論中國公共決策民主化問題的解決——協商民主理論視角

[摘要]由于公共決策民主化具有重要的政治與社會意義，因此近年來中國政府在政治體制改革中不斷推動公共決策民主化進程，然而在此過程中還存在不少亟待解決的問題，隨著協商民主理論對公共決策問題研究的深入，其對公共決策民主化問題的解決形成了許多新的觀點與視角，這些新的觀點與視角對解決中國公共決策民主化問題具有重要的現實啟示，這主要體現為:提倡樹立公民本位的價值觀念以及加強公共決策過程中的協商與對話等。

[關鍵詞]公共決策民主化;協商民主;公民本位

[中圖分類號]D082[文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234(2010)04 — 0011 — 02

公共決策民主化即公共政策制定與執行過程的民主化，它主要指作為決策主體的政府在政策制定與執行過程中與社會公眾保持密切聯系，最大限度地讓公民參與公共決策過程，使公民能夠通過各種有效的參與渠道，充分表達對各種決策選擇方案的意見與建議，進而使決策目標體現民情、決策過程尊重民意、決策結果順應民心。由于公共決策民主化具有重要的政治與社會意義，因此中國政府不僅將公共決策民主化確立為政治體制改革的一項價值目標，而且隨著政治體制改革的逐步展開而不斷推進公共決策民主化進程。然而，雖然中國政府積極倡導公共決策的民主化，但由于受到歷史和現實等因素的影響，中國在推進公共決策民主化的過程中還存在著不少急需解決的問題，如果這些問題不解決好，中國公共決策民主化就無法實現。協商民主(deliberative democracy)理論是20世紀晚期西方學界興起的一種新的民主理論范式，雖然有的學者將其主要看成是一種民主理想與目標，但越來越多的協商民主理論家在對協商民主進行理論層面研究的同時，也在積極地推動協商民主的理想變為現實。其中就包括協商民主理論對公共決策問題的關注。那么，協商民主理論對解決中國公共決策民主化問題有哪些新的觀點呢?本文試圖從以下兩個方面展開研究。

一、樹立公民本位的價值觀念

作為民主理論的最新發展，協商民主理論認為參與公共決策的公民主體應該具有平等而自由的權利，具體來說，協商民主理論認為參與公共決策的公民主體首先應該具有自由的權利，這是指參與公共決策過程的公民主體僅受到與協商相關規則的約束，而不應該受到其他權威性的規則與要求的限制。公民主體參與公共決策是自愿的行為，他們有參與或不參與決策活動的權利，他們在決策過程中也擁有自由交流的權利，這種權利不應受到任何其他強勢的干擾與阻礙。同時，協商民主理論認為參與公共決策的公民主體具有平等的權利，這種平等性主要包括兩點:第一，公民們應該有平等的或至少是有公平的機會進入到決策過程中，或使他們的意見或理由能夠進入或影響決策過程。第二，“現存的權力和資源分配不能影響參與者在協商中的地位，有權者也不能因為手中的權力而增加其發言的分量”，〔1〕這主要是因為參與相關決策活動的平等權利對參與者建立并保障平等政治影響力機會的標準將產生重要影響。公民主體需通過一個持續不斷的平等參與和交流的過程來承諾彼此的權利，而這一進程有助于他們以包容和非強制性的方式更好地參與公共決策。因此，學者韋爾貝爾(Welber)曾指出公民參與決策的條件必須具備以下幾點:第一，任何人認為他可能受到協商結果影響時，必須具有平等的機會去參與討論;第二，每一個討論的參與者，必須具有平等的機會提供可理解性、真實性和規范的有效性理由;第三，每一個討論的參與者，必須具有平等的機會去挑戰和質疑他人所做出的可理解性、真實性和規范的有效性理由;第四，每一個討論的參與者，必須具有平等的機會去影響如何做成有效性的最后決定，以及決定中止討論(即判定沒有任何共識存在)。〔2〕這些條件也可以說反應了公共決策民主化的一些基本理念，這些理念對于無論是中國政府工作人員還是社會公民在參與公共決策時都應該是具備而恰恰缺乏的。對此，協商民主理論認為應該首先從觀念上為中國政府工作人員與社會公民樹立這種公民本位的價值觀念。

