重讀稅費改革:國家\\集體和農民關系的視角

內容提要：稅費改革及其配套的改制政策在鄉村社會的治理實踐中將農村基層組織和農民雙雙從村集體中釋放了出來，加速瓦解了中國農村基本經營制度中“統”的力量和融于集體之中的村落共同體意識，促使農村基層組織退出了農村公共品的統籌領域，也使農民退出了農村公共品的合作供給，致使后稅費時代的鄉村社會面臨著極大的治理困境。集體的漸行漸遠，改變了國家與農民打交道的間接方式，而村治困境的存在亟待新“集體”的回歸，國家與農民的關系需要進一步的調整。

關鍵詞：稅費改革 集體 集體缺位 國家與農民關系 農村基層組織

[中圖分類號]C912.82

[文獻標識碼]A

[文章編號]0447-662X{2010)03-0159-07

一、集體缺位：后稅費時代的村治困境

1999年，國務院開始在安徽全省和部分省份的一些地區開展農村稅費改革試點，到2003年，全國進行農村稅費改革的省、自治區和直轄市達20多個，2004年進一步擴大到所有省、區、市，2006年則在全國范圍內取消了農業稅費，由此在中國歷史上延續了2600多年的“皇糧國稅”正式退出了歷史的舞臺。

從稅費改革的政治效應上來講，取消農業稅費改善了國家與農民在農業稅費征繳時代日趨緊張的關系，從根本上緩和了干群關系。但是，稅費改革同時也改變了縣鄉政府的行為邏輯，風險最小化替代利益最大化成為縣鄉政府的行為原則，鄉村干部的關系變得更加的復雜和微妙。稅費改革也不單單是取消農業稅費、廢除“三提五統”，還包括一系列的配套政策改革，比如糧食補貼、義務教育“兩免一補”、低保、合作醫療等涉及農村財經制度變革的政策。以后續配套政策的實施程序和效果來看，國家試圖撇開縣鄉政權和村級組織，持續加強直接與農民打交道的能力，以撒胡椒面式的直接對接數以億計的分散小農家庭的方式，通過提高財政支農惠農政策的瞄準率并保證惠農資金直補到農戶的辦法來鞏固國家與農民關系日趨改善的成果。然而，在稅費改革后，只能把軟指標當作硬指標來搞的鄉村基層組織嚴重缺乏工作的主動性和積極性，淪為與農民關系更為松散的“懸浮型政權”。進一步講，“政權懸浮”致使后稅費時代的鄉村社會陷入村莊內生矛盾多發而治理主體缺位的狀態，從而正在醞釀和發酵出新一輪的以治理缺位為軸心的治理性危機，農民正常的生產、生活仍然面臨極大的挑戰。治理性危機的多重表現形式都在隱性地消解國家惠農政策實踐的正面效應，從長期來看也必然會挑戰國家與農民之間趨于緩和的關系，侵蝕國家政權合法性在鄉村社會的根基。

那么，緣何農業稅費取消了，惠農政策源源不斷的推出，農民對中央政府感恩戴德，鄉村社會卻依然在醞釀既對農民的生產、生活不利，也對國家政權合法性形象長期改善不利的治理性危機，就成為應該引起我們關注的重要理論和現實問題。既然取消農業稅費以后，鄉村治理性危機的直接誘因是“政權懸浮”，更深層次的原因是國家開始直接對接分散的小農并與之打交道，我們就要反思分析問題的理論框架的局限性，不應該僅僅是從國家與農民關系的角度上來解讀稅費改革，而應該納入集體的維度，從國家、集體和農民三者關系聯動的角度來重讀稅費改革，通過觀察和分析稅費改革及其配套政策在鄉村基層社會的實踐績效來深人地把握和認識后稅費時代的村治困境。因此，接下來需要弄清楚的是集體的概念范疇。

