協(xié)商性政府管制模式下非營(yíng)利組織的定位

摘要二十世紀(jì)七十年代以來(lái)，西方一些發(fā)達(dá)國(guó)家為擺脫種種危機(jī)掀起了以市場(chǎng)化，社會(huì)化為取向的行政改革浪潮，由此促成了非營(yíng)利組織的崛起。我們將探討非營(yíng)利組織在與政府的協(xié)商性合作中如何重新定位，在政府實(shí)行協(xié)商性管制模式下該怎樣發(fā)揮更好的作用。

關(guān)鍵詞管制 協(xié)商性政府管制模式 非營(yíng)利組織

中圖分類號(hào):C63文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

現(xiàn)階段公私部門間的互動(dòng)模式所發(fā)生的變化體現(xiàn)了我們生活世界的復(fù)雜性，動(dòng)態(tài)性和多樣性，單純依靠政府力量和市場(chǎng)機(jī)制并不能夠完全解決社會(huì)問(wèn)題，介于政府與企業(yè)之外的非營(yíng)利組織將成為改革陣痛期政府解決社會(huì)問(wèn)題的一種補(bǔ)充手段。正如美國(guó)學(xué)者朱莉·費(fèi)希爾所說(shuō):“事實(shí)上，政府和非營(yíng)利組織的聯(lián)合努力要比單獨(dú)一方的努力更為有效。”①

1 協(xié)商性政府管制模式

1.1 管制的必要性

1.1.1 非營(yíng)利組織自身的缺陷

第三方管理理論(the third-party government)，這是美國(guó)公共政策學(xué)者Lester M. Salamon年提出的理論。②Salamon提出了志愿失靈理論來(lái)說(shuō)明非營(yíng)利部門的缺陷，進(jìn)而論證了政府支持志愿部門的必要性。他認(rèn)為，政府失靈和合約失靈理論都忽略了非營(yíng)利部門本身的缺陷，志愿部門作為人類服務(wù)的提供者也是有著固有的缺陷的會(huì)產(chǎn)生“志愿失靈”。③我們揭示西方非營(yíng)利組織的另一面并不是為了否定其成就和作用，而是為了使我們能對(duì)其有更清晰全面的認(rèn)識(shí)。

在非營(yíng)利組織提供的服務(wù)不足的情況下，政府才能進(jìn)一步發(fā)揮作用，我國(guó)傳統(tǒng)的非營(yíng)利組織缺乏一個(gè)自己的獨(dú)立生存和發(fā)展的空間，現(xiàn)階段不具備完全獨(dú)立和自我管理的條件，所以為了更好地發(fā)展我國(guó)非營(yíng)利組織，并能夠使其在社會(huì)事務(wù)中發(fā)揮更好的作用，政府對(duì)其進(jìn)行有效管制勢(shì)在必行。

1.1.2 管制以及管制的必要性

管制即是一種有效的政府干預(yù)方式。在本質(zhì)上管制是指通過(guò)法律制度許可或靜止某些經(jīng)濟(jì)行為，管制是指“政府為防止私人部門在作出決策時(shí)未充分考慮諸如公平，健康和安全等公共利益而對(duì)私部門進(jìn)行的監(jiān)督和控制活動(dòng)”。④政府管制從社會(huì)管制的角度來(lái)研究，這主要體現(xiàn)在各種社會(huì)性管制上。

充分了解我國(guó)非營(yíng)利組織的現(xiàn)狀后，得出我國(guó)非營(yíng)利組織暫時(shí)不具備直接進(jìn)入完全獨(dú)立自主管理階段，傳統(tǒng)的政府管制使得我國(guó)非營(yíng)利組織自主意識(shí)很弱、自我管理能力低下、財(cái)政來(lái)源過(guò)分依賴政府以及得不到社會(huì)廣大公眾的認(rèn)可，缺乏社會(huì)共性度。我們將非營(yíng)利組織定位在協(xié)商性政府管制模式下進(jìn)行討論，因此，從協(xié)商的角度出發(fā)來(lái)定義政府對(duì)非營(yíng)利組織的管制。

1.2 協(xié)商性政府管制模式

協(xié)商性政府管制模式是指管制者(政府)與被管制者(非營(yíng)利組織)就如何管制進(jìn)行充分的，正面的協(xié)商，共同制定管制政策的一種互動(dòng)性管制形式，它在激勵(lì)被管制者不斷提高效率的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了政府的管制目標(biāo)。⑤協(xié)商性政府管制模式能夠?qū)⒎菭I(yíng)利組織長(zhǎng)期以來(lái)處于被動(dòng)的角色轉(zhuǎn)化為主動(dòng)的角色，更好提高管制的效率。

