對我國預算編制制度的一點思考

摘要預算編制作為預算管理工作的起點和源頭，必須明確其重要性，針對存在的一些問題應從主體、時間、范圍、原則以及方法和程序方面加以完善和改進，對人大的預算編制監督權也必須加以重視。

關鍵詞預算編制 預算編制監督權

中圖分類號:C63文獻標識碼:A

預算編制就是各級政府、政府各部門、單位按照一定的程序制定預算收入和預算支出年底計劃的活動。①預算法分預算管理體制方面的規定、預算管理程序方面的規定和預算監督方面的規定，而預算編制制度作為預算管理活動的首要工作環節，必須保證其完善和公正性。

1 相關概念定義

預算編制是預算法實現其價值的第一步，是一個公共利益表達和發現過程。預算編制權是指政府作為預算管理者，按照一定的原則編寫預算法律文件的權利。而人大的預算編制監督權是人大在預算編制階段所享有的監督權。

2 我國預算編制存在的問題

2.1 預算編制參與主體的問題

按照三權分立原則，人大作為實質上的國家權力機關，理應享有完整的財政大權，而預算的編制權也不例外。但由于預算法案編制的技術性和政策性，使政府成為了最合適人選。但是我們不能忽略的一點是，負責編制預算草案的財政部，同時也肩負著組織支出預算執行的重任，這種“既是裁判員又是運動員”的角色設置顯然是不合理的。

2.2 預算編制的范圍及編制細節問題

據了解我國的預算編制中的收支被認為的分為預算內、預算外及制度外收支，而只有預算內收支真正受到預算的約束和監督，大量的預算外和制度外財政，幾乎完全脫離于預算編制范圍之外。這是違背完整性原則的，大大影響了我國的財政資金的管理。大量預算外資金甚至“制度外財政收入”的“合法”存在似乎是我國財政生活的一個特有現象。以1991年一年為例，1991年我國預算外資金總額達3243.30億元，比上年度增加19.7%，相當于預算收入的94.5%。②而編制細節即預算的收支科目，通常包括類、款、項、目等方面。我國的預算收支科目比較他國相對簡單、粗糙，許多地區編制的預算草案只列到類級科目，沒有具體的款、項、目，甚至一些地方存在資金不作預算，隨用隨批的現象。

2.3 預算編制的時間安排問題

第一方面是我國的財政年度和人大會議召開在時間上的差異，我國財政年度是公歷1月1日起至12月31日，而全國人大批準預算一般在3月中下旬，但預算年度已經開始了，有好幾個月空缺，第二方面是我國的預算編制時間過短，基本是每年下半年(6月或8月)由財政向各部門布置預算編制工作，具體說明預算編制的有關事項之后開始到12月中旬各部門(含基層單位預算)將調整后的預算計劃報財政部門結束。實際上編制時間只有三四個月，太過倉促。而美國聯邦預算時間有9個月③和12個月之說。英國編制預算的時間也較長，通常于財政年度開始前12個月就開始著手準備，甚至要拖到下一財政年度開始之時。所以總的說來我國的編制時間還是過短，可能也是受我國預算財政年度的影響。

2.4 預算編制程序和方式方法的問題

我國的預算編制程序具體分為兩個階段，即預算編制的部署階段和預算具體編制階段。但在實踐操作中太過隨意，不規范。按照有關規定部門預算的編制要實行“兩上兩下”，即自下而上、自上而下的程序，但實際上，我國的財政預算是由財政部門直接編制的，基本將“兩上兩下”的程序簡化為“一上一下”，甚至“只上不下”了。那樣編制出來的預算草案質量可想而知。這些可能還是因為沒有給予預算方案以法律效力的緣故。方式上，雖然采取了復式預算法，但也只是停留在表面。我國預算法只在二十六條中規定中央預算和地方各級政府預算按照復式預算編制，復式預算的編制方法和實施步驟，由國務院規定。而在實踐操作中，只是在原有收支規模基礎上，根據各項目性質簡單分為經常性預算和建設性預算。在編制方法上，采用的是傳統的“基數加增長”的方法，而未采用零基預算或者績效預算等比較好的方法。

2.5 預算編制的易變性或是被動性

我國預算編制是根據國務院和各級政府的指示，提出的原則和要求而進行的，但在具體編制過程中，上下級溝通聯系少，基本形成以部門為主的編制過程，對上級的指示貫徹不夠。而且由于我國編制監督權的架空和編制時間較短，更造成了預算編制過粗，約束力不強的后果。

3 相關對策

3.1 針對編制參與主體的問題

有的學者認為，我國應該借鑒國際經驗，建立“三權”分立預算機制。根據我國的具體政治體制，改革預算管理體制關鍵是要在人大和政府之間、政府財政部門與其他部門之間、財政部門內部之間重新配置預算管理權限。就預算編制來說有必要建立一個專職的預算編制機構。有好多學者提出了要將編制權獨立出來，也體現了預算編制的重要性。另外我想補充下在保證預算編制質量的情況下，還是得加強監督。任何權力沒有制衡沒有監督之后必然會出問題，而且在我國一直來不是很重視預算編制的監督權。有很多學者提到要將審計機關納入人大，建構立法型審計模式，將審計機關從隸屬于政府，改為直接隸屬于人大。④這無非是受2004年“審計風暴”的影響。另外也可加強人大與審計部門的聯系。因為考慮到預算監督的專業性，而人大代表的素質又有限，所以采用一些方法與審計部門進行“資源互用”，充分利用審計部門的專業力量，將預算編制過程中出現的一些熱點難點問題可以委托審計部門審查，并將審計結果作為重要參考意見。另外，人大對預算的監督也應由原來只對審批和執行的重視，轉移一些到編制上來，改原來事中、事后的監督為事前、事中、事后的全過程監督，從源頭上將預算管理體制中的漏洞堵上。