對于政府工作人員來說，只有樹立公民本位的價值觀念，才能去除在公共決策中高高在上的光環，平等待人，真正做到為民服務。具體可以從三處著手:第一，培養政府工作人員一視同仁的價值理念。也就是說，政府在提供服務的過程中，要貫徹平等的原則，對所有公民都應該是無特權、無歧視與無偏私的;第二，培養政府工作人員服務民眾的價值理念。即政府為公民提供什么服務，以及何時提供服務，都是公民意愿的反映，而不是政府想提供什么服務就提供什么服務，想何時提供服務就何時提供服務;第三，培養政府工作人員行政責任理念。要使政府公務員明確當他們的服務沒有達到其承諾的標準或者根本違背了這些標準時，他們要承擔相應的行政責任。使他們時刻提醒自己:在行使人民賦予的權力時，一定要萬分謹慎，否則他們的權力隨時可以被收回。正如鄧小平所說:“要堅決批評和糾正各種脫離群眾、對群眾疾苦不聞不問的錯誤。群眾是我們力量的源泉，群眾路線和群眾觀點是我們的傳家寶。黨的組織、黨員和黨的干部，必須同群眾打成一片，絕對不能同群眾相對立。如果哪個黨組織嚴重脫離群眾而不能堅決改正，那就喪失了力量的源泉，就一定要失敗，就會被人民拋棄。”〔3〕

而對于社會公民來說，只有真正樹立起決策主人的觀念才能逐漸擺脫掉對公共決策參與的冷漠態度，更加積極地參與到決策活動中來，使最終形成的決策結果真正反映民意。具體體現為以下三點:第一，應該使公民意志在政府決策中處于主導地位，使政府的公共政策成為公民意志的反映。這是因為政府的決策不僅是整個公共管理活動的起點，而且也是整個公共活動的發展方向。公民意志能否在政府的決策中實現，就意味著公民的主體地位能否在政府未來工作中得以實現。這都要求將公民對政府公共管理活動的參與作為一項權利而得到法律切實的保護，同時，政府也必須為公民的參與提供各種規則與制度的服務。第二，應該確保公民知情權的實現。在公民本位理念指導下，政府只是一個接受公民委托代行公共權力的受托者，公民才是權力的最終所有者，那么作為權力所有者的公民就有資格對作為受托者政府在公共管理活動中的一切信息都有獲悉的權利。美國前司法部長克拉克就曾說:“如果一個政府真正地是民有、民治、民享的政府的話，人民必須能夠詳細知道政府的活動。沒有任何東西比秘密更能損害民主，……在當前群眾時代的社會中，當政府在很多方面影響每個人的時候，保障人民了解政府活動的權利，比任何其他時代更為重要。”〔4〕因此，只有在確保公民知情權的前提下，公民才能更好地對政府的行政活動進行監督，確保公共利益的實現，并實現公民本位的價值理念。第三，還應該從小就加強對公民進行參與方面的教育，逐漸提高公民參與公共決策的能力與素養，進而提高其參與的積極性。可以說，這點是決定中國實現公共決策民主化的基礎與起點。

二、加強公共決策過程中的協商與對話

由于協商民主理論的核心是公共協商，因此，協商民主理論特別重視公共決策過程中協商與對話的重要性。協商民主理論認為，公共決策過程中的協商與對話不僅能夠縮短參與公共決策成員之間的距離，而且還能保證決策結果的客觀與合理性。例如，學者瑪莎·L·麥科伊(Martha L. McCoy)以及帕特里克·L·斯卡利(Patrick L. Scully)就曾指出:“對話過程能為公民帶來許多好處——建設性的交流，擯棄陳詞濫調，誠實地傳達思想，注意傾聽并理解他人。……對話和協商的結合能夠促進相互理解并將個人與公共問題聯系起來。人們利用這種公開交流——我們稱之為協商對話——建立關系，解決公共問題，以及處理政策議題”。〔5〕學者亨德里克斯也認為:“協商民主更像是公共論壇而不是競爭的市場，其中，政治討論以公共利益為導向。在協商民主模式中，民主決策是平等公民之間理性公共討論的結果。正是通過追求實現理解的交流來尋求合理的替代，并做出合法決策。”〔6〕這點對于中國公共決策民主化的啟示就在于:加強政府工作人員與社會公民在公共決策過程中的對話與協商不僅緩解了政府工作人員與社會公民之間的緊張關系，改善了公共決策制定中決策結果的品質，還有助于保證決策的順利執行。

