政府非稅收入管理的國際經驗及啟示
2010-01-01 00:00:00白宇飛
海南金融 2010年4期
摘要:政府非稅收入作為政府財政收入的重要組成部分，是保障各級政府正常運轉、促進社會經濟事業發展的重要財力。目前，我國政府非稅收入管理存在諸多問題，本文主要通過對主要市場經濟國家政府非稅收入管理經驗的總結，提出了完善項目管理、實施全口徑預算管理、建立征管激勵機制、推進“金財工程”建設、建立科學績效評價體系和監督體系的適合我國國情的政府非稅收入管理思路。
關鍵詞:政府非稅收入;國際經驗;管理
中圖分類號:F812.41文獻標識碼:A 文章編號:1003-9031(2010)
04-0044-04
政府非稅收入 作為政府財政收入的重要組成部分，是保障各級政府正常運轉、促進社會經濟事業發展的重要財力。目前，由于我國對政府非稅收入的管理尚處于探索階段，還未形成一系列行之有效的管理方法，致使相當數量的政府非稅收入始終游離于財政監控之外，非稅資金的使用效率低下。因此，如何加強政府非稅收入管理，提高非稅資金使用效率，已成為財政管理工作中一個亟需解決的問題。相對于正處于探索階段的我國而言，在市場經濟相當成熟的發達國家，政府非稅收入管理已經十分規范和完善，特別是非稅項目確立和定價、預算管理、非稅收入征繳及資金使用等方面的一些先進管理經驗在國際上都有著較強的示范作用，對于加強我國政府非稅收入管理則更具有積極的指導意義。因此，本文通過借鑒國外先進的管理經驗，結合我國經濟發展的實際水平和財政管理的現實情況，提出適合我國國情的政府非稅收入管理方式或方法，對于提高我國政府非稅收入管理水平，增強財政的宏觀調控能力具有重大意義。
一、政府非稅收入管理的國際經驗
市場經濟國家的財政收入主要包括稅收和非稅收入兩種形式，其中非稅收入是各級政府財政收入的必要補充，在政府收支管理過程中發揮著不可替代的作用。近年來，隨著政府公共支出的增長，各國政府尤其是其地方政府面臨的財政壓力愈來愈大，基于通過加稅的方式緩解財政壓力容易遭到公眾反對的原因，各國政府逐漸將注意力轉移到非稅收入上， 并在非稅收入的征收管理過程中積累了大量的寶貴經驗。
(一)項目確立的法制化
對于市場經濟成熟的國家而言，公共部門出臺任何政府非稅收入項目都要求有嚴格的法律依據和程序，若要變動具體項目也須經過相關的行政審議程序。例如，澳大利亞政府的收費審批權集中在聯邦和州兩極，收費機構若要設立新的收費項目，就必須按照該機構的隸屬關系，向其所屬國庫部提出申請，經國會或州議會審議通過后，再以聯邦法律或州法律形式頒布才可實施。同時，為了保證各項非稅項目都能取得被征收對象的理解和支持，征收部門順利完成相關征繳工作，不少國家的各級政府在出臺新的非稅項目前，一般都會與未來的被征收對象進行有效的溝通，具體包括向其闡述設置項目的原因，與其共同分析項目實際運行后可能產生的各種影響，以及回答其提出的各種問題等。事實上，每個新項目只有在經過與被征收對象的磋商，并得到其認同后才具備實際的提請資格和被最終批準執行的可能性。任何未履行磋商程序，或未達成一致意見的項目都不會被審批通過。
(二)項目定價的科學化
作為政府非稅收入管理的重點之一，非稅項目的定價始終為各國政府所重視。目前，盡管各國政府對非稅項目定價時所遵循的原則在稱謂上有所區別，但多數發達國家基本上是按低于平均成本的邊際成本為標準進行定價的，即力求其定價能夠兼顧政府補償成本的需要和社會公眾的普遍承受能力。例如，美國法律條款明確規定所有項目的價格水平均不能超過政府提供服務或福利的成本，不能超過外溢損失的額度，其相關管理部門都要定期對政府所提供的公共服務和準公共服務成本進行嚴格精確的測算，以增強項目定價的科學性和可控性。
(三)預算管理的規范化
政府非稅收入作為財政收入的組成部分，與稅收一樣，必須納入預算管理是國外政府非稅收入管理的共同作法。例如，依據加拿大聯邦《財政管理法》規定，聯邦政府和相關機構所收取的各項政府非稅收入(主要指收費)都須存入“綜合收入基金”賬戶中作為預算收入，由政府統一安排使用，不與征收部門的支出相掛鉤。又如法國政府非稅收入要全部納入中央預算，各征收部門的經費支出全額由財政預算統籌安排，與其征收的非稅收入數量無直接關系。
