淺析欠發達地區農業保險政策

摘要在西部少數民族地區，實踐及順利推廣農業保險具有其特殊性和復雜性，本文結合民族地方自治管理實際，從財政能力、規模經濟、司法與行政管理的差異性及區域化經濟四個方面，分析了影響和制約民族地區的政策性農業保險業，針對其中涉及的法律問題進行初步探討，并提出了相應的農業保險立法建議。

關鍵詞民族地區 農業保險 法律

中圖分類號:F84文獻標識碼:A

目前，在我國欠發達地區，農業保險起步晚，發展薄弱，與東中部地區相比，具有明顯的復雜性和特殊性。據有關資料表明，西部地區的自然災害發生率明顯高于東、中部地區，如地震、旱災、洪澇、臺風;各種地質災害、農業病蟲害、森林火災等等，例如2007年重慶遭暴風雨襲擊、四川的暴風雨洪澇災害等，2008年發生的“5·12”四川汶川地震和低溫雨雪冰凍災害等，這些災害的發生給災區群眾造成了嚴重的生命和財產損失，使他們在發展經濟和建設小康社會失去了滿腔熱情和信心。因此，在這些地區建立健全農業保險保障制度，有利于增強農民預防和抗御農業生產風險的能力，大大提高災后恢復能力，同時，對促進地方財政收入具有重要的理論和實踐意義。本文針對欠發達地區農業保險的重要實際，從其財政能力、規模經濟、地方司法和行政管理的差異性及區域經濟的發展四個方面著手，探討政策性農業保險在這些地區踐行的實際困難和發展的特殊性，并提出了相應的立法建議，具體如下:

1 經濟不發達地方財政能力薄弱

我國西部地區，是大多數隸屬少數民族集聚的革命老區、邊疆地區和集中貧困區，這些地區經濟發展滯后，工業基礎差，農業基礎薄弱，產業結構單一，財源結構畸形，甚至有的地區沒有支柱產業和主體財源，嚴重導致地方財力有限，稅收貧乏。據初步統計，全國150多個民族自治地區，除少數幾個自治州、自治縣財政收支平衡或略有上繳外，其他均靠上級財政補貼過日子。如貴州省，全國總計約3000萬的貧困人口約有300萬居于貴州省，全國財政增長率出西藏外，貴州省連續多年排全國倒數第一。因此，短時間內我國西南民族地區的財政困難靠自身解決是很難實現的，必須依靠國家和上級機關的財政援助，同時也依賴于東、中部發達地區對民族地區農業的引導和扶持。例如2004年以來，中央連續6年在一號文件中將農業保險列為金融支持農業發展的重要內容，特別在2009年的中央一號文件中，明確提出“加大中央財政對中西部地區保費補貼力度”。據了解，2007年以來，中央財政對種植業政策性農業保險的補貼為25%，地方財政再配套補貼25%以上，2008年中央財政提高到35%，2009年又提出加大對中西部地區的保費補貼力度，這意味著中、西部地區農業保險將獲得更大幅度的財政支持。

因此，為了在民族地區更好地踐行農業保險政策，應該根據各區域差異和地方財政的承受力，并結合民族經濟發展的實際情況，制定出科學合理的補助政策。譬如，在整體上中央對民族地區農業保險的財政補貼為30%，其余20%由地方財政負擔，在重慶部分試點區，采用政府對不參與農險的農戶給予一定風險的補償，對參與農險的納入全保行列，也給這部分農戶實行特殊的照顧政策。根據中央最近幾年對農業扶助的政策，這補助比例在民族地區約有上升的趨向。

2 影響欠發達地區農業保險需求不足的因素

欠發達地區農業保險發展滯后，受多方面因素的影響，與東、中部地區相比較，我國西部地區農業保險水平明顯滯后，其重要原因是絕大多數少數民族地區缺乏規模化支柱產業，“一村一品”的特色小農業在農業生產中占主導地位，難以形成規模化的支柱產業，客觀上抑制了農業保險業的順利發展。

