公務員職務晉升機制不合理的理論探究

[摘要]晉升既可以實現人員激勵，也可以將人員推到不勝任的位置，從而降低其工作效率。為提高我國政府工作效率，并提升服務社會的水平，必須從根本上避免公務員不勝任現象的出現。通過對政府中公務員職務晉升不合理現象產生的原因進行分析，從思維和制度等角度尋求解決辦法，以實現政府高效運轉。

[關鍵詞]晉升;不勝任;公務員制度

[中圖分類號]D035.2[文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234(2010)04 — 0035 — 02

晉升是指人事行政管理機關按照國家有關法律、法規，根據政府工作的需要和行政工作人員的德才情況，提高行政工作人員的職務與級別的管理活動。通過有效的晉升可以實現組織對員工的激勵，也可以確保組織中人與事的科學結合，實現組織的良性發展。而當今社會中存在很多晉升不合理的現象，不合理的晉升將晉升者推向不勝任職位，這不僅影響人與事的科學配置，更會使社會效益受損。

一、彼得原理

勞倫斯J.彼得關于晉升的論述在管理史上具有重要地位。彼得在1969年出版的《彼得原理》一書中提出著名的彼得原理——在層級組織中，每一個員工都有可能晉升到不勝任階層。彼得認為這種通過不合理晉升所產生的不勝任現象是一種普遍存在的社會狀況，它存在于社會的各行各業中。他認為晉升的不合理主要源于晉升前提假設的兩個錯誤:第一，在原職位成績突出的人員晉升后也一定符合新職位的能力要求。他指出通常獲得晉升機會的員工都是在目前工作崗位上表現優秀業績突出的人員。這些員工的能力與現有職位的匹配性極高。而這些在原本適合的工作崗位上做得出色的員工得到晉升后，其能力往往不能與新職位相匹配，存在著新職位的能力要求與即將得到晉升的人的現有能力匹配度之間的差異。依據員工過去的成功經驗進行晉升勢必會使很多員工達到不勝任階層。第二，懂得服從的人員會成為好的領導。在選擇人員晉升的過程中，領導者通常會選擇能夠服從上級指揮的員工，認為他們能夠更好地理解并服從組織目標。但是，實際工作中很多懂得服從的員工并不具備領導者所必備的科學決策、組織指揮、溝通協調等能力。他們的服從只是一種職業性機械行為。“很明顯，對職業性機械行為者而言，方法重于結果;官樣文章掩蓋了原本設計它們的初始目的。這些員工從不認為自己是為大眾服務而存在的——相反，他們把大眾看成維持自己、表格、儀式和層級組織存在的原材料!”。①

二、我國公務員職務晉升現狀

(一)晉升前提假設的邏輯錯誤

首先從我國公務員晉升的條件看，公務員法規定，晉升人員除符合晉升職務的基本標準外，還要求符合在近兩年的年度考核中被定為優秀或者在近三年的年度考核中被定為稱職以上等次。總體看來，我國公務員的晉升主要還是對其以往的業績、能力的考察。這種以業績為導向的晉升方式，通常看重的是晉升人員的能力與原職位的適應程度，卻沒有考慮其能力與未來職位匹配的可能性。這就會出現這樣一種狀況，即晉升后的人員因其能力與新的職位不相匹配，而產生不勝任現象。這種情況的產生源于晉升前提的錯誤假設:即一個人員在目前的工作職位上成績突出，就可以推論他一定會勝任更高職位的要求。事實上，當工作的性質或環境發生變化，這樣的假設就不一定成立了。因為不同工作對人員的能力的要求是不相同的。例如，政府中的很多專業技術人員，通常他們在自己所在的專業領域內表現的非常出色，他們具備很強的操作技能，但卻可能缺乏人際交往能力或決策能力。當他們晉升到領導崗位上時，就會因缺乏領導能力而產生“事業困境”。

