從土地文件變遷看中國現代國家成長軌跡

內容提要：文件治理方武是符合目前中國國情的，土地文件治理對中國現代國家成長起著積極作用，主要體現如下：一是中國共產黨主要借助土地文件治理的形式來實行國家官僚制的建設和推行其政策主張；二是通過土地文件治理，大大提升國家的汲取能力；三是土地文件的制度化、法治化向社會提供制度安排，直接提高了政權合法性；四是在土地文件變遷的過程中，農村民間組織紛紛出現并發展壯大，國家與農村社會的關系也趨向良性互動，農村公民社會逐漸成長起來。

關鍵詞：土地文件 文件治理 現代國家成長

[中圖分類號]C911

[文獻標識碼]A

[文章編號]0447-662X(2010)03-0177-06

建立現代國家，使中國昂然屹立于世界民族之林，是鴉片戰爭以降尤其是19世紀末以來中國人孜孜以求的夢想。1949年中國共產黨奪取政權，并承擔起全面建設現代國家的重任。在現代國家建構過程中，“文件治理”作為中國共產黨采用的一種極為重要的治國方式，一直活躍于當代中國政治生活中，其功能巨大，影響廣泛。建國后，在廣大農村共產黨就是采用此種方式推行土地政策的制定和執行的。而土地問題又是中國農村發展過程中的核心問題，土地文件的頒布實施在建國后的各個歷史時期呈現出較大的差異性，其治理農村的變遷過程能折射出中國現代國家成長的軌跡。

根據國家建構的相關理論和中國自身的國家建構特點，本文嘗試從國家官僚體制建設、國家能力建設、政權合法性建設、公民社會成長等幾個方面來考察在土地文件的歷史變遷過程中中國現代國家是如何成長的。

一、土地文件變遷中的國家官僚制建設

官員制度的科層化(或官僚化)是邁向國家現代化“明確無誤的尺度”。它不僅是現代經濟發展和社會分工深化在政治領域中產生的結果，而且充分體現了國家建構的合理化。在1949年至1978年的國家建構時期，國家官僚制的建設與黨的建設幾乎同步進行。中國共產黨主要借助了文件治理的形式來實行國家官僚制的建設和推行其政策主張。聲勢浩大的農村社會主義改造運動，尤其是人民公社化運動使權力由社會向國家集中。國家成功地實現了對社會經濟生活的進一步滲透與控制，并承擔著現代化的灌輸和社會控制，最終把廣大農村社會納入到國家管理的框架之中。這一切改變了作為臨時憲法的《共同綱領》為新中國設計的“由新民主主義過渡到社會主義”原則，也使得新中國民主聯合政府之憲政體制為中國共產黨的黨政體制所置換。此時黨政體制的最大特點就是以黨代政、黨政不分，其實質是政黨組織國家化，國家組織政黨化，黨組織實際扮演了國家機構或政府的角色，行使了直接管理國家事務的政府職能。

(資料來源于中國法律法規大典檢索系統，中國共產黨網站、中央人民政府門戶網站文件檢索系統。)

從圖1可以看出，中共中央在1950－1965年間頒發的土地文件為57份，國務院僅為10份。從“農業合作化”到“人民公社化”的系列土地文件，比如《中共中央關于農業生產互助合作的決議》(1953年)、《關于農業合作化問題的決議》(1955年)、《關于在農村建立人民公社問題的決議》(1958年)、《關于人民公社若干問題的決議》(1958年)、《關于農村人民公社當前政策問題的緊急指示信》(即《十二條》，1960年)、《農村人民公社工作條例(修正草案)》(即《農業60條》，1961年)等，其發文主體都為中共中央。文件的頒發沒有通過政府，而是由中共中央以決定或指示的形式直接發布的。雖然政府也發布了一些土地文件，如政務院發布的《關于國家建設征用土地辦法》(1953年)，國務院發布的《關于鄉人民委員會辦理土地買賣不再收取手續費的通知》(1955年)等10份，但數量較少，改變不了這一時期我國黨政不分、黨對國家政權機關包辦代替的格局。