協(xié)商與管制是兩個(gè)互相制約的因素。以協(xié)商為基礎(chǔ)可以增經(jīng)非營(yíng)利組織與政府的平等合作關(guān)系，也為政府管制提供了一個(gè)限度;以政府管制為主導(dǎo)的機(jī)制可以使非營(yíng)利組織更好更快的利用資源，同時(shí)不斷增強(qiáng)自主管理能力，完善內(nèi)部管理機(jī)制，提高社會(huì)信譽(yù)度;不斷的完善自己的一個(gè)工具。我認(rèn)為協(xié)商性政府管制模式是以政府管制為主導(dǎo)，以協(xié)商性合作為基礎(chǔ)的一種政府管理模式。

2 協(xié)商性政府管制模式下政府與非營(yíng)利組織的關(guān)系

2.1 傳統(tǒng)關(guān)系的認(rèn)識(shí)

在西方國(guó)家，非營(yíng)利組織已經(jīng)決不是單純?yōu)榱私鉀Q效率問(wèn)題而出現(xiàn)的，作為公民社會(huì)的一個(gè)重要力量，在強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)與政府由于自身的缺陷而導(dǎo)致運(yùn)作的無(wú)效率時(shí)，從而提出用獨(dú)立于市場(chǎng)與政府之外的非營(yíng)利組織來(lái)充當(dāng)一種補(bǔ)充的手段與政府合作解決社會(huì)問(wèn)題。美國(guó)著名非營(yíng)利組織研究專家薩拉蒙，根據(jù)政府對(duì)非營(yíng)利組合的支持力度要遠(yuǎn)大于私人的支持這個(gè)事實(shí)，從而提出要對(duì)非營(yíng)利部門與政府之間必然存在對(duì)抗關(guān)系和博弈的種種理論觀點(diǎn)進(jìn)行質(zhì)疑。⑥

治理理論認(rèn)定，辦好事情的能力并不在于政府的權(quán)力，不在于政府下命令或運(yùn)用其權(quán)威。政府可以動(dòng)用新的工具和技術(shù)來(lái)控制和指引;而政府的能力和責(zé)任均在于此。⑦因此治理意味著管理方式和管理手段的多元化。我們?cè)诹私馕覈?guó)非營(yíng)利組織和政府的歷史關(guān)系的基礎(chǔ)上，才能夠真正理解和消化西方發(fā)達(dá)國(guó)家強(qiáng)調(diào)的各種相關(guān)理論，并能夠?qū)ξ覈?guó)非營(yíng)利組織與政府關(guān)系的轉(zhuǎn)型有個(gè)清晰的認(rèn)識(shí)和理性的態(tài)度。

2.2 合作競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的呈現(xiàn)

治理理論明確肯定涉及集體行為的各個(gè)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴。所謂權(quán)力依賴，是指致力集體行動(dòng)的組織必須依靠其他組織;為求達(dá)到目的，各個(gè)組織必須交換資源，談判共同的目標(biāo);交換的結(jié)果不僅取決于各個(gè)參與者的資源，而且也取決于游戲規(guī)則以及進(jìn)行交換的環(huán)境。⑧我國(guó)非營(yíng)利組織對(duì)政府權(quán)力的依賴，也反映了兩部門在政府的協(xié)商性管制下本著共同的目標(biāo)進(jìn)行合作，協(xié)商性也將更好地體現(xiàn)在非營(yíng)利組織更好的與政府合作的過(guò)程中。

從合作競(jìng)爭(zhēng)角度來(lái)看，合作與競(jìng)爭(zhēng)兩個(gè)因素的制約使得政府與非營(yíng)利組織不會(huì)走向過(guò)分強(qiáng)調(diào)合作而導(dǎo)致非營(yíng)利組織喪失獨(dú)立性或過(guò)分強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)而導(dǎo)致一系列社會(huì)秩序問(wèn)題。雙方在為社會(huì)服務(wù)的目標(biāo)上是合作的，它們?cè)谶@個(gè)基礎(chǔ)上共存，同時(shí)在具體運(yùn)作上體現(xiàn)自己的合理，合法的優(yōu)勢(shì)。這也是西方學(xué)者所強(qiáng)調(diào)的兩個(gè)部門進(jìn)行合作的真正含義。建設(shè)非營(yíng)利組織與政府間的新型關(guān)系，不僅符合世界發(fā)展潮流，也符合我國(guó)的發(fā)展趨勢(shì)。