(四)收繳方式的現代化
近年來，隨著全球信息網絡化水平的迅速提高，發達國家政府非稅收入的收繳工作開始廣泛地借助先進、完善的計算機網絡系統進行，使得繳費方式更加靈活，收繳效率日益提高。如通過“消費者自動銀行”予以自動劃轉、通過電話委托繳付以及通過郵寄付款等繳費方式已逐漸取代了傳統的人工收繳方式。
(五)資金使用的透明化
在國外政府非稅收入管理過程中，非稅資金使用的透明化主要體現在兩方面:一是各級政府要通過多種方式定期向公眾公布非稅資金的征收和使用情況，接受其監督，例如公眾一般可以通過政府網站查詢到近期政府非稅收入的具體使用方向;二是各級政府在年度預、決算報告中都要詳細反映政府非稅收入的收支狀況，在每年向議會報告年度財政收支預算時，也要介紹有關政府非稅收入的收支情況，并接受議會的審查。
二、我國政府非稅收入管理的現狀
隨著“收支兩條線”改革的深化和各級政府對非稅收入的重視，目前我國政府非稅收入管理已有較大改善，但仍存在不少問題。
(一)項目管理方面:“長官意識”勝于規章制度
近年來，為了加強政府非稅收入管理，我國各省、自治區、直轄市都根據當地的實際情況陸續出臺了“政府非稅收入項目名錄”，同時制定了相應的收費標準，并要求各級征收單位嚴格據以執行。但在實際的征收過程中卻逐漸出現了“長官意識”勝于規章制度的現象，且有愈演愈烈之勢。例如某些地方領導為了突出政績，往往不顧當地經濟的實際發展水平和相關規章制度，大肆利用手中權利隨意減免收費項目，降低收費標準，以此作為優惠條件吸引外資。還有某些地方或單位領導，由于受到利益驅使，為了獲得更多的“可支配”經費，經常越權批準或擅自出臺收費項目，提高收費標準，擴大收費范圍，甚至將部分行政事業性收費轉為經營性收費。
(二)預算管理方面:思想觀念陳舊，部門預算阻力重重
我國自2001年提出政府非稅收入 概念至今已有5年時間，但不少地區的征收單位始終將政府非稅收入等同于預算外資金，把這部分收入作為本單位的自有資金，繼續沿用“自收、自支、自管”模式;一些單位雖接受了政府非稅收入的概念，也清楚其財政資金的屬性，但受部門利益的影響，不愿拱手交出這份多年來一直“屬于自己”的財權，于是想盡一切辦法阻止部門預算的開展，不向財政部門上報其真實收入數量。
(三)資金使用方面:收支依然掛鉤，資金浪費嚴重
目前，全國各地都在進行深化“收支兩條線”的改革，但取得顯著效果的地區卻不多。很多地區雖然在形式上已經做到了收支脫鉤，如全面清理了各單位設在銀行的收入過渡性帳戶，同時將各項政府非稅收入都按期繳入了財政專戶，但政府非稅收入“入戶快、出戶更快”的公開秘密實質上使得非稅資金的使用權還停留在征收單位手中，非稅資金并沒有走出“誰收誰用、多收多用”的怪圈。此外，在相關法律法規及資金使用監督機制不健全的情況下，為數不少的征收單位在使用非稅資金時往往缺乏成本意識，鋪張浪費現象較為普遍，少數單位甚至將征收來的政府非稅收入用來進行攀比，不但降低了非稅資金的使用效率，而且敗壞了整個社會風氣，嚴重影響了政府形象。
(四)征管方式方面:手段落后，信息化水平較低
現階段，我國政府非稅收入征管過程中的技術手段還較為落后，對計算機程序和軟件的開發與利用程度不高，而由于各地區的信息化程度差異較大，試點地區總結出的先進管理經驗難以在全國推廣。例如，為了加強票據管理，達到“以票治費”的目的，福建省專門開發了票據電子化管理模塊，對用票單位開票、資金解繳、票據核算等行為可以由計算機進行一體化操作，但因為其需要在相當完善的網絡系統下由專業的工作人員進行安裝、管理和定期維護，而我國的部分城市和絕大部分縣城還遠沒有達到相應的信息化水平，所以不少地區的票據管理工作至今仍要依靠人工作業，無法應用發達地區的現代化管理技術。
(五)監督管理方面:認識滯后，分工不明