二、集體的概念范疇和集體權力的行使主體

《中華人民共和國憲法》涉及到農村集體時有兩處規定：一是《憲法》第八條規定“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”；二是第十條規定“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”從中可以看出《憲法》所限定的集體跟農村土地所有權和農村基本經營制度緊密相關，三者之間存在著密不可分的聯系。以《憲法》為合法性來源的根本，《中華人民共和國農村土地承包法》進一步在第十二條規定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會發包；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組發包。村集體經濟組織或者村民委員會發包的，不得改變村內各集體經濟組織農民集體所有的土地的所有權”、“國家所有依法由農民集體使用的農村土地，由使用該土地的農村集體經濟組織、村民委員會或者村民小組發包。”以此來看，農民集體應該包括依法擁有農村土地發包權的農村集體經濟組織、村民委員會和村民小組三個部分。而從分田到戶后全國絕大多數農村地區的實踐來看，農村集體經濟組織或者是名存實亡，或者是銷聲匿跡，村民往往將之等價于村民委員會。鑒于此，農民集體在當下的中國農村基層治理實踐中主要應該指的是村民委員會和村民小組。

分田到戶后的村民委員會和村民小組在建制上與人民公社時期的生產大隊和生產隊一脈相承。1962年中國共產黨八屆十次會議討論通過的《人民公社60條》在不同條款規定：“人民公社的基本核算單位是生產隊”、“生產隊的規模應該根據土地的數量和遠近、居住的集中或者分散、勞動力能夠搭配得開、畜力和農具能夠配套、有利于發展多種經營等等條件確定。生產隊的規模定下來以后，長期不變”，并且在第三章和第四章分別對生產大隊和生產隊的職能職責進行了明確的規定。從中可以看出生產隊是人民公社體制下最基本的權力組織載體。進一步地從人民公社時期“三級所有。隊為基礎”的三級組織性質上深入分析可以發現；公社的干部基本上都是脫產的干部，領的是國家財政支付的工資，而生產大隊和生產隊的干部或是半脫產的干部、或是不脫產的干部，領的是生產隊支付的工分工資。由此，從與社員關系緊密程度的視角看，生產隊和生產大隊是構成集體不可或缺的兩個重要組成部分。

家庭聯產承包責任制實施以后，農民在家庭承包土地上的收益“交足國家的，留足集體的，剩下的都是自己的”。從國家、集體和稅、費的對應關系上講，此處的集體應該包括公社、生產大隊和生產隊。但是，人民公社體制解體以后，公社已經被鄉鎮政權所替代，而鄉鎮政權從政權性質上看屬于是國家五級官僚行政系統的最末端的組成部分，雖然其行政邏輯仍然具有非常強的鄉土性，財政收入的重要來源之一也是“鄉統籌”，但其本身已經成為凌駕于村民委員會之上的’一級行政組織。綜合各方面的考慮來看，農民“集體”的概念所指范疇主要是指人民公社時期的生產隊、生產大隊，以及分田到戶后的村民小組和村民委員會。

按照《人民公社60條》的規定，生產隊、生產大隊的權力行使主體是社員大會選舉產生的隊長、大隊長和其他管理委員、監察委員或者監察員。人民公社解體，村組建制確立起來之后，按照《中華人民共和國村民委員會組織法》的規定，村民委員會的權力行使主體是經由村民直接選舉產生的“村民委員會主任、副主任和委員”，生產隊的權力行使主體是經由村民小組會議推選產生的“村民小組長”。也就是說，在村莊的界限里，集體是以村組兩級建制為基本構成框架，集體權力是以村組干部為基本行使主體的。而“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”中的“統”的權力主體是統籌發展的村組干部，“分”的權力行使主體是分散經營的農戶。

三、國家與農民關系的調整：稅費改革的雙重釋放效應

誠如上文所述，中國的國家政權建設在新中國成立以后關鍵是摧毀了傳統士紳模式存在的村莊基礎心通過社會主義改造和建設在農村政治、經濟、社會和文化等各個層面確立了集體的主導地位，以“國家一集體一農民”的新三角關系替代了傳統皇權統治體制下的“皇權一紳權一小農”的舊三角關系，將傳統小農從紳權的庇護下拯救出來重塑為集體的成員，并以此在鄉村社會建立起了集體所有制的權力根基，型塑了鄉土中國的社會主義性質，使集體逐漸成為農民日常生產生活的重要組成部分。