(二)晉升制約機制的缺失

我國對公務員工作是否稱職的評判主要來自組織對公務員的考核，通過對公務員德、能、勤、績、廉的全面考核將公務員區分為優秀、稱職、基本稱職和不稱職四個等次。評價公務員是否稱職的主體是他所處的組織，具體說是他的上一級行政首長。行政首長對公務員的提拔不僅關系到公務員個人的事業問題，而且關系到整個組織目標的發展問題。因此晉升后的人員在工作中如果出現失誤，其上一級行政首長就必然要承擔一定的責任，即用人失察的責任。而目前我國公務員在工作中如果出現失誤，通常只對當事人進行責任追究，而并不追究任用他的上級行政首長的用人失察責任。這就導致行政首長在提升工作人員的職位時，并不能從組織整體目標出發來考慮提升后工作人員的工作質量。1982年憲法規定實行的行政首長負責制，使對行政首長的責任追究得以法制化，在很大程度上限制了行政首長的權力。但仍有許多問題規定不明，如行政首長個人負責的具體方式和范圍問題;行政連帶責任的承擔問題。這種責任追究的范圍往往限于安全事故領域，注重追問具體問題的具體過程，而缺乏對一切責任的關注。行政首長用人失察的責任得不到追究，就使晉升缺乏制約機制，致使很多人員因不合理的晉升達到不勝任位置。

(三)晉升后監督、補救措施不完善

我國在實行干部人事制度時期，干部的升降就存在很大的弊端，即干部職務只升不降，一旦得到晉升，就“大功告成”，缺乏對人員晉升后任職情況的監督。社會也普遍存在這樣一種觀點，即“無過便是功”。認為領導人員只要不犯錯誤，就是有功的，不但不會降他的職務，可能在不久后他還會繼續得到晉升。現行公務員法雖然對人員晉升后任職情況的監督做了更科學的規定，但仍有很多不足之處。人事監督分為事前、事中、事后監督三個部分，但在實際操作中往往只側重于事前、事中的監督，即對晉升的公平性及程序的監督，而忽視對晉升后人員工作有效性的監督。如果沒有對晉升后結果的監督或監督缺乏效力，那么就會使很多人滯留在不勝任位置。而當這種不勝任現象很明顯時，組織卻沒有合理的理由降其職位，因為他并沒有發生重大的失誤，不滿足公務員法所規定的降職條件。政府本身是一套巨大的、環環相扣的層級組織，監督措施不完善，就會使政府中的各個層級都充滿了不勝任的工作人員。“一個出色的部下晉升到領導崗位，結果:1.未能發揮領導作用。2.降低了部下的工作效率。3.浪費了上級的時間。”①

三、完善公務員職務晉升的路徑選擇

(一)晉升前提思維的轉變

晉升應在考核公務員業績的基礎上加強對其適應未來工作能力的培養與考察。我國公務員晉升制度中注重對公務員以往的工作實績的考核具備一定的合理性。首先，公務員的工作能力和業務水平都是通過其具體的行為過程和行為結果表現出來的，工作實績綜合反映了公務員的工作行為和行為結果，是公務員德才條件的外在表現和結果。通過對業績的考核，能直接觀察到公務員的工作能力。其二，工作實績為衡量公務員的業務水平和工作能力提供了客觀的標準和尺度。如果離開了工作實績，對于公務員的考核就會因缺乏客觀標準而失去公平性。但一個人在目前工作職位上表現突出，并不能推論他在未來職位上一定適合。因此，要加強對公務員適應未來工作能力的培養與考察。首先，加強對公務員思維的訓練與開發，提高公務員解決問題的能力。改變公務員只是服從上級命令而不進行思考的工作狀態。領導者要在交付下屬任務的同時，讓下屬充分理解這項工作的內涵和意義，而不是讓他機械的服從。第二，在選拔晉升者時，在以業績作為基礎上，重點考察晉升者在知識、能力、及綜合素質上與未來職位匹配的可能性。一般公務員晉升到領導職位時，要加強對他的科學決策能力、組織指揮能力、溝通協調能力、快速應變能力的考察。因為，這些能力是領導者必備的能力，只有讓晉升者充分具備這些能力，才能使其避免進入不稱職境地。