到了“文革”時期，黨政不分、以黨代政更被推向極端，國家政權機關癱瘓而被集黨政軍于一身的文革小組所替代，毛澤東的個人領導實際上取代了黨中央的集體領導。相對于農村工作和農業問題，在文革十年的時間內，中共中央僅發出了《關于縣以下農村文化大革命的規定》(1966年)，《關于農村無產階級文化大革命的指示》(草案，1966年)，《中共中央作出關于農村人民公社分配問題的指示》(1971年)等有限幾個文件，而關于土地文件幾乎停發，造成政策上的嚴重失誤，導致整個國家治理開始陷入混亂之中，社會經濟發展瀕于崩潰，國家建設的步伐近乎停滯。

改革開放以后，中國國家官僚制度建設有了長足的進步，土地文件的變遷見證了政府土地管理部門的成長。1978年以來國家官僚制度建設的成就主要表現在兩個方面：一是實現了黨政關系大調整，實行黨政分開，在堅持中國共產黨的領導下，發揮政府部門的職能作用。相應地，在文件的制定和發放上也強調黨政分開，即黨委系統發布政治文件，政府系統發布管理文件。改革開放后的國務院由于黨政關系調整而權力回歸，其發布的管理文件數量逐步多于中央發布的政治文件，土地管理工作則是其繁多的日常管理工作之一，30年間僅國務院自身發布的土地文件就達80份(見圖1)，而中共中央只頒發了48份具有政治指導性意義的土地文件。

二是實施規模巨大的行政體制改革和政府機構改革，并且加強政府內部分工的深化，增強政府對社會經濟管理的深度和廣度。為了切實做好耕地保護工作，國務院成立專門的土地管理職能機構來加強土地管理。從1982年開始，國務院確定在農牧漁業部設立土地管理局以實行對土地資源的統一管理，期間共發布土地文件4份，開始對耕地實施保護。1986年2月，國務院決定成立直屬國務院領導的國家土地管理局，統管全國土地和城鄉地政，重新開始啟動編制中斷數年之久的土地利用規劃。從1986—1998年間，國家土地管理局獨立或聯同國務院其他部門發布土地文件312份，這一時期為耕地保護提供了正式制度安排。1998年4月，國土資源部正式成立以來，該部門獨立或聯同國務院其他部門發布土地文件254份，結合憲法、土地管理法、農業法及地方性法規，中國已經形成較為完整的耕地保護體系，這充分說明我國政府部門關于土地管理職能已日趨成熟和完善。

二、土地文件變遷中的國家能力提升

國家能力建設是現代國家建構的重要組成部分，是實現工業化、現代化的最重要條件之一。國家能力是國家的基礎性權力，它指的是國家事實上滲透市民社會，在其統治的領域內貫徹其政治決策的能力。只有足夠強的國家能力才能為國家官僚體制提供更大范圍的運作空間和權力實行基礎，以提高政治決策和國家權力的效能，才能維持統一和民族獨立。國家能力主要包括三種：汲取能力、調控能力、強制能力。其中汲取能力就是國家抽取社會經濟資源的能力，財政汲取能力是其集中的體現，是最重要的國家能力，因為現代國家的所有職能都需要財力支撐。國家只有掌握了財力資源，它才能實現其他的國家能力和國家職能。如果財力不足，中央政府無法實現國家的公共職能和目標，就會導致宏觀經濟調控能力下降，繼而就會出現經濟不穩定、經濟衰退、經濟危機，甚至導致國家的解體。