然而，稅費改革卻在一定程度上將農村基層組織和農民雙雙從集體中解放了出來。我們這里要重新解讀的稅費改革不僅是指取消了農業稅、鄉統籌和村提留的改革，而且還包括各級政府推出的農村債權、債務鎖定政策和國家財政支農劃撥體制變革政策。

首先，我們來看農村債權、債務鎖定政策的實踐效果。全國絕大多數省、區、市都在取消農業稅費的同時出臺了相關的債權、債務鎖定政策，嚴令禁止農村基層組織強制征收農業稅費征繳時代部分農戶遺留下來的農業稅費尾欠。如此一來，在后稅費時代，一方面是國家廣施仁政，不斷增加直接對接數以億計的分散小農家庭的以糧食補貼等為主要表現形式的財政轉移支農資金的額度，另一方面是農村基層組織需要“好言好語”地勸說村民繳納農業稅費尾欠以化解農村債務，兩相對比之下，農村基層組織陷入異常尷尬的境地，原本在農業稅費征繳時代以制度性暴力為后盾，以“交糧納稅”天經地義為合法性依據都無法收繳上來的農業稅費尾欠，在農業稅費取消之后就更加失去了收繳的可能性，成了死帳。與此相對應的是農村債務，其中的很大一部分都是在村莊內部向農戶拆借的，但是在后稅費時代，農村基層組織已經基本上喪失了還款付息的能力，而還債的壓力卻依然存在，每到年關都會有群眾追著村干部要債。

然后，我們再來看后稅費時代的國家財政支農資金劃撥方式變革。稅費改革以后，國家財政轉移支農資金劃撥方式也進行了相應地變革，主要表現為兩種方式：其一是以糧食補貼、合作醫療、義務教育“兩免一補”，以及正在試驗中的農村養老保險制度等為主要表現形式的國家財政資金直接對接分散小農家庭的撒胡椒面式的支農方式變革。其二是以項目方式出現的財政轉移支農資金。在這種制度變革方式改革中，項目自下而上由村開始一級一級申請，經過層層審批之后，項目卻在縣級政權的相關部門手中由之組織競拍發包，然后由中標的企事業單位到項目所涉及的鄉鎮和村莊去施工，鄉鎮政權和村級組織完全喪失了過手、染指項目資金的機會，在這整個過程中主要的作用就是配合施工隊做好服務工作。

在這種情況下，稅費改革首先是釋放了農村基層組織。收財限權式的涉農財經制度變革和精兵簡政式的鄉村體制變革嚴重削弱了農村基層組織治理鄉村社會的能力。而稅費改革后，村干部的工資來源由之前的村提留轉變為國家財政轉移支農資金，薪酬待遇幾乎與村莊里的村民不再發生任何關聯，“村干部成為了國家的，而不再是村莊的”，這在一定程度上也削弱了他們為村社集體成員服務的意愿。多重因素的疊加致使后稅費時代的農村基層組織與村民之間呈現出“你不找我，我也不會主動找你”的兩張皮現象，鄉村社會出現了因組織懸浮而引發的以治理缺位為軸心的新一輪治理性危機。

