論我國壓力型體制下農村公共產品供給

摘要農村公共產品的供給是區域經濟發展的基礎。我國當前的行政管理體制呈現出自上而下的壓力性特點，這與農村對公共產品需求的自下而上性正好形成矛盾與錯位。而要解決這種矛盾只能從政治體制上改革現存的過度壓力性行政體制，使之向民主合作制轉變。

關鍵詞農村公共產品 壓力型體制 供給不足

中圖分類號:F3文獻標識碼:A

農村公共產品的供給關系到地方經濟的發展潛力，也關系到社會主義新農村的建設的成敗。目前，我國學者對這一領域的研究主要側重于經濟學上的財政供給途徑，而很少對其耐以運轉的宏觀制度環境作出考察。本文擬對我國行政管理體制的壓力型特點，探討制度因素對農村公共產品供給的影響及對策。

1 我國當前農村公共產品供給的現狀

改革開放三十年來，我國農村各項事業雖然取得了巨大變化，但是隨著人們的物質文化需求不斷增長，農村各項公共產品的供給明顯不足。(1)農村偏僻地區的公共產品供給尤為不足。如果說農村地區的公共產品供給相比城市地區顯得明顯不足的話，那么在農村偏僻地區由于其在農村中的區位劣勢，而顯得尤為不足。這其中既有偏僻地區的自然條件導致的客觀因素，也有政府領導不重視等人為因素。以村村通水泥公路為例，有的偏僻地區地廣人稀，一條路十多公里最后只連接一個村，這無疑給這條路的水泥硬化改造帶來了客觀上的巨大成本，相比村落密集地區的公路硬化其社會效益也相差很大。其結果是這樣的路只能修修補補，而很難有財力對其硬化。客觀因素的欠缺，就很容易導致人為的主觀不重視。(2)供給結構不優。按照時間和效益因素來劃分公共產品的供給的話，可以分為戰略性供給和短暫性供給。目前農村發展受到全社會的普遍關注，中央在對農村的公共產品戰略性供給上下了很大力氣。如免除農村九年義務教育學雜費和改善校舍、農村醫療保障體制的建立、廣播電視村村通工程這些戰略性供給有效提高了農村的長遠發展潛力。但是在農業信息供給、農業技能培訓和就業指導、農村生活設施特別是供水、公廁、巷道等投資明顯不足。(3)供給質量不優。由于農村公共產品的承包、監督等方面的混亂，許多公共產品質量得不到保障，既浪費了資金，也成了滋生腐敗的溫床。(4)供給能力不強。這主要是由于農村經濟發展水平有限，鄉鎮財力不足。特別是農村稅費體制改革后，鄉鎮財政捉襟見肘，有些鄉鎮連自身運轉都有困難，且主要財政收入都要上交，鄉鎮可支配資金較少等。(5)供給制度不健全。農村公共產品的供給必須建立在縣、鄉政府行政決策的科學化、民主化制度基礎上。沒有決策的科學化和民主化，有效的公共產品供給便不可能。在決策前輕調查研究、傾聽民意，決策中民主決策沒有落到實處，許多地方仍然是一把手說了算，這容易導致政績工程。

2 農村公共產品的需求特點

農村地區由于其與城市地區在區位分布、生產方式和文化上都有很大的區別，在農村對公共產品的需求存在著以下特點:(1)需求主體的多元性。農村地區幅員廣闊、人口眾多，各民族之間的傳統文化風俗不同，而且農村各地區的經濟發展水平也不一等。這就必然會導致農村利益群體的多元化和不同利益群體基于其利益需要而產生對公共產品需求的多樣性。(2)需求對象的變動性。農村對公共產品的需求是在生產生活過程中逐漸形成的。受到科技和經濟發展水平的影響比較大。事實上解決農村的公共廁所問題是縮小城鄉衛生差距的關鍵，而這個問題隨著時代的發展變得越來越迫切了。(3)需求內容的客觀性。農村公共產品的需求是基于農村生產生活中的現實客觀需要為前提的，而不是以地方領導人的主觀意愿為基礎的。(4)需求期望的強烈性。長期以來，國家利用價格上的“剪刀差”從農民手里剝奪了大量的資源，為整個國民工業體系的建立提供了物質基礎。可是農民世世代代為了改變自己生存狀況而努力著，他們對醫療、教育、社保、交通、衛生環境等的改善抱有強烈的期待。