新中國成立初，《土地改革法》的實施取得了巨大成果，廢除了地主階級封建剝削的土地所有制，實現了農民的土地所有制，確立了“私有私營”的農地經營制度，1950年代中期，為防止農民產生新的兩極分化而重新陷入受剝削的貧困境地，毛澤東考慮必須把農民組織起來走合作化道路，農業合作化系列文件就是在此指導思想下制定的。人民公社化系列文件的頒布實施，使得農業化時期的土地政策得以延續和強化，并最終確立了“公有公營”的農地制度。這種農地制度確保了毛澤東“要改變貧窮落后面貌，就要發展經濟，要發展經濟就要走工業化道路”的趕超戰略思想的順利實施。在趕超戰略的背景下，國家實施向工業化傾斜的政策，從農業中汲取大量經濟資源用于工業發展。據國務院農村發展研究中心1986年的推算，1953－1978年的25年間，國家以農業稅形式為工業發展提供的積累為4500億元，工農業產品價格剪刀差總額估計在6000－8000億元。而到改革開放前的1978年，國家工業固定資產總計不過9000多億元。因此可以認為，我國在一窮二白的基礎上，主要依靠對農業強有力的財政汲取能力，完成了工業化的資本原始積累，建立起比較完善的工業體系和國民經濟體系，農民為國家工業化作出了巨大的犧牲和貢獻。

改革開放以后，由于經濟結構的演進，尤其是1992年以來現代市場經濟體制的逐步建立，國家汲取能力大幅度增強，財政汲取能力也逐步提升，現代國家公共財政體系初步構筑。這一過程可以通過改革以來的土地文件變遷得到證明。1980年9月中央印發的《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題》的通知(即75號文件)，啟動了家庭聯產承包責任制改革的序幕。1980年代初中央頒發的五個“一號文件”加快了這一變革過程。雖然在20世紀80年代末，家庭聯產承包責任制在由計劃經濟向市場經濟轉軌過程中經歷了一個劇烈的分化、改組并重新整合的時期，但最終完成了從人民公社時期的“公有公營”向“公有私營”農地制度的轉變。在此農地制度下，國家繼續通過農業稅、價格剪刀差等渠道從農業中汲取了1.29萬億的剩余資金用于工業發展。我國農業為工業積累的數額之大，是世界上任何一個國家都無法相比的。這種狀況一直延續到2004年中共中央、國務院發出“一號文件”《中共中央和國務院關于促進農民增收若干政策的意見》之時，該文件強調給農業以更多的反哺。十六屆四中全會，胡錦濤總書記指出：“綜觀一些工業化國家發展的歷程，在工業化初始階段，農業支持工業，為工業提供積累是帶有普遍性的趨向，但在工業化達到相當的程度以后，工業反哺農業、城市支持農村，實現工業與農業、城市與鄉村協調發展，也是帶有普遍性的趨向。”2005年的一號文件是在胡錦濤總書記提出的“兩個趨向”重要論斷背景下發布的，確定了“工業反哺農業、城市支持農村”的重大方針。隨著2006年1月1日《農業稅條例》的廢止，我國從農業汲取資金支持工業建設的歷史任務基本完成，開始進入工業反哺農業新時期。

以上只是對建國以來的國家汲取能力的論述，而實際上，從農業合作化到人民公社化，從“三反”運動到“四清”運動，從整風到“反右”，從“大躍進”到“文化大革命”，凡此種種，同樣印證著國家強大的調控能力和強制能力。改革開放后，國家能力建設取得了重大的進展，雖然自1978年之后中國的社會經濟結構日趨復雜，來自國外的挑戰也日益增加，但國家的控制能力也明顯加大，這表現在政治、經濟和社會生活的各個層面，限于篇幅，這里不再展開。

三、土地文件變遷中的政權合法性增強

任何一種統治都不會簡單地依托于物質、情緒動機或價值合乎理性的動機。相反，“任何統治都企圖喚起并維持對它的‘合法性’信仰”。“一個政治體系提取資源、管制行為和分配產品與服務的能力將受制于當局的合法性程度”。合法性，簡單地講就是政權獲得民眾的支持和接受，使政治權力的行使變成“合法”的權威，可以說合法性決定著政權對社會推行權力與決策的效能。按照韋伯的分類，合法性的獲得有三個源泉：傳統權力、魅力權力和法理權力。而只有后者才是現代政治合法性的源泉。因此，從某種意義上說，現代國家合法性的基本表現形式是法治化。法治化是立憲的延續，它帶來了權力的非人格化并且給權力的行使設定了約束。