此外，稅費改革也釋放了村民。在“縣官治縣，鄉紳治鄉”的皇權官僚體制下，傳統小農受到鄉紳的庇護，農民是通過紳權間接與皇權對接的。新中國建立以后，鄉紳體制瓦解，鄉村基層治理體制逐漸形成了“三級所有，隊為基礎”的人民公社體制，農民開始皈依社隊集體，成為集體的社員。人民公社解體以后，鄉村組建制替代了社隊建制，農村基層組織成為村社集體的存在載體，農民則成為擁有集體土地承包經營權的“交夠國家的，留足集體的，剩下的都是自己的”的自負盈虧的獨立個體。但是在稅費改革以后，國家的不用交了，國家還施行財政反哺直接對接農戶的新政，集體的取消了，農村基層組織則“懸浮”了，農民開始邁向直接面向國家的現代公民的型塑之路，成為史無前例的真正獨立的個體。也就是說，以稅費改革為肇始的一系列體制變革將農民從傳統皇權統治體制下的鄉紳模式和社會主義革命和建設中形成的社隊、村組建制模式中“拯救”了出來，成為自我救贖的單個主體，必須以自身之力來應對現代性的挑戰。

也就是說，原本是為了緩解20世紀90年代中后期以來日趨嚴重的以農民負擔長期居高不下為核心的鄉村治理性危機而推出的農村稅費改革政策，在基層治理實踐中卻演變成國家開始不斷通過加大財政轉移資金支農力度和創新直接治理的技術手段來調整與農民打交道的方式，在農民的視野中集體已經不再能完全代替國家之“公權力”的存在，一方面國家的合法性形象在農民的心目中在不斷改善，另一方面，國家之“公”的載體身份則離農民越來越遠，以致各級政府組織在農村呈現出“離農民越遠，農民的信任度越高，合法性也越高；離農民越近，農民的信任度越低，合法性也越低”的兩極分化格局。

四、名實分離的集體：稅費改革的雙重瓦解效應

稅費改革將農村基層組織和農民從集體中釋放了出來，引發的連帶反應則是弱化中國農村基本經營制度中“統”的力量和加速村落共同體的瓦解速度，使農民集體的存在越來越呈現出名實分離的表征。

按照《憲法》和《農村土地承包法》的規定，中國農村施行的是“以家庭聯產承包責任制為基礎，統分結合的雙層經營體制”，統分結合的實質是要以集體的力量，由農村集體經濟組織、村民委員會和村民小組長來統籌集體的成員，以集體辦大事的協作、聯合力量來解決單家獨戶的個體農民所不能解決的生產、生活問題，保證農業生產能夠盡可能的低成本、高效益的進行，保障農民的生活秩序能夠盡可能在穩定有序的軌道上運轉，在兼顧國家、集體、個人三方利益的基礎上推進農村發展、農業增產和農民增收。

家庭聯產承包責任制實施以后，中國農村最基本的農業經營主體已經從生產隊轉變為分散經營的農戶。然而，單個農戶是無法有效對接市場的，也無法有效應對自然風險的挑戰，必然需要超越單個農戶基礎之上的“統”的力量存在并發揮效力。在分田到戶以后的整個農業稅費征收時代，直到稅費改革前，中國農村最基本的組織核算單位是村民小組，在絕大多數的農村地區村集體所有的土地實際上是以村民小組為集體核算單位的，農民首先是村民小組的“組民”，然后才是“村民”，而根據血緣和地緣關系劃分建制的由生產隊延展而來的村民小組構成農民最基本的超越家庭之上的認同與行動單位。

以農村集體經濟組織、村民委員會和村民小組為權力行使主體的集體之“統”的力量發揮效應的領域在稅費改革以前是非常普遍的，單單以農田水利建設來說，“水利是農業的命脈”，在分田到戶的初期，機井灌溉技術還遠沒有現在發達，稻作區的抗旱水利依賴的主要是人民公社時期修建的大中小型水利灌溉系統，主要的水源仍然是地表水，因此農業生產要解決的兩個問題：一是與水庫管理處的對接問題，二是渠道的清淤問題。這兩個問題都不是單個農戶依賴自家力量所能夠解決的。在實踐中，農民正是依靠集體的力量，以村組統籌的方式來應對農業生產的難題的。關于水費的收取，是以共同生產費的形式，以村民小組為單位，本著“誰受益，誰出資”的原則，以戶均田畝數和農田灌溉的水利條件等為基本依據，向農戶征收的。而渠道的清淤問題，也是以村民小組為單位，由村民小組長組織農民以出義務工和積累工的方式在冬季農閑季節解決的。正是村民小組長的存在，才使農民與大水利之間形成了有效的對接，解決了農民生產中面臨的棘手難題。

