我國實行相對集中環境行政處罰權的可行性研究

摘要:本文從實行相對集中環境行政處罰權有利于促進環境行政管理走向善治，有利于實現環境公益的最大化和有利于推進環境行政管理體制與執法機制改革的角度，闡述了實行相對集中環境行政處罰權的必要性。其次歸納分析了實行相對集中環境行政處罰權的理論依據之行政法理論基礎的“控權——平衡論”，我國城市管理實行相對集中行政處罰權試點工作所取得的成效。最后筆者對完善相對集中環境行政處罰權制度提出了幾點立法構想，為推動我國實行相對集中行政處罰權提供一些可行性建議。

關鍵詞:相對集中;環境保護;行政處罰

中圖分類號:F840 文獻標識碼:A 文章編號:1003-9031(2010)04-0048-03

近年來，我國環境法制建設取得了很大的進展，環境法體系在我國已初步建立。我國現行環境行政執法主體分散體制由于部門利益的驅動而難以適應日益發展的環境保護需求，甚至出現部門權力化、權力利益化、利益法定化的不良局面?！跋鄬协h境行政處罰權制度是指一個環境行政機關通過一定的法律程序，相對集中地行使相關行政機關的行政處罰權的法律制度?！盵1]2002年8月22日，國務院下發在《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》中明確指出:“行政處罰法確立相對集中行政處罰權制度的目的，是要解決多頭執法、職責交叉、重復處罰、執法擾民和行政執法機構膨脹等問題，深化行政管理體制改革，探索建立與社會主義市場經濟體制相適應的行政管理體制和行政執法機制，提高行政執法的效率和水平，保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和促進社會生產力的發展?！盵2]鑒于我國目前環境行政執法實踐中存在的種種問題，我國非常有必要實行相對集中環境行政處罰權，實行相對集中環境行政處罰權具有重要的實現意義。

一、實行相對集中環境行政處罰權的必要性

1.有利于促進環境行政管理走向善治

首先，實行相對集中環境行政處罰權有利于解決環境行政管理中的多頭執法、重復處罰、執法擾民等問題，提高環境行政執法的水平。目前在我國環境與資源的保護管理過程中，職責重疊交叉明顯，執法機構林立，經常導致多頭執法、重復執法、執法擾民、環境行政不作為等問題。通過實行相對集中環境行政處罰權，由環境監督管理行政機關統一集中行使全部或者部分環境行政處罰權，將使環境行政執法力量和執法資源更加集中，執法工作更加專業，執法力度得到增強，進而顯著提高環境行政執法水平和效益。

其次，實行相對集中環境行政權有利于解決部門本位主義與部門利益化的問題。部門職能不清和利益的紛爭助長了部門本位主義和部門利益化，實行相對集中環境行政處罰權可以在一定程度上克服部門本位主義和部門利益化的問題。

第三，實施相對集中環境行政處罰權是控制權力濫用和保護環境行政相對人合法權益的需要。實行相對集中環境行政處罰權，可以解決環境執法機構林立、職責交叉、職責不明等執法實踐中的弊端，從一定程度上制約了環境行政權力的專橫與濫用，防止環境行政執法機關亂作為和不作為的情況發生。

2.有利于實現環境公益的最大化

環境行政處罰權作為行政權力的一種，具有環境公共性。這即意味著環境執法的目的是為了實現公共利益，實現社會和民眾的環境公益的最大化。環境行政處罰權的相對集中行使，執法主體可以更加迅捷地履行環境保護職責，懲處環境違法相對人，威懾潛在的環境違法行為人，教育廣大公民和組織要自覺遵守環境保護法律法規等，指引公民和組織的行為符合環境保護的要求，保障自然人的環境權，最終促進社會環境公共利益的實現。

3.有利于推進環境行政管理體制與執法機制改革

實行相對集中環境行政處罰權制度是對我國環境行政執法手段的創新，是對我國現行的環境行政管理體制和執法機制的改革。在環境與資源管理領域，從規范、權限的制定到執行都由一個行政部門決定，容易導致環境行政處罰缺乏有效的監督與制約機制，且執法主體具有相當大的自由裁量權，這就無法從管理體制與執法機制上防止權力濫用等問題，影響了環境保護法律法規的正確執行。實行相對集中環境行政處罰權，對有關環境行政管理權力進行重新調整和配置，可以克服政府環境保護職能部門之間權限劃分不合理、各自為政等問題，對改革現行環境行政管理體制與執法機制具有積極而深遠的意義。