1949－1978年間，共產黨通過改造社會、統一和支配各種社會組織，塑造新的價值觀和意識形態來建構國家的合法性基礎，國家政權的合法性建設得以重建。而這一切都貫穿于土地變革運動的始終，并是通過文件治理加以實現的。在1949－1953年的土地改革時期中共中央發布了《土地改革法》、《關于農業生產互助合作的決議》等12份土地文件；在1953－1958年的農業合作化運動時期發布的《關于發展農業生產合作社的決議》等22份土地文件；在1958－1978年人民公社時期發布的《關于在農村建立人民公社問題的決議》、《十二條》、《農業六十條》等39份土地文件。這個時期土地文件的一個明顯特征是，它們擔負著完成民主革命和對農業實行社會主義改造的歷史任務。實踐證明，它們比較好地完成了自己的使命。首先，合作化運動打破了傳統的家族社會，削弱了家庭的生產功能，一種新型的超家族權威開始形成，并具有了組織村民集體行動的超強動員能力。其次，“政社合一”的人民公社體制的建立保證了政治權力的進一步延伸。這樣，農村生產生活的自然狀態被有計劃的管理所取代。這些都足以說明土地文件的制定和執行增強了國家的社會動員能力，提高了農民對政權的認可程度，繼而就提高了政權的合法性。

改革開放后三十年的國家建設使得中國經濟、社會，特別是國家的法治建設等取得了長足的進步。這主要通過文件治理方式得以反映，即從毛澤東時代的文件治國轉向文件與法律的互動。一方面黨和政府以頒發文件的方式來推動國家建設，另一方面，及時將實施成熟的文件制度化并上升為國家法律。土地文件的變遷也經歷了土地政策逐步制度化并上升為法律的過程。1980年的75號文件和80年代的五個“一號文件”啟動和推進了家庭聯產承包責任制的改革。“統分結合，雙層經營，穩定家庭聯產承包責任制，發展壯大集體經濟”這4句話自從1984年的第三個一號文件全面肯定了農民創造的大包干以來，都一字不改地寫入歷年的中央農村工作文件，直到1998年的十五屆三中全會才修改為：“以家庭承包經營為基礎、統分結合的經營制度”。而1993年的憲法修正案第一次將“家庭聯產承包責任制”列入“憲法”的范疇，使其成為一項國家基本經濟制度。1998年修訂的《土地管理法》將“土地承包經營期限為30年”的土地政策上升為法律。1999年的憲法修正案又將“家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”寫入憲法。2002年的《土地承包法》從法律上賦予了中國農民長期而有保障的土地承包權。而2007年《物權法》的頒布，土地承包經營權首度上升到物權，成為私有財產權保護的又一個里程碑。

從上述文件的制度化、法治化的整個過程來看，國家的特殊之處在于它能向社會提供某種制度安排，這些制度、規則大都借助文件的載體和形式，他們的變遷或創新往往會直接影響到政權合法性的高低。經過30年的風雨歷程，家庭聯產承包責任制從文件的嘗試到憲法的最終確認，滿足了農民群眾的利益與需求，贏得了他們的支持，保證了農村社會的政治穩定，從而使得國家政權合法性在農村大大增強。

此外，改革后的政權合法性還在意識形態領域得到加強，國家通過土地文件文本的宣傳、引導和說明，并運用文件的政治象征符號功能在廣大農民中制造共識，從1982年一號文件體現的“發展才是硬道理”到2004年一號文件中體現的“構建和諧社會”等政治口號的提出、詮釋和實踐，都充分說明中國共產黨十分注重意識形態的適時創新，以使國家在農村統治的理由更加合理化。

四、土地文件變遷中的公民社會成長

公民社會是近代以來的產物，是現代國家建構不可或缺的組成部分，但公民社會成長不是國家本身的制度組成，而是國家建構過程的基本要素。它與現代國家相互依存、互相參照，公民社會的成長和發育使私人領域從全能主義國家系統中分離開來，并且建立起防止國家權威過度擴張，同時又給個人和社團提供參與社會政治生活場所的公共領域。下面我們仍通過土地文件的歷史變遷來考察中國農村公民社會的成長狀況。