3.2 關于預算編制的范圍和細節問題

范圍方面有兩點，第一要堅持完整性原則，逐步縮小“預算外資金”的范圍，將其納入預算監督的范圍。另外對于各部門的“制度外收入”也應統一納入預算。第二要調整預算編制的范圍，取消編制地方總預算，取消縣級以上各級人大對下級地方總預算的干預。我國預算法第5條規定，地方各級總預算由本級政府預算和匯總的下一級總預算組成。地方各級政府預算包括下級政府向上級政府上解的收入數額和上級政府返還或者給予補助的數額。既然1994年開始推行分稅制財政管理體制，既然我國《預算法》第2條規定，國家實行一級政府一級預算，而且該法第12、13條也規定，各級人大只審批本級政府預算。所以建議取消地方總預算，一級政府一級預算。另外建議取消編制鄉級的預算，直接納入縣級。預算法規定一級政權、一級預算，鄉級政權設置鄉級預算，但這項規定，隨著改革的不斷深入及中央為提高農民收入對農村經濟政策有較大的調整，鄉級預算的存在已經意義不大，撤消鄉級預算，減少預算級次，更好地適應鄉鎮經濟發展的需要。細節方面，細化預算科目。在原來只做到類或者款的基礎上，逐步細化到項目。

3.3 針對預算的時間安排問題，必須調整和加以延長

可以將預算財政年度由歷年制改為跨年制。根據各級人代會開會時間，建議中央預算以每年4月1號-下年3月31日作為一個預算年度;而考慮到地方各級的預算要提前完成交給中央，所以建議每年3月1號到下年2月底為一個預算年度。另外就具體的時限來說，也不能超過一年。因為中國目前經濟形勢日益發展，變動因素較多，而且預算編制時間過長也會導致人力資源的浪費。綜上，筆者建議預算編制時間為12個月。⑤

3.4 針對程序和方式方法問題

程序上必須嚴格遵守，而且應明確界定人大和國務院、國務院和各部門、各部門與各單位以及中央與地方的權責關系和收支支配關系，加強聯系，多做溝通，理順關系，以規范預算編制程序，提高預算編制的合理性和透明度。關于復式預算的方式是沒有疑問的，但就當前我國實行的復式預算將國家預算分為經常性預算和建設性預算，⑥不少學者專家提出不同看法。有學者就認為為了適應社會主義市場經濟的需要，應該建立具有中國特色的多元復式預算體系:(1)政府公共預算。政府公共預算是指國家以政權實現主體的身份取得財政收入，為維持政府活動、保障國家安全和社會秩序、發展社會公益事業而發生財政支出所形成的預算。(2)國有資產經營預算。國有資產經營預算是指國家以國有資產所有者的身份取得財政收入，為進行經濟建設和國有資產經營而發生財政支出所形成的預算，這是社會主義國家基于其社會制度和經濟基礎而必然出現的預算形式。(3)社會保障預算。社會保障預算是指國家為協調收入的時間分配和代際分配，以社會管理者的身份取得財政收入，并為全體公民或者居民的福利，或以特定主題作為受益人進行財政開支所形成的預算。⑦這是個不錯的構想，我國政府可以考慮。另外還要改進預算編制方法。

3.5 針對易變性問題，即有的學者所稱的被動性

筆者覺得要從總體上調整下我們國民對預算的看法。安徽大學的華國慶教授曾分析說:“實際上，在預算中發生的種種問題，從根本上講，是我們沒有樹立一個公共預算的概念，沒有重視公民作為納稅人的權利，公民有權監督政府所花的每一分錢。我們習慣于稱政府預算，而不是公共預算。兩字之差，表明觀念上巨大的差異?！蔽液芡馑恼f法，可能是我國公民沒有很好的維權意識，或許也是國家的政策影響?；旧犀F代公民對我國的預算制度關心不多，沒有重視公民作為納稅人的權利，實際上政府花的都是公民的錢，公民當然有權監督。政府預算與公共預算雖然只有兩字之差，但是在觀念上是存在著巨大的差異。那么我們的預算工作者呢，應該怎樣來對待預算工作。事實上，我們有些關于預算方面的規定是對的，但執行不到位。而有的不太對的，需要去變通，或者需要主動去溝通，去創新的地方，我們的預算工作者又做的不好。尤其是預算編制工作者們，應該認識到自身工作的重要性，大力開展調研，建立相關檔案、數據庫，提高實際編制水平。要知道他們在為國家工作的同時，也是為自己工作。

總之，完善預算編制體系、加強預算編制監督是一個長期過程，但這對于從源頭上解決我國預算制度尚存的問題，以及我國的法制安定和財政民主將起到關鍵作用。

注釋

①劉劍文.民主視野下的財政法治[M]. 北京:北京大學出版社，2006:193.

②趙夢涵.新中國財政稅收史[M]. 北京:經濟科學出版社，2002:589.

③傅光明.各國法律對預算編制的規定 [J]. 經濟學消息報，2003-09-19、09-26.

④李季澤. 國家審計的法理[M]. 北京:中國時代經濟出版社，2004:1～7.

⑤施錦明.試論我國政府預算編制改革[J].福建財會管理干部學院學報，2001(4):15～17.

⑥劉劍文. 財政稅收法[M]. 北京:法律出版社，1997:97.

⑦劉劍文，熊偉.中國預算法的發展和完善芻議[J].行政法學研究，2001(4).