(二)完善行政首長問責制

首先行政首長負責制是指國家各級行政機關首長在所屬行政機關中所處于核心地位，在該機關行使職權時享有最高的決定權，并由首長向權力機關負個人責任的行政領導制度。行政首長問責制是指特定的問責主體針對各級政府及其公務員，其中主要指行政首長，承擔的職責和義務的履行情況進行過問，并要求其對違法及不當行為承擔否定性結果的一種法律制度。可見，行政首長有對直接下級任用的權力，而這種權力卻沒有責任制約。此外，行政首長也是判斷部下是否勝任的主體。如果行政首長人事權不能得到有效的責任制約，其權力必然不能得到有效的運用。要保證晉升的科學性和有效性，必須加強對行政首長用人責任的追究。當其部下政績平平，或出現重大失誤時，追究其個人責任的同時，一定要追究其直接行政首長用人失察的責任。此外，要強化首長職責的履行主要依賴其下屬的工作狀態的理念，使行政首長在選拔部下時必須充分考慮其對未來工作的適應性，及未來工作的有效性。只有將行政首長用人的權力加以必要的責任追究作為制約，才能使政府官員對權責關系有清晰的認識，在行使其權力時有壓力感，更能增強責任心，從而從根本上保證行政首長在選人、用人時能從有效完成組織任務，實現組織目標出發，積極履行和承擔相應的義務和責任。

(三)加強晉升中的監督，完善補救措施

第一，有效加強晉升中的監督工作，在保證對事前有充分的監督外加強對晉升后的監督。晉升前的監督主要是對晉升程序合法性的監督。這種監督，能提高用人的科學性和規范性，很大程度上避免了“任人為親”等現象的出現。晉升后的監督主要是對晉升者工作的科學性與有效性的監督。這種監督要把法律監督、工作監督和人事監督有機結合起來，使監督工作既針對事又針對人。在監督形式和手段上，除法律規定的一些方面，還可以采用述職評議等靈活有效的方法。加強對任后的監督，既可以規范公務員的行為，提高工作的有效性，還可以建立一種經常糾正錯誤的機制，能及時發現和糾正晉升后人與事不協調的狀況。第二，補救措施的完善。首先可對要晉升的人員增設工作實習期，即人員要實現晉升，要進行一段時間的實習，實習后再進行考核，再次確認他是否勝任此職位。并根據晉升職位的重要性規定實習時間。實習期后考核不合格者應恢復原職位工作。其次，當發現獲得晉升的人員的能力與職位不相匹配，即工作人員的能力不能充分發揮該職位的功能，工作人員的行為又沒有出現重大失誤，不符合降職的要求時，也可讓其官復員職，并使這一過程公開化、制度化，使其形成一種普遍適用的規定。從而打破社會上普遍存在的“無過便是功”以及認為降職就是出現重大過錯的觀點。這就可以讓不適合進一步晉升的工作人員在原來職位上充分發揮其能力，從而避免因不合理的晉升致使公務員到達不勝任位置。

〔參考文獻〕

〔1〕勞倫斯·J·彼得，雷蒙德·赫爾.彼得原理〔M〕.北京:機械工業出版社，2007.

〔2〕夏書章.行政管理學〔M〕.廣州:中山大學出版社，1991.

〔3〕趙曼.公共部門人力資源管理〔M〕.北京:清華大學出版社，2005.

〔4〕梁裕楷，鄺少明，陳天祥.中國人事管理〔M〕.廣州:中山大學出版社，1999.

〔5〕中華人民共和國公務員法〔S〕.2005-4-27.

〔責任編輯:程學軍〕