協(xié)同視角下的公共危機治理主體職能研究

摘要動員多元社會力量治理公共危機已經(jīng)成為公共危機研究的主要內(nèi)容，但各方力量如何參與公共危機治理成為核心的問題。為此，本文將基于協(xié)同理論，嘗試性提出政府、企業(yè)、第三部門以及公眾等各社會組織和個體在公共危機治理中的角色和職能，以便有效地配置各種資源，為公共危機協(xié)同治理做出理論性探索。

關(guān)鍵詞公共危機 協(xié)同治理 主體職能

中圖分類號:C913文獻標識碼:A

1 問題的提出

伴隨人類社會快速發(fā)展進步的同時，頻頻爆發(fā)的各類公共危機事件不僅涉及社會生產(chǎn)生活的各個方面，更重要的是時刻危及著人類的生命和財產(chǎn)。1994年美國科學家在實驗除地球外的第二個生物圈失敗后，各種為人類生存發(fā)展不斷開掘地球的活動仍在繼續(xù)。海嘯、地震等自然災(zāi)害;非典、禽流感和H1N1等公共衛(wèi)生事件;以及恐怖組織、群體性事件等公共危機的頻發(fā)，警示人類既然目前不能創(chuàng)造第二個生物圈，就應(yīng)該保護好這唯一的生存空間，配置好現(xiàn)有限的資源。慶幸的是，危機問題已經(jīng)得到各領(lǐng)域?qū)W者的重視，如在心理學上，學者們開始注重災(zāi)后心理危機的研究;在管理學上，企業(yè)等組織已經(jīng)把危機管理納入企業(yè)管理中的一項重要內(nèi)容;在行政學上，有學者研究如何提高政府危機管理能力等。基于西方各國的危機研究文獻整理，大部分研究都是基于危機發(fā)展的整個階段或針對某一階段做出的討論。而我國公共危機研究中，都集中在以下幾個方面內(nèi)容:一是對西方各國實踐經(jīng)驗及研究成果的借鑒和學習，并從中尋求我國公共危機管理的出路;二是基于制度論、周期論、經(jīng)驗論等對公共危機管理體系做出的討論;三是針對特定領(lǐng)域或特定危害對象等公共危機做出解析;四是強調(diào)公共危機相關(guān)的法制建設(shè)的討論等。值得注意的是，我國的公共危機研究中，注重的是公共危機的管理，而不是一個治理的過程(管理與治理的異同見下文討論)。現(xiàn)今的大多數(shù)文獻研究都是強調(diào)政府作為公共危機的管理主體如何發(fā)揮其作用，且強調(diào)政府是唯一的公共管理主體。此方面眾多研究著重一個政府宏觀上的由上至下的公共危機管理體系，從而忽略了由下至上以及橫向主體間的公共危機共同協(xié)作的思考。由此，本文將基于協(xié)同理論，對社會多元主體協(xié)調(diào)合作的公共危機治理機制作出可行性的探索。

2 公共危機治理概述

2.1 危機、公共危機的內(nèi)涵

最早的危機研究出現(xiàn)在第一次世界大戰(zhàn)后，西方各國出現(xiàn)嚴重的經(jīng)濟危機，導致眾多企業(yè)破產(chǎn)，危機問題被引入到企業(yè)管理中來。而最早的公共危機研究可以追溯到第二次世界大戰(zhàn)后，西方各國開始重視國家安全和各類自然災(zāi)害等的研究。英語中“Crisis”(危機)一詞來源于希臘語Krinein(醫(yī)學術(shù)語)，原義指游離于生死之間的狀態(tài)。《辭海》對中文的“危機”一詞有三層解釋，一是“潛伏的禍機”;二是“生死成敗的緊要關(guān)頭”;三是“經(jīng)濟危機”。而針對特定的研究，有的學者認為:“危機是對一個社會系統(tǒng)的基本價值和行為準則構(gòu)架產(chǎn)生威脅，并在時間壓力和補確定性極高的情況下，必須對其做出關(guān)鍵決策的事件”;①也有的學者認為:“危機是一個引起潛在負面影響的具有不確定性的大事件，這種事件及其后果可能對組織及其人員、產(chǎn)品、服務(wù)、資產(chǎn)和聲譽造成的巨大的損害”。②本文認為可以把“危機”定義為，既帶有高度不確定性無法預測的危險和威脅，又帶有處理這些危險和威脅的機遇。

