試論利益集團對我國公共政策的影響

[摘要]改革開放和發展社會主義市場經濟以來，我國的經濟成分、組織形式、就業方式和分配方式日益多樣化，社會利益結構不斷分化重組，社會利益群體日益多樣化。在利益集團影響力越來越大，政治化趨勢越來越明顯的情況下，如何提升政府能力，是中國政治與行政發展的必然要求，是黨和政府面臨的重要課題。

[關鍵詞]利益集團;公共政策;政府能力

[中圖分類號]D64[文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234(2010)04 — 0023— 03

學術界對利益集團的概念有諸多說法。20世紀50年代，戴維·杜魯門首次提出“利益集團”的稱謂，他認為利益集團是任何建立在享有一個或更多共同看法基礎上，并且向社會其他集團或組織提出某種要求的組織。”英國學者格雷海姆·威爾遜在其著作《美國的利益集團》中寫到“一個利益集團是一種組織，它設法代表一些有著一種或幾種共同利益或共同信念的個人或集團。”

這里，我們可以對其作出這樣的定義:利益集團是在某些方面擁有共同利益或共同態度的社會成員所聯合而成的社會組織。它以增進組織成員的共同利益為目標，時常通過其組織優勢對政策的制定者施加一定的壓力的方式來達成其目標，所以也稱為“壓力集團”。

一、我國的利益集團及其在政策制定過程中的影響

(一)我國利益集團形成的背景和現狀

改革開放以前的中國，社會大眾的現實利益分化尚不明顯，傳統的政治話語斷然否認不同社會階層存在著利益上的差別，因此不承認利益集團的存在。改革開放和發展社會主義市場經濟以來，社會階級階層結構分化劇烈，新的利益階層逐步形成，各種利益取向的利益群體也不斷涌現，活躍于社會經濟、政治、文化領域，并積極通過各種途徑擴大其影響，向政策制定者表達其利益訴求，或者提出各種政策意見和建議，以期影響政策結果。在這樣的社會現實下，利益集團一詞才大方地進入了人們的視野，成為分析和研究我國社會變遷、政治治理的又一嶄新視角。

1.我國利益集團形成的背景和條件

(1)改革開放和發展社會主義市場經濟以來，我國的經濟成分、組織形式、就業方式和分配方式日益多樣化，社會利益結構不斷分化重組，社會利益群體日益多樣化，這使利益集團的大量形成和逐步發展具有了客觀的社會基礎。

(2)公民利益意識的覺醒和維權意識的加強，特別是具有相似利益的人們為維護和實現共同利益的集團意識的形成(集團意識是客觀上具有共同利益基礎的社會群體，對自身利益的認知以及運用集體力量實現或維護其利益的意愿和傾向)，為利益集團的產生提供了心理基礎。

(3)政治民主化法治化進程的加快以及黨和政府在保障公民權利方面卓有成效的改革與發展，為利益集團的形成提供了宏觀的政治條件和制度背景。

(4)現代交通與信息技術的發展使得人們之間的聯系日益方便快捷，大大節省了利益群體的組織化成本，為利益集團的形成提供了現代技術支持。這些條件的聚合使得我國利益集團的大量形成成為一種客觀的必然趨勢。

2.我國社會利益集團的基本形態和種類

中國現有社會利益集團，總體上說，大多并沒有完備的組織形態，也沒有固定的組織架構，只是松散地、自發地、臨時性地“結伙”，以協同行動，表達其特定的利益訴求。部分有規范組織形式的利益集團，多以社團、協會、商會、聯合體(會)、委員會等形態存在。也有以幫派、行會等形態存在的利益集團。

目前，中國民政部把全部社會團體分成四類:一是學術性團體，指從事自然科學、社會科學一級交叉學科研究的團體;二是行業性團體，指由同行業的企業自愿組織的團體，如行業協會;三是專業性團體，指由專業人員組成或以專業技術、專門資金為從事某項事業而成立的社會團體;四是聯合性團體，指人群的聯合體或團體的聯合體。

