構建城鄉基本公共服務均等化機制研究

[摘要]城鄉基本公共服務均等化是構建和諧社會的重要基礎。針對我國城鄉基本公共服務發展極不均衡的現實，構建城鄉基本公共服務均等化的協調發展機制、多元供給機制、利益均衡機制和監督激勵機制顯得極為重要。

[關鍵詞]城鄉;基本公共服務;均等化;機制

[中圖分類號]F320.3[文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234(2010)04 — 0098 — 02

城鄉基本公共服務均等化是構建和諧社會的重要基礎。當前，我國城鄉基本公共服務發展極不均衡，其主要原因在于沒有形成統一的城鄉基本公共服務供給體系，因此，構建城鄉基本公共服務均等化機制是擺在我們面前的一項緊迫任務。

一、構建城鄉基本公共服務均等化的協調發展機制

要實現城鄉基本公共服務均等化，最根本的原則就是要改變當前我國的城鄉二元結構現實，改善不合理的體制現狀，著力構建城鄉基本公共服務一體化的服務體系。

1.打破城鄉隔離的不合理現狀

當前，政府必須打破限制城鄉資源有效流動的制度障礙，構建各種資源從非農產業和城市向農業和農村流動的機制和平臺。具體來說，一是改革戶籍制度，引導城鄉勞動力的暢通流動;二是完善信貸機制，構建城鄉資本市場，消除農村基本公共服務發展的資金瓶頸;三是發展城鄉統一人才市場，整合智力資源，吸引人才到農村創業;四是整合產業資本，引導城市工業企業向郊縣梯度轉移，增強帶動作用。

2.堅持城鄉一體化的政策導向

當前，要大力推進政府職能轉變，把政府的公共服務資源和職能向農村轉移。以基本公共服務為主線推進農村綜合改革，抓住城鄉二元結構中的突出矛盾，從解決廣大農民生存發展的基本問題出發，進一步明確各級政府在解決“三農”問題中的職責定位。要按照黨的十七大提出的統籌城鄉發展的戰略部署，在改革中統籌城鄉義務教育和公共衛生事業，逐步建立城鄉統一的勞動力市場和城鄉一體化的社會保障制度，探索建立農村養老保險制度;完善基本醫療保險制度，全面推進新型農村合作醫療制度建設，加強農村三級衛生服務網絡和農村社區衛生服務體系建設，把基本醫療保險制度覆蓋城鄉全體居民;完善最低生活保障制度，在農村將符合條件的貧困人口全部納入最低生活保障范圍，切實解決他們的基本生活問題，實現城鄉統籌發展，建立落實科學發展觀和促進新農村建設發展的體制機制保障。

3.統籌規劃，重點突破，建立惠及全民的城鄉基本公共服務體系

我國城鄉基本公共服務體制建設是一項龐大的系統工程。要順利推進，必須統籌規劃，從制度層面出發，注重不同制度安排之間的聯系，并且找準切入點，實現重點突破，提升整個公共服務的供給水平。建立城鄉基本公共服務體制必須考慮優先次序，實現重點突破。我國基本公共服務供求矛盾在不同地區、不同人群等方面的表現并不一致?，F階段，按照逐步形成惠及全民的城鄉基本公共服務體系的要求，既要不斷增加基本公共服務的總量，向社會提供更多更好的基本公共服務，又要著力優化基本公共服務的結構和布局。要以解決民生問題為重點，優化公共資源配置，注重向農村、基層、欠發達地區傾斜。

二、構建城鄉基本公共服務均等化的多元供給機制

實現城鄉基本公共服務均等化，任務艱巨，責任重大。不能單靠政府，要建立“一主多元”方式，以政府為主體，充分發動社會力量，通過多種渠道有效提供基本公共服務，促進城鄉基本公共服務均等化。