3 協(xié)商性管制模式下非營(yíng)利組織的作用

(1)彌補(bǔ)市場(chǎng)和政府的不足，分擔(dān)政府責(zé)任。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)在分配個(gè)人消費(fèi)的私人物品方面是有效的，但對(duì)于那些只能集體消費(fèi)的公共物品，如社會(huì)安全、環(huán)境保護(hù)等，市場(chǎng)的不足通常由政府來(lái)提供。在政府的有限管制下，非營(yíng)利組織積極主動(dòng)地參與公共事務(wù)的管理，彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)自身的不足，并有效地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

(2)促進(jìn)社會(huì)公平和穩(wěn)定。在公共管理中，各國(guó)都面臨著這樣那樣的社會(huì)問(wèn)題，如失業(yè)，貧困，犯罪，生態(tài)等以及近期我國(guó)政府所面臨的各種危機(jī)事件等。和政府一樣，許多非營(yíng)利組織業(yè)致力于本國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因而雙方具有合作共處的基礎(chǔ)。非營(yíng)利組織積極參與公共事務(wù)的管理，它借助多種社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，通過(guò)民間捐款，企業(yè)捐款，政府資助，適當(dāng)收費(fèi)等形式擴(kuò)充公益事業(yè)資金的來(lái)源。

(3)促進(jìn)公共物品供給效率的提高。定位在協(xié)商性政府管制模式下，非營(yíng)利組織在非壟斷性公共物品的提供上，既體現(xiàn)了與政府的合作關(guān)系，也體現(xiàn)了激烈的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。非營(yíng)利組織受到的制約較少，可以對(duì)各種需求作出迅速的反應(yīng)。在合作競(jìng)爭(zhēng)中促使政府與非營(yíng)利組織不斷開發(fā)新的公益項(xiàng)目，并建立一套激勵(lì)創(chuàng)新的組織運(yùn)行機(jī)制。

(4)推動(dòng)我國(guó)基層民主建設(shè)。非營(yíng)利組織在協(xié)商性政府管制模式下的由被動(dòng)轉(zhuǎn)向主動(dòng)，從本質(zhì)上體現(xiàn)了政府公共管理是一個(gè)政府與民眾互動(dòng)的過(guò)程。既為政府決策提供依據(jù)，又對(duì)政府行為構(gòu)成一定的外部監(jiān)督，推動(dòng)了基層的民主建設(shè)。把政府的政策意圖和相關(guān)問(wèn)題的處理情況有效的傳達(dá)給民眾，促成社會(huì)大眾對(duì)政府政策的理解和支持。

(5)倡導(dǎo)社會(huì)文明，促進(jìn)社會(huì)公共道德的建設(shè)。非營(yíng)利組織的非營(yíng)利性決定了它在公共道德建設(shè)過(guò)程中可以發(fā)揮應(yīng)有的作用。比起市場(chǎng)化的商業(yè)額經(jīng)營(yíng)，非營(yíng)利組織所倡導(dǎo)的是個(gè)人品德和社會(huì)公德，許多非營(yíng)利組織服務(wù)于社會(huì)的弱勢(shì)群體或積極關(guān)注與社會(huì)公共問(wèn)題。

4 結(jié)束語(yǔ)

在協(xié)商性政府管制模式下討論了政府與非營(yíng)利組織的關(guān)系，非營(yíng)利組織在該模式下可以發(fā)揮的作用。非營(yíng)利組織是否具備了改革的條件，在協(xié)商性政府管制模式下是否能更好的發(fā)揮它的作用，政府要怎樣把握管制的力度以及相關(guān)法律法規(guī)的健全都將是要探討的問(wèn)題。只有每一個(gè)環(huán)節(jié)的問(wèn)題都得到徹底的解決后，才能促進(jìn)非營(yíng)利組織在協(xié)商性政府管制模式下更好地發(fā)展。

注釋

① [美]朱莉·費(fèi)希爾.NGO與第三世界的政治發(fā)展[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002.74.

② Lester M. Salamon . Rethinking Public Management :Third - Party Government and the Changing Forms of Government Action[J ] . Public Policy ，1981.29 (3) :82~96.

③ [美]斯萊特·M·薩拉蒙等.全球公民社會(huì)—非營(yíng)利部門視界[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002:304.

④ DOLORME ROBERT. Regulation as an Analytical Perspective : The French Approach[A] ， In : Atle Midttun ， Eirik Svindland ，eds. Approaches and Dilemma in Economic Regulation: Politic ， Economics and Dynamics[M] . New York : Palgrave ，2001.

⑤ Lester M. Salamon . Rethinking Public Management :Third - Party Government and the Changing Forms of Government Action[J ] . Public Policy ，1981.29 (3) :82~96.

⑥何增科.公民社會(huì)與第三部門[M]..北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000:256~267.

⑦俞可平主編.治理與善治[M]，北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000:45.

⑧俞可平.治理與善治[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000:41.