(二)我國利益集團在政策制定過程中的影響

我國目前正處在社會轉型期，日益分化的利益格局使得利益集團的產生難以避免，同時，漸趨成型的各種利益集團已經對我國公共政策的制定產生了巨大影響。目前我國社會利益集團在公共政策制定過程中，對政治生活會產生怎樣的影響?手段是什么?后果如何?下面我們分別進行分析。

1.影響方式

(1)說服。即利益集團采用拜訪、書信、遞交研究報告結果等方式，對有關的決策者進行勸說，明確表達民眾的需要，這里，說服的理由往往不在于其自身的利益，而是投其所好，分析這樣做對各方的好處，它是通過正規渠道的進行的，它不以金錢為基礎實施，因而絕不同于美國利益集團的游說。

(2)利用專家顧問團體。黨、政府、人大為了保證決策的科學化、民主化建立的大量的咨詢機構、智囊團，聘請了大批各行各業的專家為顧問，許多利益集團就可以利用本集團內的專家顧問團體與決策機關的智囊機構保持密切的關系，對政策制定和決定施加重大影響。

(3)需求社會同盟。即當利益集團自身不足以影響政策制定時，可以與其他有利害關系的集團結成聯盟或運用傳播媒體以爭取盡可能多的民眾的支持，從而對決策者形成強大的壓力，使有關利益集團的意愿所針對的問題被提上決策日程或重新考慮。

此外，利用個人關系、尋求代理者，按一定準則都是我國利益集團對政策制定施加影響的方式\"

2.影響的渠道

(1)黨和政府。它們是利益團最重要的利益表達渠道，一般情況下，在涉及集團利益比較廣泛，帶有根本性和全局性的問題上，利益集團常與執政黨進行溝通，而在可能較少牽涉其他集團引起政治沖突的不大的問題上，利益集團則采用與政府接近的辦法，在預先設定的政策范圍內活動

(2)立法機構。我國立法機構并不是惟一從事決策的機構，重要的政策決策權主要集中在黨和政府手中，這是立法機構作為利益表達渠道的功能受到很大的限制。盡管如此，作為立法機構的各級人民代表大會是代表人民利益的，因而利益集團也可利用自身優勢，在社會中展開調查，搜集信息，向各級人大反映人民的意愿，并提供相應的可供選擇的政策方，從而對全國人大以及地方各級人大的決策施加影響。

(3)大眾傳播媒介。利益集團可以通過傳播媒介向公眾傳送特定的信息，爭取大眾輿論的同情和支持，以引起決策者對某些容易忽視的問題的重視。中國正邁向更加開放的社會大眾傳播媒介將成為公眾和利益集團向決策者轉達利益要求的重要渠道。

二、利益集團影響下對我國加強政府能力建設的思考

(一)加強政府能力建設的必要性

隨著社會經濟的發展，社會成員之間的利益將越來越分殊化、多元化和異質化，人們的利益意識會越來越自覺，組織化程度會越來越高，社會利益集團會越來越多，利益集團之間的關系會越來越復雜，在社會政治生活中的影響力也會越來越大。

客觀而言，利益集團影響公共決策并非都是壞事，但必須有個前提，這就是，社會中存在多個力量相近的利益集團，它們之間的博弈能夠形成一個大致均衡的利益格局。由于我國是社會主義的國家，又實行中央集權式的統治，這些都限制了我國利益集團在國家的政治生活中進行各種活動。而且我國利益集團是在改革開放后形成和發展起來的，有的是原先的組織演變而來的，和政府有著不可分割的血脈聯系，自身的發展又不夠成熟和完善，再加上我國自身文化的特點所熏陶，使得我國的利益集團在轉型期不能民主、平等而又賦有效率的參加國家的社會和政治生活，從而陷人了參與政治活動、表達利益要求和心聲而又遇到諸多障礙和困難的困境中。