1.積極引入競爭機制，改革基本公共服務供給方式

采取有效措施消除基本公共服務領域的封閉性，改變某些事業單位對基本公共服務優質資源的自然壟斷，鼓勵有資質的社會力量參與基本公共服務的供給。政府通過合同外包、特許經營等方式與事業單位、社會非營利機構等建立平等的服務購買關系，提高公共服務領域的競爭性，逐步建立多元化的基本公共服務供給體系。制定和實施基本公共服務的基礎設施配置標準，為基本公共服務均等化提供科學的量化基準。國際經驗表明，政府作為基本公共服務供給的主體，并不排斥基本公共服務提供主體與方式的多元化。多元化的參與主體與方式，有助于提高基本公共服務的總量與效率。尤其是我國地域廣闊，公共服務的需求規模較大，如果僅僅依靠各級政府這種單一主體，很難在短期內改善公共服務的供給。因此，必須在以政府為主體的情況下，充分發揮市場及社會力量，形成基本公共服務供給主體多元化的格局。要通過引入市場競爭方式實現基本公共服務供給的市場化、社會化，降低基本公共服務供給成本，提高政府的基本公共服務效能。

2.構建新型有效的農村基本公共服務融資渠道

積極引入民間資本，動員社會各方力量，形成以公共財政為主體、社會各方共同參與的基本公共服務供給機制。尤其要針對農村基本公共服務供給缺乏足夠的資金保障的現狀，按照農村基本公共服務的不同屬性，實施多主體、多渠道和多方式的供給模式，努力拓寬農村基本公共服務的融資渠道。

3.充分發揮非政府組織的優勢和作用

第一，推進政府基本公共服務職能向民間組織轉移。大力推行政府購買基本公共服務等方式，把社會基本公共服務和管理活動逐步推向社會，讓渡給民間組織，形成政府與民間組織相互合作、相互補充、相互競爭的合作伙伴關系。加快政府職能轉變，把不該由政府行使的職能移交給民間組織，并通過立法或出臺政府規范性文件等方式，明確規定政府轉移職能的范圍、事項和時限，充分發揮各類民間組織在基本公共服務中的特殊作用，

第二，有條件地推進基本公共服務供給市場化。要完善以政府供給為主、民間資本廣泛參與的供給機制，建立政府、社區、私人部門、非營利性組織等“四位一體”的供給格局。同時要鼓勵社會多方力量參與供給，通過引入市場競爭方式實現農村基本公共服務供給主體的多元化，形成多元競爭局面，構建多層次的基本公共服務供給結構，提高基本公共服務的運作效率和專業化水平。

三、構建城鄉基本公共服務均等化的利益均衡機制

城鄉基本公共服務均等化的實現，需要理清政府間關系，明確中央和地方的權責，完善公共財政轉移支付制度，建立合理、科學的利益協調機制。

1.明晰中央政府和地方政府公共服務的財權和事權

第一，按照公共服務的屬性，合理劃分中央與地方職責。中央政府原則上應當負責公益性覆蓋全國范圍的公共服務供給，以城鄉和區域基本公共服務均等化為重點，強化再分配職能;各級地方政府主要負責各自轄區內的公共服務供給，應當重點關注轄區內居民的實際需求，強化公共服務的供給效率;對中央地方共同承擔責任的公共服務事項，也應責任清晰，分工明確。

第二，確保各級政府財權和事權相一致。目前我國各級政府間的財權和事權劃分不科學、不明確。中央和地方財力與支出責任不對稱，權責不清，分工不合理，直接影響了政府公共服務和效率。

因此，我們要按照城鄉基本公共服務均等化的要求，科學劃分各級政府的財權和事權，調整中央與地方政府之間的財權分配格局，強化各級政府公共服務的供給效率。要把建立中央與地方公共服務分工體制作為政府行政管理體制改革的重要任務，實現各級政府公共服務職能的高效率、可監管、可問責。嚴格劃分中央與地方公共服務職責，使各級政府公共服務的職責與能力相匹配。