然而，稅費改革以后，各地紛紛開展了以合村并組、撤銷村民小組長等為主要內容的農村體制改革，再加上農村財稅體制變革，正是這些收財限權式改革和精兵簡政式改革消解了村社集體的治理資源、權限和能力，農村基層組織沒有能夠成為預期中的服務型組織而成為了懸浮的維持型組織，村社集體在農村土地承包經營制度上的“統”的層次出現了缺位現象，家庭聯產承包責任制所解決不了的“分”的弊端得以呈現，最典型的表現即是在湖北荊門等地在稅費改革后出現的農民無法直接對接大型水利灌溉系統，水渠迅速淤塞，農田灌溉面臨“水庫有水卻進不了農田”的尷尬局面，迫使村民不得不采取高成本的“戶戶有機井，家家有堰塘”的公共品高度私人化的農田水利供給模式，既增加了生產的成本，又破壞了地下水資源，消耗了過量的電力資源，給農村的自然生態資源環境帶來的極大的破壞，嚴重影響了農村可持續發展的潛力。基于此，在調查時，甚至有上了歲數的農村老干部發出了“國民黨都知道要個甲長，共產黨卻不知道要個村民小組長”的感慨。

因此可以說，稅費改革在釋放了農村基層組織的同時，也進一步瓦解了集體“統”的能力，沖擊了中國農村的基本經營制度，增加了單家獨戶的分散小農應對市場風險和自然災害風險的難度。

經過革命和市場的雙重洗禮，現代性迅速地進入了村莊，走進了農民生活的視線，重新塑造了村莊內部的人際關聯模式，中國農村正在從傳統的熟人社會向半數人社會，乃至陌生人社會轉型，當代農民越來越具備了原子化小農的典型特征，村民之間有自發互助而無自愿合作的現象越發普遍，村莊正在逐步地走向解體，“村將不村”已經成為學界對轉型期鄉土社會的一個現實擔憂。而稅費改革的雙釋放效應無疑加速了“村將不村”的進程，加速度地瓦解了村落共同體。在農業稅費取消之前，村落雖然已經處于不斷解體的過程中，但是集體“統”的力量之存在，效力之發揮，以村組統籌的方式在極大程度上解決了原子化的農民在農業生產和村社集體事業發展上的搭便車行為，使農民在成為市場化的小農的同時還保留著集體成員的身份，使農民還能夠在最低限度上維持著必要而又可能的村社集體層面的合作，從而使村民還能夠保有對村社集體的“我們感”，使“集體成為我們的”，所以，既然我們享有了集體所有的土地，享受了集體提供的生產生活方便。就應該“誰受益，誰出資”履行相應的義務。正因為有集體的存在，有村民“我們感”的集體自覺，村莊內部有限的農民合作行為還能夠在村組統籌的方式下得以實現，也才使村落不至于完全瓦解。

然而，以村級債權、債務鎖定等為主要內容的稅費改革配套政策的實施則在實踐中發揮了制度變革的意外效果。在農業稅費征繳時代，村民享有承包農村集體所有土地的權利和履行稅費繳納的義務之間是一種對應平衡關系，既然你享有了承包土地的權利，就必須繳納相應額度的稅費，即便是越到后來農民抗費、抗稅的行為越來越多，但是農戶尾欠的“帳”還在村集體的賬本上“掛著”，是現在不交可以，將來必須要交的，二者之間仍然是一種對等平衡關系。稅費改革以后，受制于村級債權、債務的鎖定政策，替代共同生產費和“兩工”制度推行的旨在化解農村公共品供給不足難題的“一事一議”籌資籌勞政策在實踐中舉步維艱。“要我交錢可以，先把(村集體)欠我的錢還我再說”、“要我交錢可以，先把別人沒有交的錢(農業稅費尾欠等)還上再說”，農民的公平觀念開始發力，最終導致“事難議，議難決，決難行”的政策實踐效果。也就是說，當農民從村社集體中被釋放出來以后，農民的行事邏輯奉行的是特殊主義的邏輯，是“私”權利意識彰顯而“公”義務感不足，是“水在門前過，不偷白不偷”的搭便車思想。而村落之所以能夠構成一個共同體，關鍵是要有一整套內化到村民內心深處的地方性文化體系，并為農民日常的生產、生活秩序提供一個行之有效的常規性維護者，滿足農民基本的公共品需求，而后稅費時代的農村離此理想境地卻漸行漸遠。