從上述概念的辨析中，我們可以歸納出，危機的幾點核心的特征:一是高度不確定性，即危機的產(chǎn)生就是由于高度不可預知的，所以無法在其爆發(fā)或發(fā)生前通過一定的措施來避免;二是緊急突發(fā)性，據(jù)此危機事件常常被稱為“緊急事件”或“突發(fā)事件”，常常表現(xiàn)在需要在有限的時間和資源的狀態(tài)下對危機事件做出反應(yīng);三是社會影響性，即危機事件常常不僅僅會危害到本領(lǐng)域，且會波及到社會其他領(lǐng)域，給其造成一定的影響甚至導致其它危機產(chǎn)生等。從一般危機的特征中，我們可以總結(jié)出公共危機概念和特征，“公共”是相對于代表個人的或某一利益的領(lǐng)域，公共危機即社會公眾的公共利益受到威脅和危險的狀態(tài)。相對比一般的危機，公共危機帶有社會影響更為甚大，涉及的范圍更為廣，且各種危機都可能交叉成為公共危機的根源等特征。公共危機研究的目的是為保障各社會公眾的公共利益不受各種危機事件的侵害，根據(jù)其特性，各社會力量共同關(guān)注公共危機是毋庸質(zhì)疑的。正如羅伯特認為:“危機研究和管理的目的是要最大限度地降低人類社會悲劇的發(fā)生”;③而菲克認為，危機是一種對組織形象乃至生命的嚴峻挑戰(zhàn)，任何一個組織命運轉(zhuǎn)機與惡化的分水嶺。④簡言之，危機研究既是關(guān)注可能存在的危險分析，又是尋找各種解決危險的機會;對公共危機研究不僅僅是對政府形象和能力的挑戰(zhàn)，更是對整個社會組織和成員的考驗。

2.2 公共危機管理與公共危機治理

需要先明確幾個與“公共危機”相關(guān)的概念 “危機管理”、“公共危機管理”與“公共危機治理”等。有學者認為，危機管理是一種有組織、有計劃、持續(xù)動態(tài)的管理過程，政府針對潛在的或者當前的危機，在危機發(fā)展的不同階段采取一系列的控制行動，以期有效地預防、處理和消弭危機。⑤而有的學者基于公共危機管理主體的角度，認為“公共危機管理”是指對公共危機的管理，其管理主體既包括政府部門、非政府公共部門(NGO)，還包括企業(yè)等私人部門，甚至也可以將公民個人涵蓋在內(nèi)。⑥從概念中，可以看出危機管理是一種政府為唯一核心主體的集權(quán)式的危機重視;雖然公共危機管理已從單一主體的研究走向多元主體，但它強調(diào)的還是一種由上之下各主體分離的管理方式。從字面上，三個概念辨別的核心是公共危機“管理”與“治理”的差別。英文“Management”(管理)來源于“manus”意為“親自控制”，它是相對于“行政”(Administration)一詞提出的，不同點是管理包含了行政的內(nèi)涵，更強調(diào)多主體對行為結(jié)果的責任意識。而“治理”是相對于“統(tǒng)治”一詞提出的，1995年聯(lián)合國全球治理委員會認為，“治理是個人和公共或私人機構(gòu)管理其公共事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程，它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括人民和機構(gòu)同意的或以為符合其利益的各種非正式的制度安排。”⑦與統(tǒng)治權(quán)力集中以及要求接受和服從等特點不同的是，治理更注重多主體間的溝通和協(xié)調(diào)。基于對公共危機的探索，本文認為公共危機管理與公共危機治理的相同點在于，注重各主體的力量，并要求各社會力量直接或間接地對各自產(chǎn)生的危機結(jié)果負責。其差異在于公共危機治理注重的是一個交叉網(wǎng)絡(luò)的溝通合作，這包括主體由上至下、由下至上，以及橫向相互之間的交流協(xié)調(diào)。而公共危機治理的核心問題在于如何實現(xiàn)治理主體間的這種交叉互動的協(xié)調(diào)合作，以下本文將試圖通過物理學中的協(xié)同和混沌理論來討論社會各主體在公共危機治理中如何協(xié)作的。