首先，政府工作人員與社會公民之間的緊張關系很大程度上表現為政府工作人員與社會公民之間的不了解，由于受到傳統價值觀念的影響，他們之間缺乏必要的協商與溝通，這使社會公民的所需所求無法被政府工作人員知曉，在決策過程中，政府工作人員在不了解民意的情況下制定的公共決策必定會因為缺乏公民支持而難以推行，這些直接造成了公民與政府工作人員的緊張關系，而協商民主理論所主張的通過加強協商與討論的方式來加強政府工作人員與公民之間的交流與溝通，很大程度上緩解了二者之間的緊張關系。

其次，協商民主理論所主張的加強政府工作人員與社會公民之間的協商對話，對于在公共政策制定中提高決策結果的質量也具有積極意義。因為通過加強二者之間的協商對話，可以起到群策群力的作用，這一方面可以彌補作為決策者的政府工作人員因有限理性而造成的決策失誤，另一方面也有助于使社會公民的需求真正反映到決策過程中來，這些都有助于提升公共決策結果的質量。

再次， 由于公共行政人員和公民常常是在相互陌生的狀態下參與到公共決策過程中的，他們必須學會彼此合作，才能提高公民參與公共決策的成功率，而這種合作就表現為參與過程中的協商與討論，通過協商與討論的過程，政府工作人員與社會公民才能夠了解到對方的價值與偏好，進而了解到彼此的差異，并且試圖尋求彼此都可以接受的方案，促進雙方的相互尊敬和信任。特別是作為政府工作人員不應該把自己看作是一個命令發布者或照章辦事的執行者，而應該使自己首先成為一名優秀的傾聽者和溝通促進者。因此，協商民主理論為增強中國政府工作人員與社會公民之間的合作精神提供了途徑，為最終決策的順利執行提供了理論保證。

綜上所述，協商民主理論對于中國公共決策民主化問題的解決具有許多新的觀點與分析視角，這些觀點與分析視角對于中國公共決策民主化問題的解決具有重要的啟示意義。但應該注意的是，在分析具體現實問題時，還是應該考慮到中國現有國情的實際情況，任何希望將協商民主理論套用到一切中國問題的做法都是不可取的，只有立足于中國現實國情，并借鑒協商民主理論中適合中國公共決策民主化發展的觀點才是科學與妥當的。

〔參考文獻〕

〔1〕Joshua Cohen， Deliberation and Democratic Legitimacy〔C〕//.Alan Hamlin and Philip Pettit， The Good Polity. Basil Blackwell， 1989:22-23.

〔2〕謝宗學. 網際民主與審議民主之實踐—資訊化社會的桃花源村〔J〕.資訊社會研究，2003，(04):99-100.

〔3〕鄧小平文選(第2卷)〔M〕. 北京:人民出版社，1994:368.

〔4〕王名揚.美國行政法〔M〕.北京:中國法制出版社，1995:959-960.

〔5〕Martha L. McCoy， Patrick L. Scully， Deliberative Dialogue to Expand Civic Engagement: What Kind of Talk Does Democracy Need， National Civic Review〔J〕. Volume91， Issue2， Summer 2002:117-118.

〔6〕卡羅琳·亨德里克斯. 公民社會與協商民主〔C〕//郝文杰，許星劍，譯. 陳家剛. 協商民主. 上海:上海三聯書店，2004:125.

〔責任編輯:程學軍〕