不難看出，我們現在的問題是，利益集團的政治化趨勢越來越明顯。與此同時，強勢利益集團太強，弱勢利益集團又太弱，后者根本構不成對前者的制約。這樣勢必出現由某個利益集團影響甚至操控公共政策的情況，從而將嚴重破壞公共政策的公共性與正義性，使政策淪為精英、有錢人的工具。更嚴重的問題還在于，在現行決策體制下，部門和地方容易被利益集團所“俘獲”，形成一種“合謀共生”關系。在這種環境下，政府面對的不再是勢單力薄的個體管理對象，而是組織化、集團化的行政相對方。這時，政府是否有能力均衡公正地協調好各利益群體和利益集團的利益，是否有能力妥善應對各利益集團的政治壓力，始終代表和維護最廣大人民群眾整體利益和根本利益，是否有能力使各利益集團的愿望和訴求在政府決策中得到充分的表達和有效的整合，能否防止某些利益集團將自己的利益凌駕于公共利益之上而成為既得利益集團，這些問題不僅是中國現代化進程中具有重大現實意義的理論問題，也是具有重要理論意義的現實問題。因此，加強政府能力建設是利益集團政治化條件下中國政治與行政發展的必然要求。

(二)提升政府能力的途徑和方式

1.提升政府對不同類型利益集團的調控能力

在利益多元化條件下，所有合法利益集團的所有合法利益都不應該忽略，但也應該明確，那種讓所有的利益集團都滿意的“帕累托”型的政策將很少存在。這時，最重要的是必須考慮并滿足最大多數人的利益要求。要代表和實現最大多數人的利益，政府就必須提高自己的調控能力，根據不同利益集團的形態、性質、資源，采取不同的方針政策進行調控。

(1)打擊違法利益集團，保護合法利益集團，扶持公共利益集團。對于非法利益集團，無論是其追求的是非法的利益還是以非法的手段追求利益，都必須依法予以打擊和制裁，并從源頭上鏟除其生存和發展的土壤，特別要注意防止和鏟除那些披著合法外衣的非法利益集團;對于那些得到國家法律法規許可、經有關部門登記注冊的社團性利益集團，政府必須采取有力措施保護其合法權益不受侵犯;對于那些雖未經政府有關部門審批，但其追求的是合法利益的民間性利益集團，公民自助性與興趣性組織等，其合法權益也應得到承認、重視和保護;對公共利益集團，政府要予以扶持。

(2)限制和規范特殊利益集團。目前，影響比較大的特殊利益集團主要是那些以地區、部門為依托，借助公共權力獲取利益具有壟斷地位的企業、官商不分的企業等。對這些特殊利益集團，應逐步進行限制和規范:在承認其既得利益的基礎上，限制其壟斷特權，規范他們行為，重新建立商業游戲規則，迫使它們由靠壟斷、尋租轉變為依靠技術創新、高質量服務、良好信譽等謀求利益最大化;同時，盡可能地引入有效的競爭機制，打破既得利益集團的壟斷地位。

(3)關懷社會弱勢群體，提高他們的組織化程度。目前，弱勢群體的利益得不到有效維護是當前影響社會政治穩定的重要因素，而他們利益得不到維護的一個重要原因是他們的組織化程度低，他們的聲音難以引起人們和決策者的注意。因此，提高他們的組織化程度，培植與他們利益一致的組織是必要的。

2.提升政府尤其是中央政府的整合能力

利益整合是政府的一項基本職能。社會利益越是多元化、集團化，利益關系越是復雜化，利益整合就越重要。在利益多元化和利益集團政治化的條件下，在我們這樣一個多民族的發展中大國，如果沒有一個有權威的利益整合中心，利益沖突的協調就非常困難，整個社會是很容易搞散的。不僅現代化實現不了，而且必然陷入混亂的深淵。因此，提高政府、特別是中央政府的整合能力，這是中國特殊國情的特殊要求。

(1)提高思想整合能力。即提高政府運用政治符號和思想文化資源在各利益集團之間制造共識的能力。在利益多元化的情況下，政府如果沒有思想整合能力，社會就會患上意識形態的“失語癥”，各個利益集團的意識形態必將爭吵不休，社會的精神秩序就會被瓦解。因此，應該通過意識形態的變革和創新，保持政府所倡導的意識形態的影響力、吸引力、感召力和主導性，在全社會形成共同信念和精神支柱。