3 協(xié)同理論與公共危機治理的契合-公共危機協(xié)同治理

3.1 協(xié)同理論概述

于1971年德國物理學家赫爾曼·哈肯在其《協(xié)同學—大自然構(gòu)成的奧秘》中，最早提出“協(xié)同”的概念。開篇他從不同學者對“序”的理解開始，認為形成從無序到有序的“序”過程，是在一定客觀條件下由多種不同質(zhì)量的因素共同作用的結(jié)果，且這個“自組織”的過程被哈肯教授成為“Synergeties”(協(xié)同)，這個詞來源于古希臘語，意指合作。而協(xié)同學研究的內(nèi)容正如哈肯教授描述的一樣，即“研究由完全不同性質(zhì)的大量子系統(tǒng)(諸如電子、原子、分子、細胞、神經(jīng)元、力學元、光子、器官、動物乃至人類)所構(gòu)成的各種系統(tǒng)。研究這些子系統(tǒng)是通過怎樣的合作才在宏觀尺度上產(chǎn)生空間、時間或功能結(jié)構(gòu)的。尤其要集中研究以自組織形式出現(xiàn)的那類結(jié)構(gòu)，從而尋找與子系統(tǒng)性質(zhì)無關(guān)的支配著自組織過程的一般原理”。⑧在物理學的角度，哈肯教授意圖為我們展現(xiàn)大自然中某一個宏觀系統(tǒng)如何通過各個微觀子系統(tǒng)的自組織活動而變得有序。在公共危機研究中，有序代表的是治理的有效，即通過各社會主體自組織活動使治理公共危機變得有效。

當協(xié)同理論被應(yīng)用于人類的社會活動時，可以被理解為一種從無序發(fā)展到有序狀態(tài)的進化過程。無序狀態(tài)表示了宏觀復雜多樣的社會環(huán)境，甚至是各種導致公共危機的復雜誘因;而發(fā)展到有序的過程，即各微觀的主體通過自身的能動作用(合作和協(xié)調(diào))使整個系統(tǒng)達到一種宏觀上的平衡。無論“序”的過程在物理學或公共領(lǐng)域中有何異同，協(xié)同理論主要討論的是三方面的核心內(nèi)容，一是重視微觀子系統(tǒng)(微觀治理主體)的能動性對整個宏觀系統(tǒng)的有序性有決定性作用。值得注意的是，這些子系統(tǒng)都是性質(zhì)不一的，換作是對人類活動的討論即可能代表不同性質(zhì)的組織或個體。二是子系統(tǒng)間的能動是一個“自組織”過程，即由子系統(tǒng)自身發(fā)起組織的活動，而非通過強制性手段得到的結(jié)果。三是通過交流、溝通、協(xié)調(diào)以及合作等手段達成最終系統(tǒng)的有序性。

從協(xié)同理論的內(nèi)涵理解中，可以說，協(xié)同理論與公共危機治理是相互契合的，首先，宏觀上協(xié)同理論與公共危機治理都側(cè)重一種從無序到有序的進化過程，即治理的目標是使各種高度不確定的、突發(fā)的公共危機事件得到控制。實質(zhì)上，公共危機治理體現(xiàn)的就是無序公共危機事件與有序治理機制的不斷轉(zhuǎn)化。其次，都重視微觀主體的能動性;不管是協(xié)同理論中的持續(xù)能動過程，還是公共危機治理交叉互動的特點，也不管是公共危機事件本身，還是公共危機治理體系，它們都是多種因素共同作用的結(jié)果。最后，協(xié)同理論和公共危機治理也共同注重各微觀主體的“自組織”過程，在危機情景中，當微觀組織或個體在面對無法預知的困境或沒有可選擇的應(yīng)當方案來處理問題時，他們就會演化成一個“自組織”的過程。但值得注意的是，把協(xié)同理論應(yīng)用于公共危機治理中并非是冗余的，相反卻是相互互補的，協(xié)同使公共危機治理更加體現(xiàn)治理主體之間的交流、溝通、協(xié)調(diào)以及合作。