五、漸行漸遠的集體：稅費改革的雙退出效應

自清末新政以來，中國開始了現代國家政權建設的歷程，試圖通過權力的下滲，瓦解地方“權力的文化體系”，加強國家對地方的控制能力，以達到有效地從小農經濟剩余中提取有限卻又必要的原始積累資本以支援現代工業發展的目標。就民國年間的國家政權建設來說，學界比較普遍地認同杜贊奇提出的基層政權內卷化和贏利性經紀盛行導致國家權力的下沉只有地方政權組織機構的增長而無管制和規則的建立。但是對新中國成立以后的國家政權建設卻存在著截然不同的看法，杜贊奇認為共產黨政權的建立使征稅單位、土地所有權和政權結構完全統一了起來，而合作化又在政治和經濟上實現了“政權建設”的目標。然而，張靜等人則對之持不同的態度，認為國家權力的下沉，沒有解決權力來源的合法性問題，也沒有能夠塑造出現代公共管理規則和現代公民行為準則。雖然兩個人的看法和結論不同，但是很明顯的是雙方都是目標導向的，只不過在杜贊奇那里衡量國家政權建設成敗的標準在于國家權力的滲透是否在杜絕基層政權內卷化的基礎之上達到了提取資源的目標；而在張靜那里則成了國家政權建設是否解決了地方政權授權方式變革的問題。

仍而，目標導向的國家政權建設往往會屏蔽經驗的價值，導致對鄉村社會實然狀態的政權建設成就認識不足。從國家與農民關系的角度上來看，新中國成立以來的國家政權建設關鍵是在國家與農民之間植入了集體這一組織實體，將士紳庇護下的小農改造成了新集體的成員。在人民公社體制下，借助于城鄉二元結構的體制性區隔能量，集體以超強的控制力在農村政治、經濟、社會、文化等各個領域確立了主導性，使之幾乎成為農民日常生產、生活中無所不在的支配性力量。人民公社解體以后，鄉村社會逐步確立起“鄉政村治”的治理框架，以集體為中介的國家權力開始呈現出不斷收縮的趨勢。然而，以“家庭承包經營為基礎，統分結合的雙層經營體制”為核心內容的中國農村基本經營制度的確立又為集體的存在提供了合法性的來源，“該統則統，該分則分”的集體與農戶分工機制也逐步在實踐中發揮效力。在整個農業稅費征繳年代，集體始終沒有退出農民的生產、生活統籌組織領域，農民也始終是集體的成員，即便是集體可控資源在不斷萎縮，集體依然構成農民生產、生活中潛移默化的“我們感”的來源。