2.改革和完善財政轉移支付制度

城鄉基本公共服務均等化是公共財政“公共性”的重要體現。在推進公共服務均等化進程中，財政支出必須堅持以人為本，把更多財政資金投向公共服務領域，滿足人們對公共產品的需求，讓更廣大的群眾共享改革發展成果。一是調整國民收入分配格局和財政支出結構，使國民收入和財政支出更多地向農村傾斜，不斷增加農業和農村的投入，擴大公共財政覆蓋農村的范圍，建立健全財政支農資金穩定增長機制;二是調整財政支農資金分配結構，擴大農村基本公共服務支出比重。各級政府要把基礎設施建設和社會事業發展的重點轉向農村，國家新增教育、衛生、文化等事業經費和固定資產增量主要用于農村，逐步加大政府土地出讓金用于農村的比重。加大在教育、衛生、文化、就業再就業服務、社會保障、生態環境、公共基礎設施、社會治安等方面的投入，以均等化為目標，逐步縮小城鄉間基本公共服務的差距。

四、構建城鄉基本公共服務均等化的監督激勵機制

1.完善城鄉基本公共服務供給的評估機制

建立各級政府公共服務評價指標體系，明確細化各級政府公共服務職責，建立健全公共服務績效的評價機制，是各級政府公共服務合理分工和實現有效監管的前提。在這個問題上我們要注意以下幾個方面:

第一，評估主體的獨立化。要建立獨立的公共服務評估主體——公共服務監督管理委員會。參加評估的其他主體包括相關行政部門官員、公共服務涉及的公眾代表、非營利組織、專家、媒體等。公共服務監督評估委員會獨立評估服務主體自身經濟效益和社會效益的優劣，具體包括以下方面:服務主體評估、服務接受者的反映評估、服務方式的評估及服務的社會效益評估。

第二，評估標準的科學化。評估標準包括對生產者、服務對象、生產技術公共服務的供給范圍、供給的標準、供給的指導價值觀、供給的技術可行性等評估。公共服務的評估指標體系設計應包括以下幾個方面:服務效率、服務提供者基本素質、服務滿意度、服務主體自身管理水平、服務硬件設施水平、社會目標實現度、評估時效、評估保障機制等等。針對服務主體性質不同制定獨立的評估體系，營利部門評估可參照企業評估方法，政府評估參照政府績效評估進行，非營利組織則應建立相應的評估標準。評估可以是定性的、也可以是定量的，最終取決于所提供的公共服務的特點。

第三，評估過程的漸進性。先明確某類公共服務的任務或目標，然后確定此類公共服務的質量標準并選擇評估主體，最后評估并反饋評估結果。評估體系應該明確和具有連續性，是供給者的自我評估和外部評估的結合。

2.建立中央對地方監督與問責機制

第一，要健全完善公共服務效果跟蹤反饋制度，加強對城鄉基本公共服務決策活動的監督，完善決策的監督制度和機制，明確監督主體、監督內容、監督對象、監督程序和監督方式。規范問責操作程序，加大社會透明度，完善社情民意溝通渠道，建立制度化的利益表達機制，擴大公眾在公共服務問責制度中的知情權、參與權和監督權。

第二，建立中央對地方的公共服務問責制。一方面應加強統計部門的垂直管理，減少各級政府對統計過程和結果的干預，盡快將基本公共服務指標細化并納入統計范圍;另一方面，要加強對地方公共服務的審計和監察，以此促進地方基本公共服務的全面落實。

3.建立以城鄉基本公共服務為導向的干部績效考核制度

我國當前的干部考核，GDP增長是主要的考核內容，很多的領導干部，為了應付考核，為了政績，為了升遷，其工作也一切圍繞經濟，而忽視了社會其他方面的發展。因此，我們要加快現行干部人事制度改革，建立以基本公共服務業績為導向的干部人事制度，把基本公共服務指標納入干部考核體系中，增加基本公共服務在干部政績考核體系中的權重。同時，要針對公共服務的決策、執行和監督等各個環節，建立符合公眾公共服務需求的表達機制，將公眾滿意度納入干部政績考核體系，使廣大群眾的評價成為影響干部升遷的重要因素。

〔責任編輯:唐守祥〕