(2)提高精英整合能力。對于正在領導現代化建設的政府來說，必須具有將現代化各階層的代表人物、優秀分子通過各種渠道吸納到現行的政治體系的能力，防止他們在體制外進行政治動員。這意味著，在反對政治多元化和多黨制的同時，政府必須要提高自己所代表的社會利益的廣泛性，擴大現有政府體制對合法利益集團的包容性。

(3)提高經濟整合能力。通過政府的政策。如稅收政策、區域發展政策、社會保障制度、轉移支付制度等，防止和化解貧富兩極分化的趨勢，維護社會的整合和協調發展。

(三)提升政府的自主能力

自主能力是政府維持自身自主性、使政策過程免受特定利益集團左右的能力。政府的自主性是相對于各利益集團而言的。政府本身是一種獨立的力量，具有自己獨特的活動、利益和運作手段。政府自主性的決定因素是其所代表的利益與社會上各種單個或集體形式特殊利益相脫離。如果政府沒有較高的自主性，它就有可能被某些利益集團所左右，就不能在各利益集團的搏弈中處于超然地位，就不能公平地代表好、維護好和實現好社會公共利益。因此，在社會利益多元化、利益集團政治化條件下的政府治理中，政府的自主能力建設非常重要。

1.要防止政府自身成為特殊利益集團。如果政府及其工作人員公開或半公開地追求自身的部門和小團體利益，或者在政策制定上明顯傾向于強勢利益集團，就將使政府在公眾心目中喪失其成為社會公平代表的象征意義。

2.要防止利益集團的結盟，尤其是社會利益集團與政府內部特殊利益集團的結盟。如果利益集團之間在利益的驅動下進行某種形式的結盟，將對政府的自主性和權威提出挑戰。例如廈門遠華走私案、湛江走私案等實質是社會的非法利益集團與政權機關內部非法利益集團的結盟，這種結盟的結果使地方政權完全喪失自主性和公共性。

3.要慎重對待一些利益集團跨地區、跨行業的組織發展，特別要防止出現與現行政治體制分庭抗禮的全國性政治利益集團。例如我們都知道的“法輪功”組織，從一個區域性組織逐步轉化為全國性超大組織，從一個以健身強體為宗旨的利益集團轉化為一個反政府的邪教組織和國外敵對勢力的工具。從中我們可以看出，對任何利益集團組織的迅速擴展要有高度的政治敏銳性，防止它們在一定的條件下轉化為挑戰現行政治制度權威的全國性政治利益集團。

三、結束語

利益集團是現代政治的重要元素，在許多西方國家被看成政治生活中的常態。改革開放以前的中國，社會大眾的現實利益分化尚不明顯，傳統的政治話語斷然否認不同社會階層存在著利益上的差別，因此我國是不承認利益集團的存在的。改革開放以來，尤其是九十年代中后期，隨著中國經濟市場化的推進和改革開放的不斷深入，社會階級階層結構分化劇烈，社會利益結構也發生了深刻變化，原有的社會利益格局被打破，新的利益階層逐步形成。各種利益取向的利益群體也不斷涌現，活躍于社會經濟、政治、文化領域，并積極開展社會參與，通過各種途徑擴大其影響，向政策制定者表達其利益訴求，或者提出各種政策意見和建議，以期影響政策結果。面對這樣的社會現實，利益集團一詞終于大大方方地進入了人們的視野，成為分析和研究我國社會變遷、政治治理的又一嶄新視角。在社會利益多元化、利益主體組織化、利益集團政治化條件下，社會利益集團不斷形成并進入政治過程是新形勢下我國政府行政環境的一個重要特點。中國政治發展的一個必然要求是加強政府能力建設，提高政府對各利益集團的調控能力、整合能力和自主能力。政府是否有能力均衡公正地協調好各利益群體和利益集團的利益，不僅是中國現代化進程中具有重大現實意義的理論問題，也是具有重要理論意義的現實問題。

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〔責任編輯:程學軍〕