事實表明，我國東、中部地區農業保險的發展比西部地區優越，重要原因在于這些地區的土地經營連片，采取農業規模化經營為主導;而在西南民族地區，大多數地區受喀斯特地貌的影響，土地小塊且分散，狹小的土地規模使農業生產的收益下降。同時，農民對農業保險的意義認識不清，缺乏參與農業保險的主動性，甚至有的地區農民有“受災靠國家，貧困靠民政，生產靠集體”的僥幸心理。況且，農業保險本身是介于私人物品與公共物品之間的準公共物品，消費上具有排他性，不可避免地造成了部分農民在農業保險中有“搭便車”的不良行為。如干旱之年，政府和投保農戶的投入用于人工降雨，未進農險農戶也能享受帶來的實惠，另外，農民收入水平較低，難以支付相對較高的保費，不僅造成保險公司發展業務成本的增大，而且也難以達到一定的承保面，影響了保險功能的正常發揮，加大了農險的經營風險。首先，要順利在這些地區普及推廣農業保險，必須與所在轄區的特色經濟緊密結合，并根據地方經濟的發展優勢，有效運用民族地區產業經濟發展的特點，因地制宜，合理規劃與布局，制定相應的法律條款與規則，以促進農業生產的持續、快速與健康發展。其次，政府應該加大對農村基礎設施建設的投入，增加對“三農”政策的扶助力度等等，同時，大多數民族地區實行的是小規模的家庭聯產承包責任制，加上其農業經濟基礎本來就薄弱，農村以小規模種植和養殖戶為主，在這種經營方式下，生產的規模化受制約，規模經濟無法實現，農民對農業保險的預期收益不高，因而不愿付出現實的保險成本。如在部分較發達的民族地區，單一的農業生產也不再是他們生存的唯一途徑，在不誤農忙季節的同時，部分農民抽空閑時間去從事其他第二、三產業的勞動。再則，農戶自給性的需要和種植的多樣化，經營土地空間布局的分散化，客觀上產生了一種內在風險調節和分擔機制，在一定程度上降低了災害損失的經濟影響。

因此，在民族地區推進農業保險，要以當地經濟的可承受力為依托，并以產業化的優化布局為契機，找準工作著重點和切入點，密切有機結合當地農業產業化的特點和優勢，因地制宜地開發適合地方經濟特色的險種，對巨災風險實行再保險制度，引導和鼓勵龍頭企業參與投保，實現多贏格局。從而實現其縣域保險的規模經濟，以此推動農業保險業和其他縣域保險的低成本展業、可持續發展。

3 欠發達地區農業保險必須與其地方的行政和司法有機結合

我國大多數欠發達地區，具有獨特的地方行政和司法自治管理的權利，由于各地域的經濟基礎和發展水平不一樣，導致地方民族治理呈現出諸多的差異性。因此，在這些地區踐行農險，必須與民族地方治理有機結合，應尊重其地方傳統風土人情、經濟發展水平等等。同時，各級地方政府應將農業保險作為各級政府農村工作的重中之重，并列入年度工作的考核項目，進行績效評估，積極協調和處理好農民與經營農險的保險公司之間的關系。

特別地，欠發達地區由于受各種因素的影響，尤其是地方行政與司法管理的差異，規范和完善農業保險具有其特殊性和復雜性。我國農業保險試點地區的成功經驗表明，所在政府的大力支持和扶助是農業保險取得成功的關鍵，如上海、吉林安華、新疆建設兵團、法國安盟在四川等地的農業保險試點。在部分民族地區的實際調研中獲知，大多數民族地區農業保險滯后受“三高三低”惡性循環的嚴重影響，即高風險、高費率、高賠付和低保額、低收費、低保障。首先，政府沒有對農業保險進行充分的支持，如補貼和各種優惠政策等;其次，農業保險只能收取較低的保費勉強度日;第三，低保費使得保險公司虧損，保險公司越是虧損就越不愿意大范圍開展農業保險業務，反而會提高費率;費率提高后，農民無力投保，導致大災之年遭受的損失就越大，最終更沒有能力去投保。

農業保險的受益者，不僅是農民，還包括農產品的消費者、以農產品為工業原料的工業生產者、政府乃至國民經濟的各個部門。可見，農業保險對促進民族地區“三農”政策的向前發展具有至關重要的作用和意義。但在我國大多數少數民族地區，由于政策性農業保險在我國屬于新生事物，政府和保險企業對制度本身存在理解不到位的問題。政府部門定位不清，把“政府引導”理解為“政府主導或政府主辦”，體現為政府大包大攬，致使保險企業不能獨立發揮經營權，轉而開始擔任“代辦”角色，部分地區出于利益考慮，甚至出現了地方保護主義的現象。另外，配套政策尚不到位，農業保險的法律法規相當缺乏，“政府引導”和“市場運作”都面臨無法可依的情況。

要使欠發達地區農業保險有良好發展態勢，應借鑒農業保險取得成功的國家和地區的經驗和教訓，以免經歷一些不必要的挫折，在實際操作中逐步摸索和總結出一條科學、合理、行之有效的農業保險新模式。至關重要的是，各級地方政府及相關職能部門必須加大對農險的補貼和扶持力度，制定符合地方經濟發展水平的農險費率，進一步明確、規范和履行政府、農民和農險經營公司三者之間的責任和義務，建立相互遵守的誠實信用原則與合同協議。同時應尊重各地農民文化的多樣性和風土人情等，實行各級行政分管領導親手抓，通過召開各級代表或人大會議制定普遍認可的條例和規則，層層簽定責任狀，務必將農險作為各級地方政府工作的重要議程等等。