3.2 公共危機協(xié)同治理內(nèi)涵

事實上，公共危機協(xié)同治理的思想其實早已出現(xiàn)在有的學者研究當中，有的學者認為“危機管理能力的大小取決于各種各樣的因素及其相互的作用，因此建立一個全面整合的危機管理體系是十分重要的”;“全面整合政府危機管理體系是在各種資源支持系統(tǒng)的支持下，通過整合的組織和社會協(xié)作，通過全程的危機管理，提升政府危機管理的能力，以有效的預防、回應(yīng)、化解和消弭各種危機”;“有效的危機管理需要政府、公民社會、企業(yè)、國際社會和國際組織之間的協(xié)作”。⑨基于協(xié)同理論的基礎(chǔ)上，公共危機協(xié)同治理是對公共危機的一種新的理論探索。有的學者認為，“公共危機協(xié)同治理是各公共危機管理主體(包括政府部門、非政府公共部門、企業(yè)部門以及公民個人)，通過自覺的組織活動，利用網(wǎng)絡(luò)、信息技術(shù)等現(xiàn)代科技手段，把公共危機管理系統(tǒng)中各種相互之間無規(guī)則、無秩序的要素在一個行為目標和規(guī)范相對統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中有機地組合起來，使系統(tǒng)中的各種要素由無序狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂幸欢ㄒ?guī)則和秩序的、相互協(xié)同的自組織狀態(tài)，針對潛在的或者顯現(xiàn)的危機，協(xié)同實施系列性的控制活動，以期有效地預防、處理和消弭危機。” ⑩基于以上概念綜述，筆者認為公共危機協(xié)同治理的核心是注重了從本質(zhì)上對微觀公共危機治理主體的考慮，從而強調(diào)一種網(wǎng)絡(luò)式的交互協(xié)作，打破了傳統(tǒng)強調(diào)政府為單一中心的公共危機管理。在弄清楚各主體如何協(xié)作的同時，協(xié)同治理必將導致權(quán)力分散、治理成本增加、以及機構(gòu)設(shè)置冗余等問題。事實上，各主體的角色和職能的劃分成為了公共危機協(xié)同治理的首要問題。

4 公共危機協(xié)同治理主體角色和職能

基于上述對公共危機協(xié)同治理的內(nèi)涵討論以及公共危機的特性等，不難歸納出公共危機治理主體主要包括了以下四類不同性質(zhì)的社會子系統(tǒng)，即政府、營利組織(企業(yè))、第三部門組織以及公眾。

4.1 政府角色及職能

從危機管理到公共危機管理再到公共危機治理的研究路徑，眾學者都在重視核心決策者政府的研究。這是因為政府作為公共權(quán)力的行使者、公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供者、以及公共政策的制定者等，決定了它在公共危機治理中的主導角色。基于公共危機協(xié)同治理的視角下，政府的主導角色決定了其職能，即通過公共政策和公共權(quán)力等在宏觀上整合各種可用的治理資源，以及領(lǐng)導和維護整個公共危機治理過程的有序性等。在公共危機治理的實踐中它表現(xiàn)在，危機爆發(fā)前，政府加強各級部門對公共危機預警機制的部署， 并通過政策、法律法規(guī)等動員各社會力量參與公共危機的治理，如公共危機防范教育宣傳等。在危機爆發(fā)時，政府各級部門對危機的反應(yīng);這包括了對受災(zāi)群眾的救助、及時的信息發(fā)布、獲取國際社會支持等。我國屬于單一制國家，中央政府比地方政府擁有更多的公共權(quán)力，而公共危機事件都是與社會公眾直接相關(guān)的，地方比中央政府更接近于其本身。這就要求中央政府的適度放權(quán)，以使下屬各部門有一定的權(quán)限承擔公共危機治理的責任。以及在災(zāi)后，政府組織各社會力量對災(zāi)后生產(chǎn)生活的重建工作等。可以說，沒有哪一社會主體可以替代政府在公共危機治理中貫穿全程的主導角色。