二、實行相對集中環境行政處罰權的可行性

1.實行相對集中環境行政處罰權的理論依據

行政法理論基礎“控權——平衡論”是實行相對集中環境行政處罰權的理論依據。“控權——平衡論”強調的是不斷尋求公共利益與個體利益、行政權力與相對方權利之間的合理支點，且不斷打破舊的支點而尋求新的合理支點。通過體現控權——平衡理念的現代行政法積極功能的發揮，在行政實體與行政程序中合理分配社會權利，并以司法審查與利益衡量作為體系外保障?？梢?，“控權——平衡論的價值取向是體現控權——平衡精義的現代行政法。其歷史使命是在維護正常行政秩序的基礎上，在行政法主體間合理分配社會權利(側重體現控權)，以趨于實現公共利益與個體利益均至最大值化，亦即平衡狀態。”[3]以控權——平衡為核心理念的現代行政法，以行政自律為基礎，兼以權力制衡行政與以權利制衡行政，并適應社會現實的需要，不斷強化管理，弱化行政，日益縮減強制性權力行政范圍，拓寬民主管理領域。相對集中環境行政處罰權制度是在不改變現行法律、法規等規定的情況下，對我國現行環境行政管理體制與執法機制進行的改革，以解決環境執法機構林立、環境監管職權交叉、多頭執法、執法擾民等問題，控制環境行政處罰權的依法、合理行使，保護環境行政相對人的合法權益，實現環境公益的最大化，這正是行政法基礎理論之“控權——平衡論”的要求和追求目標。

2.實行相對集中行政處罰權試點的成效

相對集中行政處罰權試點工作實施以來取得了一些成效，主要有以下幾點.

第一，實現了職能轉變，改變了管理方式，提高了管理效能。實施試點后，城市管理領域共性的、經常發生、容易查處、處罰較輕的執法權集中起來交由一執法機關行使，執法人員按公務員條件配備，既提高了綜合素質，又改變了執法形象，不但使相關行政機關從大量的事務性工作中解脫出來，而且通過“監、管、罰”分離，改變了由一個行政機關“自批、自管、自查、自罰”的管理模式，較好地實現了權力與利益脫鉤，符合現代行政管理模式的要求，提高了管理效能。

第二，避免交叉執法、重復處罰、執法擾民等問題，樹立了良好的執法形象。實行試點后，部分行政處罰權相對集中于一個部門，加強了隊伍的管理，嚴格實行收支兩條線管理，罰款和沒收非法所得全部上繳財政，有效地解決了多頭執法、交叉檢查、重復處罰、執法擾民等問題，有利于公正、廉潔執法，受到了社會各界和廣大市民的歡迎，為執法部門樹立了良好的社會形象。通過試點實現了城市管理執法的經常化，改變了各部門分散執法時的“突擊”執法、“運動式”執法狀況，一定程度上解決了執法部門之間因職責不清而造成的執法推諉扯皮、見利爭管、無利不管等問題。

第三，降低了執法成本，形成了執法合力，提高了執法效率。實施試點后，不僅精簡了機構，減少了冗員，降低了執法成本，而且進一步明確了執法責任，減輕了部門之間的協調難度，減少了執法環節，形成了執法合力，大大提高了執法效率。

第四，形成了新的行政執法機制，為深化行政管理體制改革探索新路徑。通過試點，探索新的行政執法手段，形成新的執法機制，為深化行政管理體制改革做好鋪墊。有的城市結合進行相對集中行政處罰權試點，進一步相應地將有關行政執法部門的審批權和其他管理權作了調整、歸并，從而為地方政府精減行政機構和合理調整部門職能配置打下了良好的基礎。

三、完善相對集中環境行政處罰權制度的立法構想

由于我國目前對相對集中環境行政處罰權沒有系統的立法，一些地方制定的有關規章及其他規范性文件和執法實踐中存在種種問題。為此，筆者試從幾方面進一步探討如何完善有關立法內容，并提出了相應的對策建議。

1.統一進行相對集中環境行政處罰權的中央立法

要確保行政權力正確的運行方向，必須盡量減少有關法律的沖突，避免職權重疊與交叉。國務院和各省、自治區、直轄市人民政府要加強與各級人大的協調，嚴格按照《立法法》的規定，規范立法活動，完善立法程序，加強立法的宏觀管理，改變“部門立法”的傾向，防范利益部門化、地方化和利益法定化的趨勢。由于相對集中環境行政處罰權從本質上而言是對行政主體的重構與行政權力的重新分配，這是非常重要的組織行為，對其進行系統規范的法律依據不應是地方性法規、行政規章，而應是全國人大或其常委會制定的法律，或者由國務院先行制定行政法規加以調整規范，待適用成熟后再由全國人大或其常委會立法規范。