稅費改革以后，集體卻開始迅速地漸行漸遠，農民的集體感、“我們感”迅速弱化，被釋放出來的農村基層組織受制于財權和治權的不足迅速地退出了統籌協調村民各方利益需求共同發展的領域，而被“拯救”出來的農民也迅速地發現集體一夜之間就變得異常的軟弱無力，集體不再是可靠的依賴力量，農村基層組織和農民紛紛退出農村公共品的合作供給。如此一來，正如我們在湖北荊門等水稻產區所看到的大型水利灌溉系統迅速退出農田澆灌使用領域，農民開始掀起自發瓜分集體所有的堰塘，打挖單家獨戶灌溉使用的機井的高潮，在稅費改革后短短幾年的時間里就確立起了“新井田制”(一塊稻田配一口機井和一個小型堰塘)的耕作模式，在名義上仍然歸屬集體所有的土地上也描繪出了“一個大堰塘套多個小堰塘，一口機井挨著一口機井”的壯麗景觀。“共堰漏，共馬瘦”的俗語在集體漸行漸遠之后，迅速地回歸鄉村社會，成為新時期主導農民行為邏輯的準則，以致社會主義新傳統的歷史文化遺產再也難以發揮作用，農民重新回到集體行動困境的囚徒博弈邏輯中。

六、找回“集體”：尋找國家與社會的有機銜接點

納入集體的維度，重新思考國家與農民的關系，我們可以發現農業稅費改革及其配套改制政策在實踐中醞釀出來的意外效果是國家在部分領域改變了與農民打交道的方式，緩和了與農民的關系，卻給鄉村社會帶來了更加復雜和棘手的以治理缺位為軸心的新一輪治理性危機。既然危機在客觀上是因為治理主體缺位造成的，當前的鄉村治理實踐關鍵就是要重構村治模式，強化治理主體的治理能力，使農民回歸到新“集體”當中，以合作聯合的力量來應對單家獨戶所不能解決的生產、生活難題。

黃宗智認為在中國的廣大地域上，考慮到小農經濟和半數人社區將長期存在，簡單依賴科層制化的福利國家模式，不見得能夠解決政府轉型的實際問題，而民眾參與和控制關乎地方利益的項目，則有可能會推進近幾十年來被市場經濟原子化了的社區紐帶的重新建立。從中國小農經濟將長期存在的國情來看，以美國為代表的聯邦政府直接對接農場主的福利國家模式很明顯并不適合中國的現實需要，當前中國農村的發展必然需要在相當于美國單個農場主的經營規模層次上重塑一個新“集體”，以解決美國農場主私人品在中國農村小農經濟基礎之上的公共品化問題。而在眼下的中國農村，農村基層組織具有最顯著的先天性優勢，并且按照《村民委員會組織法》的規定村委會本身就是村級民主自治機制的基本組織載體。因此，當下之際關鍵不僅要塑造新的多中心治理格局，而且要健全黨領導下的村級民主自治機制，按照2010年中央一號文件的要求，“總結各地實踐經驗，因地制宜推廣本村重大事項由村黨支部提議、支委會和村委會聯席會議商議、全村黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議，以及決議公開、實施結果公開等做法”，以賦財賦權的方式助推農村基層組織重新煥發活力，使集體重新走進農民的生產、生活。

然而，這并不是說要將現有的農村基層組織當作唯一的治理力量來打造，而是要以之為核心打造多中心治理模式。因為，在中國農村只有作為農村土地所有者的村集體才有規約全體村民的權限，集體是每一個村民的，集體要統籌的是所有村民的個人利益并將之融合提煉為整體的集體利益。而以農民合作經濟組織為代表的NGO顯然不具備這樣的規約能力，以農民專業合作社的發展來說，它是建立在農民自愿、自由、自發的基礎之上，它可以是超越村莊的，但是在村莊內部卻往往只容納了少量的農民，以致經常會出現“大農吃小農”的現象。所以，NGO的發展充其量在未來的相當長一段時間內也只能發揮補充性的治理作用。鑒于此，對于當前的中國農村來說，一方面國家并不完全具備直接與農民打交道的技術手段，還必須找回“集體”，尋找到國家與農民關系的有機銜接點，另一方面農村基層組織是現有最可能發揮低成本、高效益的作用來解決后稅費時代鄉村社會面l臨的一系列新問題、新矛盾的。因此，有必要通過明確劃分國家行政權力和民眾自治權利的界限，在實踐中探索以農村基層組織為核心的多中心治理模式，發揮多種力量的積極作用，在社會主義新農村建設的運動中“把社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”。