4.2 營利組織(企業(yè))角色及職能

以企業(yè)為大多數(shù)的營利組織是社會經(jīng)濟發(fā)展中不可或缺的一部分，是承擔社會責任和義務(wù)的主體。企業(yè)的營利性使它對于其他社會組織和個人，擁有更多的資源，如專業(yè)的技術(shù)支持、高效的組織協(xié)調(diào)、以及眾多優(yōu)秀人力資源等。但它也是公共危機爆發(fā)的重要誘因之一，在公共危機治理中，企業(yè)應(yīng)該是一個主動參與者的角色，它的職能包括積極參與公共危機治理，作為一個公共危機產(chǎn)生最直接的責任主體，承擔社會責任是企業(yè)的根本任務(wù)。在危機發(fā)生時，主動積極協(xié)同政府，提高各類資源支持。事實上，以營利為目的，犧牲各種資源促進企業(yè)的發(fā)展，在破壞生態(tài)環(huán)境甚至導致各種公共危機的負外部效應(yīng)的作用下，企業(yè)的產(chǎn)品、服務(wù)以及形象都會受到社會公眾的質(zhì)疑或排斥。通過積極參與的角色，不但加強了公共危機治理中的協(xié)同治理主體的力量，主動的社會責任感還會給企業(yè)帶來良好的社會形象。

4.3 第三部門角色及職能

第三部門又被稱為非政府組織(NGO)、非營利組織(NPO)、市民社會等，從稱謂上，可以看出，是為了區(qū)別于政府和以營利為目的的企業(yè)，第三部門所代表的是非政府的、非營利的組織，即有一定能力的、獨立自主的利他組織。在公共危機治理中，它的角色就是彌補政府和營利組織在治理過程中的不足，并作為一個“協(xié)調(diào)者”平衡各治理主體間的關(guān)系。

由于第三部門是一個既不代表權(quán)威權(quán)力的政府，又不是以營利為目的的組織，與公眾直接接觸以及開展社會活動等是相對于其他社會組織更具優(yōu)勢的地方。如在事前，進行各種危機狀態(tài)的社會調(diào)查活動、直接為公眾提供必需的危機指導等。并在公共危機爆發(fā)時，第三部門有提供心理救助、社區(qū)建設(shè)、對特殊人群護理等專業(yè)指導的能力。可以說第三部門是公共危機治理中各主體協(xié)作的紐帶，包括各主體間關(guān)系協(xié)調(diào)、通過募捐等社會活動籌集社會資源等，是協(xié)同治理形成“自組織”過程的推動力。

4.4 公眾角色及職能

在公共危機治理中，力量最為薄弱的是公眾，但作為公共危機最直接的受害者，公眾的自我應(yīng)對意識和協(xié)作角色是相當重要的。在面對公共危機時，公眾自我危機意識和自救能力是非常必要的，在事前了解有關(guān)各種公共危機知識增強自身的危機意識將會有助于危機發(fā)生時對自身的救助，甚至幫助他人，如從權(quán)威的機構(gòu)獲取危機信息、對經(jīng)常性的公共危機爆發(fā)有準備措施等。但公共危機事件本身來看，個人的力量永遠都不可能是最有效的，不管是從心理上，還是從能力上，與他人互助是個體面對公共危機最有效的選擇，這包括橫向上個體公眾與個體公眾的互助，以及縱向上各社會組織和個體的協(xié)作。公眾是構(gòu)成各社會組織最基本的單位，只有首先加強了個體的公共危機意識和應(yīng)對能力，公共危機協(xié)同治理才有可支持的力量。

注釋

①Rosenthal U.， Charles M. T.: Coping with Crisis: the Management of Disasters， Riots and Terrorism. Springfield: Charles C. Tomas， 1989.

②③羅伯特·希斯.危機管理.王成，宋炳瑛，譯.北京:中信出版社，2001:18.12.

④菲克.危機管理.韓應(yīng)寧，譯.臺北:經(jīng)濟與生活出版事業(yè)公司，1987:3.

⑤⑨張成福.公共危機管理:全面整合的模式與中國的戰(zhàn)略選擇.中國行政管理，2003 (7 ).

⑥張小明.從SARS事件看公共部門危機管理機制設(shè)計.北京科技大學學報，2003(3).

⑦聯(lián)合國全球治理委員會.我們的全球伙伴關(guān)系.牛津大學出版社，1995:2~3.

⑧赫爾曼·哈肯.高度協(xié)同學.郭治安，譯.科學出版社，1989:1.

⑩張立榮，冷向明.協(xié)同學語境下的公共危機管理模式創(chuàng)新探討.中國行政管理，2007(10).

參考文獻

[1]赫爾曼·哈肯.協(xié)同學:大自然構(gòu)成的奧秘.上海譯文出版社，1995.