2.限定行使相對集中環境行政處罰權的主體資格

系統立法應嚴格限定行使相對集中環境行政處罰權的主體資格，僅僅限于綜合類的環境行政監督管理機關，對個別環境違法行為可由其他的環境監管機關實施。由于環境保護領域行政處罰權和一般城市管理領域的行政處罰權不同，具有較強的專業性，對環境違法行為的認定往往需要借助專業知識，所以行使相對集中環境行政處罰權的主體不能是一般的城管執法部門，而應賦予專門的環境保護行政監管機關。

3.規范相對集中環境行政處罰的自由裁量權

相對集中環境行政處罰自由裁量權是行使相對集中權限的環保部門在查處環境違法行為時，依據法律、法規和規章的規定，酌情決定對違法行為人是否處罰、處罰種類和處罰幅度的權限。根據我國現狀，環境行政處罰中存在自由裁量權是完全必要的，也有其存在的客觀必然性，這也對正確使用環境行政處罰中的自由裁量權提出了更高的要求:首先，要加強執法隊伍的法律培訓，提高執法人員執法水平，使其具有較高的法律專業知識和政策水平，保證其合法、合理、公正地行使處罰權;其次，要防止濫用環境行政處罰中的自由裁量權，必須引入社會監督和內部監督機制，健全行政救濟制度，建立環境執法責任制;最后，在立法上，盡量避免自由裁量權過大，要區別不同違法情節，大致劃分處罰幅度的若干檔次，加強法律解釋工作。[4]

4.建立行政部門間的協調合作機制

環境問題的綜合性和復雜性決定了環境監管事務在大多數情況下會涉及多個部門，要進行高效的環境監管就有必要建立跨部門、跨行業、跨地區的協調合作機制。實行相對集中環境行政處罰權后，原環境行政機關的許可權被保留，其處罰權被授予一個新的環境行政機關集中行使，行政許可權與行政處罰權分屬于不同的行政機關，同時為了避免相互推諉、重復管理，我國立法應建立相應的部門間、地區間、部門與地區間協調合作機制。

首先，應建立工作協調制度。主要包括:審批抄告制度，即行政許可部門在依法實施涉及環境行政處罰部門管轄的事項時，應當在行政審批許可文件下發后，在限定的期限內抄送環境行政處罰部門;重大審批、處罰征詢制度，即作出重大行政審批或者環境行政處罰時，應當相互征求意見;處罰后續處理告知制度，即環境行政處罰后可以補辦審批手續的，應當及時通知有關行政許可部門;監督反饋制度，即行政許可部門和環境行政處罰部門發現不當處罰或者不當審批應當及時通報對方。

其次，應建立相關聯的部門間、地區間、部門與地區間的工作協調機制，采取互派聯絡員或建立微機網絡等形式，隨時掌握行政審批動態和環境行政執法動態。有關行政機關可以將環境行政執法中發現的各種問題、危害等情況，及時反饋給相關部門，使有關機關適時調整政策和具體工作，為相應的立法提供依據，改進環境執法活動的效果。

第三，應建立聯席會議制度。它是由政府主要領導召集不同的部門就解決環境執法問題的一種協調機制，其協調的地位相對較高，協調的作用較明顯，但需與其他協調合作機制相互配合才能發揮更好的作用。

第四，建立信息資源共享機制，積極推行“政務超市”、“聯審中心”等多部門集中審批的制度，實現信息資源的相對集聚，為信息資源共享創造了條件。

綜上所述，在我國實行相對集中環境行政處罰權在很大程度上改善了現在部門林立、各自為政、部門本位主義、地方保護主義的環境行政管理體制和環境執法機制無法滿足環境與資源保護的需要等問題，符合可持續發展戰略的要求。因此，必須用法律的形式進行全面規范，用制度來制約環境行政處罰權，防止權力濫用。同時，依法保障環境行政相對人的合法權益，最大限度地促進環境公益的實現，真正將環境行政監管職責、權力融于環境資源保護工作的全過程中，將取之于民的權力用之于民，在環境行政執法活動中創造權力、權益與環境的協調、和諧。

參考文獻:

[1]聶德明.環境行政執法處罰權相對集中的可行性研究[D].昆明理工大學碩士學位論文，2004.

[2]《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定(國發[2002]17號)》[Z].北京市城市管理綜合行政執法局網，http://www.bjcg.gov.cn/lawsearch.bbscs?action=readidStr=38.

[3]郭潤生，宋功德.控權——平衡論——兼論現代行政法歷史使命[J].中國法學，1997(6).

[4]周珂.環境與資源保護法[M].北京:中國人民大學出版社2007.