4 區域經濟發展落后是欠發達地區農險滯后的重要因素

大多數西部少數民族地區，區域經濟的發展與我國東、中部地區相比較，明顯處于劣勢地位，也缺乏在全國整體發展中的重要性。由于區域經濟發展不平衡和遭遇自然風險的差異很大等因素，難以用一種模式統一各地區農業保險的發展，對待不同風險的農業保險業務，要實行區域化的差異性業務發展，從而使農業保險發展得到了切實有力的推進。

實踐證明，區域化的農業保險發展模式符合經濟不發達地區的實際情況，更是農業保險業立法的內在本質要求。眾所周知，經濟與保險之間存在著非常密切的關系，經濟的運行方式和發展水平在相當程度上對保險的發展起著決定作用，因此，農業保險的發展模式必然要受當地經濟發展水平的制約和影響。我國經濟區域之間存在較大差異，集中體現在經濟水平、經濟結構、意識形態等方面，經濟對保險的決定作用告訴我們，經濟的區域性必然要求保險發展的區域化，不同的經濟區域具有不同的保險需求，也客觀存在不同的保險供給。與此同時，各經濟區域的發展水平和發展階段的不同，區域的保險供給形式都體現出了強烈的區域特點。這些因素的存在，要求欠發達的少數民族地區應根據自己地區的具體實際，走區域化的農業保險發展新模式。

因此，為引導和規范農業保險在西部民族地區的順利發展，國家應該制定對全國農業保險發展起著支持、引導和帶領作用的宏觀保險政策，但同時應該考慮各地區農業保險發展的客觀環境，增強對各個地區發展農業保險的激勵與誘導作用。同時，區域性農業保險產品的設計與開發，不但能緊貼農業保險市場，刺激保險產品的需求，還能較好地防止逆向選擇問題，提高農業保險的管理與經營水平，增強區域保險的發展能力。另外，區域性風險差異的客觀事實，決定了我國的農業保險不可能制定和實施統一的農險費率，統一費率將極大地抑制保險需求，同時也限制了保險的有效供給;由于農業產業自身的弱質性，以及農業保險的部分“公共福利性”，農業保險發展必然要受到政府的各種形式資助或補貼，才能在各地區順利開展。

在區域經濟新格局下，要加快民族地區農村經濟發展，關鍵是要以科學發展觀統籌農業保險業的發展，中央和各民族地方政府應充分意識到在地緣政治、地緣經濟和地緣生態等方面都具有重要的戰略意義，充分意識到加快民族地區農業生產發展的重要性，我國中央政府應及時出臺農業保險的整體框架，各民族地區應根據在這個框架的指導和帶領下，因地制宜，合理規劃地制定行之有效的農險立法體系。可見，富有彈性的區域費率既是區域保險條件差異的客觀反映，又是逐步縮小區域保險發展差距，實現各區域間協調發展的重要先決條件。所以，各民族地區的農村保險業務的發展，必須尊重各地經濟發展水平和其他保險發展條件的特殊性，著力開發和發展區域性的保險產品，形成區域性的保險結構，這對全國保險資源的開發和利用，促進區域農業保險的(下轉第78頁)(上接第76頁)協調發展，具有重大的理論和實踐意義。

5 欠發達地區農業保險政策發展建議

在欠發達地區制定農業保險立法，應該建立與地方經濟財力相匹配的農業保險法律法規和例行條款，以保障農業保險在民族地區順利推廣和完善提供資金后盾，從而為農業生產保駕護航。各級地方政府要根據其轄區的實際情況，盡快采取有效措施對其進行立法，從而使農業保險在實際操作中得到不斷豐富和完善。減小農民不必要的風險損失，結合當地的民族自治管理的客觀實際，并與其司法和行政管理進行有機銜接，合理安排、因地制宜、科學管理制定符合地方實際需要的農業保險的法律及其相關條例等章程，克服和解決這些影響農業保險的不利因素，化消極為積極、化被動為主動、化不利為有利的轉化過程中，結合各民族地方自治條例和章程，尊重農村經濟發展的客觀實際的基礎上，讓農民充分意識到農險對他們的重要性，農險辦得成功的國家和地區的經驗證明，農險離不開各級政府有關的政策和法律的約束與指導。因為法律具有權威性、規范性、強制性和連續性，通過法律的形式確定的農業保險的組織形式及資本構成，對責任準備金的提成、資金運用、經營范圍、保險金額的確定、保險費率厘定、保險條款的核定以及人事的安排做出決定，形成一套在農民經營農業保險時共同遵守的準則。為此，應該及時出臺有差異性的區域化農業保險政策及配套的農險法律措施，如財政優惠政策、稅收優惠政策、信貸優惠政策、市場準入政策等。

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