令下達容易了，卻堵住了自下而上的利益表達的傳遞渠道，形成了基層“單軌政治”的局面。

第二，阻礙了農村經濟發展。國家化的進程以及后發國家的特殊國情，使得國家必須依賴從農村抽取大量的資源，造成了農村長期處于貧困狀態。同時，生產的高度計劃性和嚴格的身份限制，制約了農民生產的主動性和積極性。而國家化了的鄉村公共權威不能夠代表農民與國家進行博弈，在這個博弈過程中農民處于劣勢態。

三、國家化和地方性結合下的鄉村公共權威

在結束了文化大革命的非常態化時期后，上世紀80年代伊始，中國農村進行了以家庭聯產承包責任制為主的經濟體制改革，并在此基礎上對農村基層管理體制作了相應的變動。1983年實行政社分開，恢復鄉(鎮)政府。1984年，人民公社制廢除，國家行政機構的序列提升到鄉(鎮)一級。中國共產黨在農村的基層組織黨支部(含黨總支、黨委)依然發揮著作用。上世紀80年代初在農村地區開始，逐步試點和建立了村民委員會。1982年《憲法》確認了村民委員會的法律地位，“城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織”。至此，在我國農村地區形成了“鄉政村治”的政治結構模式。

1998年試行的《中華人民共和國村民委員會組織法》規定，鄉鎮政府作為國家在農村地方的基層政權，依法行政，對村民委員會的工作給予指導和幫助，但不直接具體管理村的社會事務。村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，依法自治，在黨的領導和鄉鎮政府的指導下，自主管理農村地方的社會公共事務和公共事業。村民委員會的民主選舉、民主管理使鄉鎮對村干部的控制力在一定程度上弱化，國家對鄉村社會的整合趨向參與性、自治性而不是政權性的。這也使得鄉村公共權威的獲得重新建立在村民的認同的基礎上，實現了鄉村公共權威生成的一種地方性回溯。

但是，這種回溯是不徹底的，“在現階段，除了村民自治的示范村以外，相當多的村莊村民自治的推行較為緩慢，這些村的村治過程就實質而言還是為體現村民自治的精神，作為農村社會基層民主管理形式的村民自治主要停留在制度條文上。”②鄉村公共權威的生成表現出了國家化和地方性相結合的特點。這主要表現在:

第一，村民委員會的雙重身份特征。隨著中國農村家庭聯產承包責任制的推行、政社合一的人民公社體制的解體和村民委員會制度的建立，傳統的行政命令——服從的鄉村關系發生了變化，并為“鄉政村治”格局所取代。雖然村民委員會是法定的村民自治組織，村民希望通過自己所選舉產生的村委會來控制本村資源，管理本村事務。法律上規定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，依法自治，自主管理農村地方的社會公共事務和公共事業，鄉鎮政府和村民委員會之間不是領導關系。但是，同時也強調了鄉鎮政府的指導作用和村民委員會要協助鄉鎮人民政府開展工作。鄉鎮政府的許多工作都要通過村委會在村民中得到貫徹施行。鄉鎮政府為了稅費征繳、計劃生育、兵役等任務的完成，不得不依賴村民委員會。這就使得村民委員會具有了雙重的身份特征。這樣，鄉鎮政府就會通過宣傳及對選舉的解釋等各種手段，影響甚至是控制村民委員會的選舉，將符合鄉鎮利益的人選為村委會主任。而鄉鎮一級和村委會之間的資源是不均衡的，特別是在那些村資源薄弱的地方，鄉鎮一級會通過政策、公共產品分配、資金支持等形式影響村民委員會的行為。

《村民委員會組織法》規定，“村民委員會成員不脫離生產，根據情況，可以給予適當補貼。”但是，在現實運作過程中，很多地區的鄉鎮政府將村里的財務上提到鄉鎮一級。一方面，確實能夠在一定程度上防止村委會的成員濫用權力進行尋租;另一方面，村干部實行工資制，就在一定程度上實現了村委會隸屬于鄉鎮，鄉村公共政權具有了準政權的性質。而這是有悖于村民委員會性質的，是不利于村民自治發展的。

第二，兩委關系衍射下的國家化和地方性的融合。雖然家庭聯產承包責任制等經濟改革促進了農村基層組織的變化，但是黨在農村的基層組織黨支部(含黨總支、黨委)依然存在，沒有發生多大的變革。1999年公布的《中國共產黨農村基層組織工作條例》第一章第二條規定:“鄉鎮黨的委員會和村黨支部(含黨總支、黨委)是黨在農村的基層組織，是黨在農村全部工作和戰斗力的基礎，是鄉鎮、村各種組織和各項工作的領導核心。”《村民委員會組織法》第三條規定:“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用;依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動，直接行使民主權利。”這就說明了村民自治不是無限制的自治，而是在中國共產黨領導下的自治，黨支部是農村基層組織的領導核心和村民自治的領導機構。《中國共產黨農村基層組織工作條例》第三章第九條規定，村黨支部的主要職責之一便是貫徹執行黨的路線、方針、政策和上級黨組織及本村黨員大會的決議。村民選舉產生的村民委員會和帶有國家化性質的黨支部(含黨總支、黨委)之間存在張力。

對這個問題的有益探索是在我國很多農村地區試行了兩委“一肩挑”模式，即把兩委的換屆選舉有機地結合起來，鼓勵黨員競選村委會職位，不參與競選者和競選失敗者沒有參與黨支部競選的資格，競選村委會成功的黨員可以通過黨內選舉的合法程序兼任黨支部的職務，對于競選成功的非黨員，基層黨組織應通過合法程序把他們吸收到黨組織內部。這種做法:一方面有利于把農村思想品德好、管理能力強的優秀分子按照黨章規定的條件和程序吸引到黨組織中來， 增強基層黨組織的凝聚力和戰斗力; 另一方面有利于黨支部書記改變以往家長式的管理方式和一元化的領導方式，充分尊重村民的民主權利，始終把村民利益放在第一位，重新樹立黨在群眾心目中的威信，確保黨的路線、方針、政策在農村的貫徹執行。兩委“一肩挑”更是在某種程度進行了鄉村公共權威國家化和地方性的融合。

在這個時期，隨著相對于鄉村社會而言的國家這個外力逐漸退出農村社會的公益困境，地方黑惡勢力導致的社會無序狀態，“新移民運動”造成的地方精英流失以及公民社會的不成熟等因素，也使得國家化的制度權威顯得尤為重要。

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〔責任編輯:唐守祥〕

The Evolution of the Authority of Rural Public under the Game Of Local and National

Bu Qian-xiang

(School of Public Management，Suzhou University，Suzhou 215123，China)

Abstract: Traditional Chinese， generation of rural public authority is endogenous .The clan authority and the gentry have an obvious local characteristic. Social change and institutional changing in rural China has changed the traditional social basis of public authority in the country .In the process of rural public authority and the gradual separation of rural social infrastructure. The disintegration of communes and village self-development， to a certain extent， achieved the definitive source of local back. But this return is not completed， the rural public authority combines the state and local integrations.

Key words: local， national， authority