目前，人們普遍沒有認識到政府非稅收入監督是政府非稅收入管理的有機組成部分，其應貫穿于整個管理活動的全過程，而不是人為地把監督與管理相割裂，只把其看作是一種增收節支的臨時性措施或整頓經濟秩序的特殊手段。監督的重點還是停留在征收行為是否違規、非稅收入是否足額繳納的初級階段，對于收入使用是否合理、非稅資金對經濟建設的貢獻程度如何等方面還未加以重視。
就監督主體而言，雖然財政、審計、人大等部門都承擔有監督任務，但由于彼此間缺乏明確的分工，在檢查計劃上不能相互銜接，工作信息上不能相互共享，造成了不必要的人力、財力和時間的浪費，增加了監督成本，降低了監督效率。[1]此外，由于各監督機構大多數只重事后監督而輕事前、事中監督，沒有達到監督“防患于未然”的根本目的。
三、加強我國政府非稅收入管理的建議
加強政府非稅收入管理，逐步提高非稅資金的使用效益，不僅有利于財政收入的穩定增長，而且可以提高財政的宏觀調控能力，同時也是深化財稅體制改革的重要內容之一。因此，本文借鑒國外先進管理經驗，并結合我國實際情況，積極探索適合我國國情的政府非稅收入管理辦法。
(一)完善政府非稅收入項目管理
一方面，要借鑒國外的非稅項目確立方式，認真聽取人們對于現行各類政府非稅收入項目提出的意見和建議，重新考察其存在的合理性和繼續發展的可行性，進而正本清源:對于不符合國家收費審批管理規定，由地方或部門越權設立的收費項目(主要是指制度外收入項目)一律要堅決取締;對于憑借政府權利、行政管理職能收取的與稅收性質相同的項目可考慮逐漸改以稅收的形式進行征收管理;對于無論從理論上還是實際中都應該以非稅形式存在的項目則要加以規范和引導，使其能夠健康成長。另一方面，可以參考“低于平均成本的邊際成本”的收費原則對各項目的征收標準進行重新核定，并將規范后的項目名稱及具體征收標準造冊公布，以便與征收對象間做到信息對稱，促使征收機構和被征收對象嚴格按照規定標準執行。
(二)逐步實施政府非稅收入全口徑預算管理
即按照“所有權屬國家、使用權歸政府、管理權在財政”的原則，[2]逐步擴大政府非稅收入預算管理范圍，最終將其全部納入預算管理。具體而言，對于目前已經納入財政預算管理的罰沒收入、行政性收費等要繼續保持現行的預算管理方式，同時將重點放在名義納入預算管理，但實質是列收列支的各類政府性基金和那些僅僅進入財政專戶管理的事業性收費上。各地財政部門可以根據本地的實際情況，制定出明確合理的政府非稅收入分期分批納入預算管理的計劃，并通過公示的方式告知相關征收部門及被征收對象，以便加快改革的進程，提早實現政府非稅收入與稅收收入的統一預算編制，進而提高政府非稅收入的使用效益。此外，為了提高預算的透明度和精細度，加強財政部門對征收單位的各政府非稅收入項目及收入總量的了解，便于其將有限的非稅資金按照公開、公正、透明的原則分配到各預算單位和具體項目上，有必要改進現行的預算編制方法，逐步強化部門預算，完善綜合預算。
(三)建立政府非稅收入征管激勵機制以深化“收支兩條線”改革
目前，各地區“收支兩條線”改革的成效不顯著，收入與支出并沒有完全脫鉤:一方面是由于改革牽涉的面太廣，容易遭到既得利益集團的抵制;另一方面，由于還沒建立起對征收主體行之有效的激勵機制，使得財政部門擔心脫鉤后反而會減少收入。例如當征收主體所征收的政府非稅收入與其開支突然完全脫鉤時，其很可能會失去原有的征收積極性，導致政府非稅收入不能應收盡收，部分收入白白流失，也可能產生尋租行為，即征收主體通過非法減免政府非稅收入的方式來損公肥私。此時，顯然需要有效的激勵機制激勵征收主體繼續合理、合法、足額的進行征收，但從各地區的實踐來看，至今尚未形成真正可行的激勵方案，基于此，不少地區的財政部門沒有下定決心徹底推行“收支兩條線”政策。
從國外政府非稅收入管理的實踐經驗來看，收入與支出完全脫鉤是今后我國政府非稅收入管理發展的必然趨勢。所以，為了解除財政部門的“后顧之憂”，使其大力推行“收支兩條線”政策，必須盡快建立有效的激勵機制。本文借鑒部分地區曾使用的基數激勵法思想，應用“聯合確定基數法”，建立了針對征收主體的簡單激勵模型:
在該模型中， S是征收主體上報給財政部門的其預估征收的政府非稅收入數量;D是財政部門估算的征收主體可能征收的收入數量;w是預先設定的權重;wS+(1-w)D為征收主體與財政部門聯合核定的政府非稅收入基數。假定征收主體年終實際征收數量為A，若A>wS+(1-w)D，即超額完成任務，財政部門將對征收主體進行獎勵，獎勵數額為[A-wS-(1-w)D]q1，q1為獎勵系數;若A 通過建立上述激勵模型完善激勵機制，不但可增加征收主體的工作積極性， 而且有助于財政部門摸清家底， 同時，有效的抑制亂收費。[3]此時，財政部門可以“放心”地實施“收支兩條線”政策并將其深化，以爭取盡早實現政府非稅收入與支出完全分離的目標。 (四)推進“金財工程”建設，逐步實現收繳方式現代化 即各地區要按照“金財工程”的要求，搭建網絡技術平臺，建立健全政府非稅收入征收管理信息系統， 逐步實現全國范圍內的征繳方式現代化:政府非稅收入從票據領購到自動核銷，單位開票到自動入帳，銀行代收到專戶管理等環節的全程網絡化管理。為此，各地區首先要從思想上認識到推進“金財工程”建設對于提高政府非稅收入征繳效率的巨大作用，重視計算機程序的開發與軟件的應用。其次，要加大對“金財工程”的投入力度，不僅包括財力的投入，以確保財政、銀行、征收單位之間能夠實現計算機聯網，便于財政部門及時、準確地掌握并全面監控政府非稅收入的收繳情況;更要有人力資源的投入，以保證不斷開發、探索出更為先進和完善的收繳方式，進而提高工作效率和管理質量。 (五)建立科學的績效評價體系，提高非稅資金使用效率 財政資金績效考評主要是運用科學、規范的績效評價方法，按照統一的評價標準，對由財政預算安排的項目實施過程及完成的結果進行綜合性考核和評價。[4]它是近年來西方發達國家加強財政支出管理的一個新舉措，其根本意義是以財政支出效果為最終目標，考核政府職能的實現程度，[5]即考核政府提供公共產品(或準公共產品)和公共服務(或準公共服務)的效果與效率。因此，從規范政府非稅收入管理的角度出發，通過合理確定績效考評對象、謹慎選擇績效考評方法以及周密設計績效考評指標，最終建立科學的非稅資金績效評價體系，同時嚴格規范績效考評工作程序，并加強績效考評結果的應用，是解決目前非稅資金浪費嚴重，使用效率較低的一個可行方案。 (六)完善政府非稅收入的監督管理 隨著社會主義市場經濟體制的建立與完善，我國目前已基本形成以財政監督、人大監督、審計監督、社會監督為主體的監督體系。財政、人大與審計等機構作為政府行政監督體系中的基本組成部分都承擔著政府非稅收入監督的責任，雖然它們的監督目標是一致的，但監督檢查的內容和方式應有所區別，各有側重。因此，為了完善政府非稅收入的監督管理，需要在各監督機構間建立起高效的協調機制。具體而言，在開展監督工作前，各監督機構需進行有效的溝通，以明確各自的責任，避免出現不必要的交叉監督;在監督工作進行中，各監督機構要進行緊密的協作，實現信息共享，以降低監督成本;在監督工作結束后，各監督機構要及時進行總結，為下一次的監督做好充分的準備，從而提高整體監督效率。同時，為了鼓勵社會監督，財政部門可以建立明確的獎勵制度，對舉報違反政府非稅收入正常管理的單位和個人予以表彰和獎勵，真正將政府非稅收入管理置于人民的監督之下。此外，政府非稅收入監督部門應繼續擴大監督的范圍，除了對征收單位在具體征收過程中可能出現的一些違規、違紀行為進行監督外，還要將監督拓展到部門預算的開展情況、非稅資金的使用效益等方面，最終達到對政府非稅收入管理的各環節進行全程監督。 參考文獻: [1]李友志.政府非稅收入管理[M].北京:人民出版社，2003. [2]汪建國.政府非稅收入管理創新的路徑選擇[J].財政研究，2005(1). [3]于國安.非稅收入管理探索與實踐[M].北京:經濟科學出版社，2005. [4]吳素芳.財政資金績效評價指標設計的思考[J].財政研究，2005(11). [5]蔡自力.建立績效預算制度最大限度地提高財政支出效益[J].財政研究，2005(1).