3 壓力型體制運作下農村公共產品的供給特點

雖然對公共產品的供給在許多發達國家及我國城市地區部分行業已經實現了民營運作，但在我國尤其是農村地區還是主要由政府作為，所以了解農村基層政府的運作對研究農村公共產品的供給就顯得十分必要。我國學者榮敬本提出，中國的行政體制具有壓力性特征。所謂壓力型體制實際上是由于我國條塊體制下，條條職能部門為了保障行政職能自上而下的實行，在科層的設置上賦予上下級之間的權威落差，利用這種上級對下級的權威落差來保障行政職能的貫徹實施。具體實踐中就表現為，上級對下級下達一些目標和任務，并制定相應的目標任務考核和獎懲制度。這也是傳統組織模式的普遍特點。

壓力型體制的運行過程大致分為“目標責任書的簽訂、目標責任的督導和落實、目標責任的考核”幾個階段。在這四個階段中，壓力自上而下逐層加碼。“在層層壓力下，縣鄉兩級的經濟承包制就演化為政治承包制，即縣政府一鄉鎮黨委、政府一村黨支書、村委會主任連坐制壓力型體制，它從本質上反映的是中國農村建立起來的牢固的以行政關系為特征的管理體制。”

在壓力型的行政體制下，我國農村公共產品的供給呈現出與行政體制相應的特點。主要體現在以下幾方面:(1)供給主體的單一性。農村地區由于落后貧困，投資成本大且投資周期漫長，往往許多企業不愿投資在公共產品，客觀上只能由政府提供。所以在農村實際上政府壟斷了所(下轉第108頁)(上接第105頁)有公共產品的供給。但是，在許多完全可以引進民營資本，進行市場化運作的行業，如有線電視的連接、自來水的安裝、固定電話的安裝、中小學教育等方面都由政府的廣電站、自來水廠、電信所、教育局壟斷，供給主體呈現單一性，缺乏競爭性。(2)供給方式的僵硬性。由于現行農村公共產品的籌資方式僵硬，籌集資金非常困難，很難適應農村需求的時代變化。(3)供給決策的主觀性。基層政府在提供某些公共產品時，長官意志太濃，未經科學決策就盲目上馬，盡管有時出于推動地方經濟發展、實現脫貧致富的良好動機，但結果非但沒使農民收益增加反而受損，更嚴重的是，政府領導的經濟利益動機膨脹，導致了大量的“豆腐渣”工程。此外，部分政府部門為了尋求本部門的利益，在向農民提供種子、化肥時，以次充好，坑害農民利益。(4)供給質量的低劣性。在科學的政績考核體系尚未建立的情況下，“政績工程”對于農村基層政府具有較強的激勵功能，從而忽視地方的財力與農民的承受能力，強制性推動建設所謂的“形象工程”、“面子工程”以及完成各項達標升級活動，結果以攤派、集資的形式轉嫁到農民身上，造成農民負擔加重。此外，農村的生態環境惡化迅速，主要表現為:水土流失，土地沙化，水資源匱乏，旱澇災害頻繁，環境污染嚴重等。

4 農村公共產品的供需矛盾及對策

從上述分析可以看出，農村公共產品的需求是自下而上的需求模式，而壓力型體制下農村公共產品的供給模式自上而下性。兩者之間形成一種明顯的結構錯位和方向矛盾。具體反映在上述分析的五個方面，即壓力型體制下的農村公共產品供給主體的單一性與需求主體的多元性的矛盾、供給方式的僵硬性與需求對象的變動性、供給目標的主觀隨意性與需求內容的客觀實在性、供給質量的低劣性與群眾預期的強烈性、供給能力的有限性與需求數量的無限性。

在壓力型的行政體制下，從中央到鄉鎮形成了一個自上而下的目標任務承包系統。上級制定的每個重要目標都成為下級的中心工作，并必須確保完成。這種制度由于官本位意思嚴重而必然導致公共產品的強制性供給。這種自上而下的強制性供給模式建立在這樣的假設之上，即上級的每個決策都是絕對正確的，政府提供的每項公共產品都是農民所需要的。而事實證明在這種行政體制下政府提供的公共產品往往和農村需求是相互矛盾和錯位的，甚至成為產生腐敗問題的高發區。如果上級的每個決策都能準確把握下面的需求，真正為農民群眾解決生產生活中的困難，那么這種壓力型體制就不會對農村公共產品供給造成制度壁壘，相反反而可以促進農村公共產品的供給。

所以，要想排除農村公共產品的制度性供需矛盾就必須從政治體制上對壓力型體制進行改革，使自上而下的壓力型體制走向上下級之間的民主合作制。其中關鍵是要大力發展農村基層民主政治，使農民能夠對官員的行為進行制度性監督，實現對行政權力運行的自下而上的監督與制約，使行政權力真正在陽光下運行。

參考文獻

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