建國初《土地改革法》的實施廢除了封建土地私有制，實現了“耕者有其田”。不過后來“農業合作化”系列文件實施與《土地改革法》的精神逐步背離，農民還沒有從“私有私營”的農地經營制度帶來的喜悅中緩過神來，全國性的土地公有化浪潮已經襲來，農民對加入農業生產合作社有抵觸情緒，到1956年底，全國還有大約13％的農戶沒有參加高級社，即使到人民公社化運動開始前，全國仍有10％以上的農戶因為沒有入社而保留著對自己土地的所有權。此后，1962年的《農村60條》明確規定農村人民公社是“社會主義的互助、互利的集體經濟組織”，實行生產資料集體所有制。在這種情況下，農民的土地個人所有權自“人民公社化”系列文件執行以后也便全部而徹底地喪失掉了。國家通過犧牲農民的利益，從農業汲取大量資源，建立起了一個較完整的工業生產體系。從這一點來講，人民公社時期農地制度變遷的績效很難僅從農業和農民利益兩方面進行評價的，因為它推動的是整個國家經濟的發展與社會的進步。如果僅從農業和農民的角度來看，人民公社是一種失敗的制度選擇，是新中國歷史上效率最低的、也是最不公平的土地制度。在人民公社時期，完全喪失土地產權和“退出權”的農民，生產積極性被嚴重挫傷，普遍運用消極怠工等“弱者的武器”抵制集體化勞動，導致中國農業生產發展極其緩慢，出現了10多年的徘徊不前。這說明在此一時期，農民的私人領域完全被公共領域所覆蓋，中國農村公民社會的發育也就無從談起。

隨著人民公社體制下的國家全能主義的終結，國家從既得領域和既得利益中退出，一方面由于廣大農民對權利的訴求和爭取促使農村社會力量成長；另一方面由于國家面臨多元化的社會欲降低治理成本，而主動通過制度化建設來調整國家與社會之間的關系，包括推行基層民主和社會中介組織等在內的各項改革為公民社會的成長提供了更大的空間。

家庭聯產承包責任制實行后，在1980年代初中央連續頒發的五個“一號文件”中都有明文規定，要求政社逐步分開，實行農地所有權與經營權的分離。此次的農地制度創新使得土地產權得到重新界定，農民又有了土地承包經營權，有了生產剩余的索取權，生產積極性有了極大的提高。以后歷年的中央農村工作文件都強調“穩定家庭聯產承包責任制”。2004年以來的七個“一號文件”繼續強調穩定和完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，著重保障農民的土地承包經營權。家庭聯產承包責任制讓農民得到了很大的解放，國家對農民的控制能力大大減弱。

國家從社會的退出，意味著農村民間組織生長空間的增大。自1982年中央一號文件發布至今，歷年中央農村工作文件，包括黨的歷屆全國代表大會報告、歷年的中央政府工作報告，都強調在堅持土地承包責任制的同時，應根據生產發展的需要，在群眾自愿的基礎上設置農村各類組織。在中央政策的支持下，隨著民間經濟的崛起，尤其是市場經濟的發展以后，我國農民的專業合作經濟組織、基層自治性農民組織、公共服務性組織等紛紛出現并發展壯大，國家與農村社會的關系也趨向良性互動，我國農村的公民社會逐漸成長起來。

五、結 語

從上述可以看到，建國以來60年的國家建設歷程，中國現代國家已初具規模。不同時期的土地文件實施后，在官僚制建設、國家能力建設、政權合法性增強、公民社會成長等方面所取得的績效足以證明文件治理方式在推動中國現代國家成長過程中所發揮的巨大作用。鑒于文件治理方式對中國現代國家成長所起的積極作用以及中國現實國情，我們可以得知，目前的國家治理仍然離不開文件治理，中國將會保持很長一段時期的文件治理與法律治理并存的局面。不過，改革開放以來，特別是1990年代中期以來，隨著社會主義法制建設的逐步開展，人們法治意識的逐步增強，文件權威在國家治理中有弱化趨勢，這與現代國家成長的內在邏輯是相符的，也符合中國國家建設的未來方向，因為其終極目標就是建立一個理性而又民主的憲政(法治)國家。